李 勇

摘要城中村改造是工作不僅關(guān)乎城市的良性發(fā)展,更是影響社會的和諧穩(wěn)定。國家土地的二元所有制結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致城中村改造無法順利開展的根本原因,明晰土地產(chǎn)權(quán)則是城中村改造的核心問題。本文試圖綜合多方研究成果及各地實(shí)施經(jīng)驗,以明晰土地產(chǎn)權(quán)及完善社會保障體制切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn),就改造過程中出現(xiàn)的土地產(chǎn)權(quán)變更問題進(jìn)行初步探討,并提出解決問題對策。

關(guān)鍵詞城中村改造 土地產(chǎn)權(quán) 社會保障

中圖分類號:D922.5文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-322-03

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市改造的不斷推進(jìn),城市化發(fā)展如今迫切需要增加大量建設(shè)用地。但是,城中村這一基于土地的二元所有制結(jié)構(gòu)和長期以來實(shí)行的城鄉(xiāng)二元體制所產(chǎn)生的一種獨(dú)特社會現(xiàn)象卻成為城市化發(fā)展進(jìn)程的巨大阻力。因此,城中村改造必然成為城市化建設(shè)的重點(diǎn)問題之一。所謂城中村,是指分布在城市建設(shè)區(qū)或規(guī)劃區(qū),其農(nóng)村土地已納入城市的總體規(guī)劃,且原農(nóng)村耕地很少或沒有,雖其農(nóng)地和居民早已非農(nóng)化,但仍保留農(nóng)村管理體制,使用集體用地,并以村民委員會為組織形式的行政居住村落。有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城中村的改造問題,合理整合城市空間資源,對于社會的和諧穩(wěn)定及城市的健康和持續(xù)發(fā)展具有全局性的意義。

一、問題的提出

(一)城中村的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

城中村是當(dāng)前我國城市中獨(dú)特的現(xiàn)象,不僅是沿海大城市,還是內(nèi)地的中等城市都普遍存在?？傮w而言,各地城中村都存在以下幾個共同的特點(diǎn):從生活環(huán)境狀況來看,因缺乏總體規(guī)劃及配套基礎(chǔ)設(shè)施,城中村衛(wèi)生狀況具有“臟、亂、差”的典型特征,甚至被稱為城市的“毒瘤”;從社會治安管理來看,因缺乏綜合管理、人口流動量大、身份復(fù)雜,與城市文明格格不入,是城市的低價生活區(qū);從村民經(jīng)濟(jì)收入模式來看,因城中村農(nóng)地和居民的非農(nóng)化以及村民的自身能力素質(zhì)的限制,村民以依靠使用集體用地自建廉租房以收取低價租金作為收入來源,因此形成一種物業(yè)出租型經(jīng)濟(jì)模式。顯然,城中村的問題已嚴(yán)重影響城市化建設(shè)進(jìn)程。

(二)城中村改造的瓶頸問題

正因城中村存在諸多的復(fù)雜特征,導(dǎo)致城中村改造工作困難重重并引發(fā)一系列問題。根據(jù)我國現(xiàn)行法律,城市所有土地的產(chǎn)權(quán)歸國家所有,而農(nóng)村和城郊土地的產(chǎn)權(quán)歸集體所有。國家土地的二元所有制結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致城中村改造無法順利開展的根本原因,明晰土地產(chǎn)權(quán)則是城中村改造的核心問題。目前,城中村改造中缺少土地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬變更的統(tǒng)一規(guī)定已造成改造的障礙。城中村改造必然出現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)變更問題,而土地產(chǎn)權(quán)的變更必然導(dǎo)致村民原有的物業(yè)出租型經(jīng)濟(jì)模式的改變,如何才能平衡附加在集體土地上的權(quán)力、協(xié)調(diào)好政府和農(nóng)民的利益?可以說,突破土地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬問題,切實(shí)落實(shí)農(nóng)民權(quán)益保障體系,才能從根本上解決城中村改造的難題。

二、城中村改造過程的核心問題:土地產(chǎn)權(quán)的變更

(一)城中村形成的根本原因在于土地的產(chǎn)權(quán)界定模糊

《土地管理法》第八條明確規(guī)定,我國現(xiàn)存國有產(chǎn)權(quán)制度和集體產(chǎn)權(quán)制度兩種形式,即城市實(shí)施國有產(chǎn)權(quán)制度,農(nóng)村和城市郊區(qū)實(shí)施集體產(chǎn)權(quán)制度,但現(xiàn)行法律并未對國有土地及集體土地所有權(quán)的區(qū)分作出明確嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕缍??！稇椃ā返诰艞l、十條、《物權(quán)法》第四十七條、四十八條與《土地管理法》第八條的界定內(nèi)容基本一致,《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二章則指出“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”,但何謂“城市市區(qū)”則無明確說明,這具體是指行政區(qū)域范圍區(qū)?城市規(guī)劃區(qū)?抑或是城市建成區(qū)?有學(xué)者①認(rèn)為“應(yīng)以城市建成區(qū)為準(zhǔn),所謂‘城市建成區(qū)一般是指本市已進(jìn)行城市配套建設(shè),具備城市功能、基本連片的區(qū)域。”同樣的,對于集體土地只是規(guī)定“農(nóng)村及城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有”。實(shí)際上,何謂“城市郊區(qū)”也難以明確界定,單憑片面的認(rèn)定而無具體法律依據(jù),恐怕在城市化進(jìn)程不斷推進(jìn),城市建設(shè)需要對土地進(jìn)行規(guī)劃及改造,城郊相接的土地變得稀缺之時,必然導(dǎo)致農(nóng)村集體土地資源的濫用。由于法律對國有土地界定不明確,因此集體對土地的產(chǎn)權(quán)界定也顯得模糊不清。

