《食品安全法》已于6月1日起正式實(shí)施。與以往相比，該法很大的一個(gè)不同在于，將由衛(wèi)生部門(mén)統(tǒng)一核發(fā)衛(wèi)生許可證改為生產(chǎn)、流通和餐飲服務(wù)領(lǐng)域分段核發(fā)許可方式，即“誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)許可”。按照這一要求，流通領(lǐng)域的食品許可責(zé)無(wú)旁貸地交給了工商部門(mén)。相較于食品安全監(jiān)管、食品廣告監(jiān)管等工商以往所涉獵的領(lǐng)域而言，食品流通許可完全是一個(gè)陌生的領(lǐng)地。雖然有《食品安全法》可依，但法律的規(guī)定畢竟是原則性和粗線(xiàn)條的。具體實(shí)施過(guò)程中必然會(huì)碰到許多操作難題，遇到一些困惑，需要制訂有關(guān)實(shí)施細(xì)則予以解惑答疑。

困惑一：許可主體之惑?！妒称钒踩ā穼?duì)于由誰(shuí)來(lái)許可的問(wèn)題看似已經(jīng)有了明確的規(guī)定，并對(duì)一些可能交叉的領(lǐng)域進(jìn)行了分工。但現(xiàn)實(shí)操作層面的交叉還存在許多具體問(wèn)題。如某蛋糕店為前店后作坊，其既在生產(chǎn)加工場(chǎng)所銷(xiāo)售自制的蛋糕、面包，又銷(xiāo)售非自產(chǎn)的飲料、冷飲，還順帶提供堂吃服務(wù)。蛋糕店該由誰(shuí)來(lái)許可?按照法律，必須生產(chǎn)、流通和餐飲三證齊發(fā)，而且目前基層的同志也傾向于不管其他兩家的態(tài)度，工商是要發(fā)的。因?yàn)椴话l(fā)就意味著監(jiān)管缺位，意味著失職。但是對(duì)于經(jīng)營(yíng)者，尤其是一些小規(guī)模的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者而言，卻是啼笑皆非的事情。一個(gè)面積只有30來(lái)平方米的蛋糕店需要領(lǐng)取三張?jiān)S可證，這恐怕也不是立法者的本意，增加企業(yè)負(fù)擔(dān)不說(shuō)，還可能形成大家都來(lái)管，最后都不管的局面。與此相類(lèi)似的情形還有市場(chǎng)周邊的熟食店、生面店、奶茶鋪等。此外，幾乎所有的大型超市、賓館都涉及兩個(gè)、甚至兩個(gè)以上領(lǐng)域，這意味著當(dāng)其面積超過(guò)300平方米以后，在辦好上述三證的同時(shí)還得再加一張公共場(chǎng)所衛(wèi)生許可證。類(lèi)似雙重、甚至三重許可的困惑不僅困擾著為數(shù)眾多的企業(yè)，也困擾著諸多許可部門(mén)?！?.1”剛過(guò)，工商登記注冊(cè)部門(mén)就遇到了難題，在企業(yè)名稱(chēng)預(yù)先核準(zhǔn)之后，窗口人員不知道該叫星巴克去辦哪張?jiān)S可，因?yàn)樗扔凶灾飘a(chǎn)品的銷(xiāo)售，又有餐飲服務(wù)，還順帶零賣(mài)罐裝可樂(lè)等非自制產(chǎn)品。

困惑二：許可對(duì)象之惑?！妒称钒踩ā冯m然對(duì)食品流通許可的客體，即對(duì)象有了較為明確的規(guī)定，但也留了一些尚待明確的“尾巴”。比如食品攤販的許可問(wèn)題，第29條第三款將食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販單列，前者屬于生產(chǎn)領(lǐng)域，在此暫不討論。而后者肯定是屬于流通領(lǐng)域，是否需要實(shí)施許可，法律沒(méi)有明確規(guī)定。只是說(shuō)“具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依照本法制定”。而在制定之前該如何操作不得而知。在此，筆者以為首先必須明確攤販的概念。雖然法律上沒(méi)有嚴(yán)格的定義，但根據(jù)《辭?！返慕忉?zhuān)瑪傌溝抵浮肮潭ɑ蛄鲃?dòng)設(shè)攤從事商品買(mǎi)賣(mài)或修理服務(wù)的個(gè)體勞動(dòng)者”。也就是說(shuō)，攤販包括流動(dòng)攤販和固定攤販兩種。對(duì)于流動(dòng)攤販，各地基本都交由城管部門(mén)管理。而那些在市場(chǎng)內(nèi)有固定攤位的食品攤販，從分工來(lái)看工商難以推脫管理之職，他們是否要領(lǐng)取食品流通許可證也是必須盡快予以明確并組織實(shí)施的。

困惑三：許可范圍之惑。雖然《食品安全法》在附則中對(duì)食品、預(yù)包裝食品等的含義進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)說(shuō)明，但工商部門(mén)實(shí)施食品流通許可的范圍決不是簡(jiǎn)單的用預(yù)包裝食品、散裝食品就可以涵蓋的，這里需要明確幾個(gè)問(wèn)題。一是食用農(nóng)產(chǎn)品的許可問(wèn)題?！妒称钒踩ā访鞔_“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品(以下簡(jiǎn)稱(chēng)食用農(nóng)產(chǎn)品)的質(zhì)量管理遵守《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定”。該法第29條第二款又稱(chēng)“農(nóng)民個(gè)人銷(xiāo)售其自產(chǎn)的食用農(nóng)產(chǎn)品，不需要取得食品流通的許可”。那么經(jīng)營(yíng)者銷(xiāo)售非自產(chǎn)的食用農(nóng)產(chǎn)品是否需要前置呢?依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》來(lái)看，好像也不需要。而與此相悖的是，以往諸如經(jīng)營(yíng)水果等農(nóng)產(chǎn)品是必須領(lǐng)取衛(wèi)生許可證的，而且工商登記也是作為前置審批條件要求?，F(xiàn)在如果取消，不出問(wèn)題萬(wàn)事大吉。出了問(wèn)題工商恐怕難辭其責(zé)。二是保健食品的許可問(wèn)題。《食品安全法》規(guī)定“國(guó)家對(duì)聲稱(chēng)具有特定保健功能的食品實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管?！＞唧w管理辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！睆膹V義的概念來(lái)講，保健食品應(yīng)該屬于食品，應(yīng)該實(shí)施食品流通許可，但法律卻在此暫時(shí)性“缺位”。據(jù)悉，目前國(guó)務(wù)院有關(guān)保健食品的管理辦法正在征求意見(jiàn)之中，但何時(shí)正式出臺(tái)、實(shí)施何種許可目前不得而知。而階段性的許可盲點(diǎn)恐怕一時(shí)也難以避免。三是經(jīng)營(yíng)范圍的規(guī)范用語(yǔ)問(wèn)題。從《食品安全法》的表述來(lái)看，食品流通許可的范圍主要包括預(yù)包裝食品和散裝食品兩大類(lèi)。而目前大多數(shù)經(jīng)營(yíng)者都是兩者兼營(yíng)，因此，這樣的分類(lèi)基本沒(méi)有實(shí)際意義。而且，這與原先衛(wèi)生許可將食品分為糧油、冷凍食品、保鮮食品、預(yù)包裝食品、散裝食品等八大類(lèi)以及工商注冊(cè)部門(mén)按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)的規(guī)范表述相比，“顯得過(guò)于籠統(tǒng)和寬泛。因此，如何進(jìn)一步細(xì)化分類(lèi)，實(shí)現(xiàn)證照用語(yǔ)的接軌和一致也是在實(shí)施流通許可過(guò)程中應(yīng)該考慮和解決的。因?yàn)橐郧白C照分屬兩家，相互“打架”尚且說(shuō)得過(guò)去。現(xiàn)在營(yíng)業(yè)執(zhí)照和流通許可證都?xì)w工商一家管了，如果此時(shí)兩者的范圍還無(wú)法畫(huà)上等號(hào)，又如何去尋求營(yíng)業(yè)執(zhí)照和生產(chǎn)許可、餐飲許可的接軌呢。

困惑四：許可審查之惑。根據(jù)《食品安全法》第31條規(guī)定，相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照《行政許可法》的規(guī)定審核申請(qǐng)人提交的資料，必要時(shí)可以進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查。也就是說(shuō)，食品流通許可證的審核，實(shí)行的是以形式審查為主、“必要時(shí)”實(shí)質(zhì)審查為輔的審查方式。如果實(shí)行形式審查，那么似乎與加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的初衷有所不符，因?yàn)樵刃l(wèi)生部門(mén)核發(fā)衛(wèi)生許可證大都要進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。而且如此一來(lái)，對(duì)市場(chǎng)主體申領(lǐng)許可證和營(yíng)業(yè)執(zhí)照的前后兩次形式審查變成了內(nèi)部不同部門(mén)之間的簡(jiǎn)單重復(fù)，其責(zé)任也由原來(lái)的內(nèi)外共擔(dān)變成了工商“獨(dú)抗”。但如果將食品安全問(wèn)題上升到事關(guān)百姓生命安全，將對(duì)經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)地、條件等的審查都視為必要，而進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的話(huà)，卻又缺少一系列的支撐：一是缺少專(zhuān)業(yè)人員的支撐。以無(wú)錫為例，相較于衛(wèi)生部門(mén)有一支約400余人的具有衛(wèi)生醫(yī)療等專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)的食品安全監(jiān)管隊(duì)伍而言，無(wú)錫工商系統(tǒng)在公共衛(wèi)生、食品安全領(lǐng)域不僅專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員匱乏，而且機(jī)構(gòu)設(shè)置也比較薄弱。從縣(區(qū))局消保條線(xiàn)2—3人的人員配置來(lái)看，也就只能應(yīng)付日常的形式審查，更不要說(shuō)實(shí)地勘查了。二是缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)的支撐。從以往食品安全監(jiān)管工作的實(shí)踐來(lái)看，工商部門(mén)對(duì)食品行業(yè)的監(jiān)管往往是跟著感覺(jué)走，大都還停留在感官檢查階段，即采用“望、聞、問(wèn)、切”的辦法?？纯瓷唐返纳a(chǎn)日期、保質(zhì)期，聞聞產(chǎn)品是否變質(zhì)有異味，問(wèn)問(wèn)經(jīng)銷(xiāo)商進(jìn)貨渠道是否正規(guī)，摸摸產(chǎn)品以辨別其質(zhì)地。而這種明顯缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)支撐的檢查手段極有可能引發(fā)錯(cuò)誤的判斷和結(jié)論，從而在實(shí)施流通許可時(shí)導(dǎo)致工作被動(dòng)。三是缺乏專(zhuān)業(yè)設(shè)備的支撐。作為經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，無(wú)錫工商系統(tǒng)近年來(lái)在食品安全監(jiān)管的現(xiàn)代化方面進(jìn)行了一些探索，但到目前為止，也僅僅是初步建成了食品安全網(wǎng)上動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)控和安全溯源監(jiān)管平臺(tái)，至于實(shí)質(zhì)審查乃至食品安全監(jiān)管工作中所要依托的檢測(cè)設(shè)備則是基本空白。因此，從這一點(diǎn)而言，工商進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查形式大過(guò)內(nèi)容，效果難言理想。有鑒于此，需要上級(jí)部門(mén)在對(duì)有關(guān)法律條款進(jìn)行細(xì)化解釋的同時(shí)，不斷加快人才培養(yǎng)、技術(shù)引進(jìn)及向基層授權(quán)等事務(wù)的進(jìn)程。

困惑五：許可銜接之惑。《食品安全法》施行分段式許可的目的之一就是為了實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管的無(wú)縫銜接。而從目前的現(xiàn)狀來(lái)看，銜接仍然是個(gè)懸而未決的問(wèn)題。比如老證的前后銜接問(wèn)題。《食品安全法》雖然明確指出在本法施行之前已經(jīng)取得的許可證繼續(xù)有效，但并未明確有效期內(nèi)如果需要變更、注銷(xiāo)應(yīng)向哪個(gè)部門(mén)提出申請(qǐng)，雖然一般意義上理解應(yīng)該是向原發(fā)證機(jī)關(guān)提出。法律雖然明確了若干涉及吊銷(xiāo)違法行為的，由原發(fā)證機(jī)關(guān)組織實(shí)施。但該證如果是在有效期內(nèi)的衛(wèi)生許可證，情況就變得復(fù)雜起來(lái)。因?yàn)閷脮r(shí)衛(wèi)生部門(mén)變成了綜合協(xié)調(diào)部門(mén)，原先的審批機(jī)構(gòu)、審批人員可能已經(jīng)撤并。如果由衛(wèi)生部門(mén)來(lái)吊銷(xiāo)，可能連具體的實(shí)施機(jī)構(gòu)都沒(méi)有了；如果由工商部門(mén)來(lái)吊銷(xiāo)，工商的許可庫(kù)里又沒(méi)有該經(jīng)營(yíng)戶(hù)的資料，屆時(shí)該如何操作恐怕又是一個(gè)難題。

上述類(lèi)似困惑有些在現(xiàn)實(shí)操作層面正在經(jīng)歷著。有些則還只是停留在理論分析層面。提出這些問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)是期望通過(guò)各方的努力，使困擾基層的困惑能少一點(diǎn)，食品流通許可能夠少走一點(diǎn)彎路，食品安全監(jiān)管也能夠在一個(gè)比較高的起點(diǎn)上起步。