《憲法》第十條及《物權(quán)法》第五十八條、六十條對土地所有權(quán)由哪一級集體經(jīng)濟(jì)組織行使并無明確的界定,只是籠統(tǒng)地界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有,并無明確界定所有權(quán)具體的行使主體,而《土地管理法》第八條、第十條等相關(guān)條文對此也無進(jìn)一步的說明,實(shí)際上這使所有權(quán)處于虛置狀態(tài),土地產(chǎn)權(quán)主體的多元化必然導(dǎo)致各主體為爭奪所有權(quán)而發(fā)生沖突。另外,《土地管理法》中規(guī)定:“任何單位和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”,這種相對抽象的禁止性規(guī)定在沒有具體制度的支撐時,難以切實(shí)保障土地產(chǎn)權(quán),也難以使土地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)合法的流轉(zhuǎn)。當(dāng)城市發(fā)展不斷向農(nóng)村擴(kuò)張,加之以集體土地產(chǎn)權(quán)界定的模糊,各利益主體爭相奪利,進(jìn)而產(chǎn)生城中村現(xiàn)象并形成瓶頸問題。

因此,要解決這些問題,前提則是通過改變集體土地的所有權(quán)性質(zhì),明晰土地產(chǎn)權(quán)的歸屬,將城中村納入城市改造的統(tǒng)一規(guī)劃,并使農(nóng)村的土地能夠在市場上合法地自由流通。

(二)土地產(chǎn)權(quán)變更方式及比較

就目前看來,國內(nèi)有多種實(shí)踐經(jīng)驗,其中有兩種土地產(chǎn)權(quán)變更方式值得對比借鑒,一種是實(shí)行股份合作制,另一種則是實(shí)行集體土地國有化轉(zhuǎn)制。股份合作制,是指將農(nóng)村集體土地總體資產(chǎn)形成份額分配到集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)各成員,以一股一票為表決原則,在農(nóng)民對土地享有財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上形成股份共有關(guān)系的一種土地制度,其中經(jīng)營主體可以是股份合作組織的股東,也可以是股份合作組織成員以外的公民、法人或其他組織,由股東投票表決聘任。集體土地國有化轉(zhuǎn)制②,是指集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、整體建設(shè)水平較高的城市周邊地區(qū)或城市內(nèi)部的村鎮(zhèn)在城市化過程中,以農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員全部由農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民,并實(shí)現(xiàn)撤村改居的過渡為前提,通過行政命令的方式,將原屬農(nóng)村集體所有的土地整體性、一次性地轉(zhuǎn)歸為國家所有,并基本不改變原有的土地用途和使用權(quán)歸屬,即國有土地派生出的使用權(quán)仍由集體經(jīng)濟(jì)組織(股份公司)享有。對比兩種土地產(chǎn)權(quán)變更方式的實(shí)施情況,在充分探討土地產(chǎn)權(quán)的變更實(shí)質(zhì)需求后,我們知道集體土地國有化轉(zhuǎn)制相比股份合作制更有其突出的優(yōu)勢。

1.股份合作制保留了土地的集體所有權(quán),而集體土地國有化轉(zhuǎn)制則從根本上實(shí)現(xiàn)了土地的國有化。這樣,集體土地國有化轉(zhuǎn)制能夠整體獲得一步到位的效果,實(shí)現(xiàn)了土地權(quán)屬的根本改變,即政府取得集體土地不要求有具體的目標(biāo),可以根據(jù)城市整體規(guī)劃考慮,另行提出改造形式和對象,從而可以根據(jù)實(shí)際城市化建設(shè)需求進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃,推動城市改造的進(jìn)程。

2.股份合作制組織的分配原則為按股份分紅,即在按規(guī)定繳付國家稅收等各項必要費(fèi)用后,按各成員的股份比例進(jìn)行單純的福利分配。因此,村民所擁有的土地股權(quán)僅能獲得福利收益而無真正的土地處分權(quán),從而割裂了村民與土地產(chǎn)權(quán)的關(guān)系難以使村民得到應(yīng)有的保障。相比之下,實(shí)施集體土地國有化轉(zhuǎn)制,能在土地實(shí)現(xiàn)國有轉(zhuǎn)制后有系列的社區(qū)改制,以國家的統(tǒng)一規(guī)劃免除村民的后顧之憂。

3.股份合作制按股份分紅這種純福利收益的分配方式,導(dǎo)致在實(shí)施過程中,很多地區(qū)在制度上界定了村民的股權(quán)不能轉(zhuǎn)讓、抵押和繼承,或只能轉(zhuǎn)讓給股份合作制組織內(nèi)的其他村民或者轉(zhuǎn)為集體股股權(quán)。土地是一種只有通過流轉(zhuǎn)才能實(shí)現(xiàn)其價值的資源,在這種封閉的制度大大阻礙了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,難以滿足社會發(fā)展的需求。村民為了獲得長期穩(wěn)定的收益,避免失去股民身份而放棄遷移,這對村民分工分業(yè)的形成、勞動力的轉(zhuǎn)移等也造成極大阻礙。

誠然,實(shí)施集體土地國有轉(zhuǎn)制不僅能夠解決城中村改造的主體定位問題,同時集體土地的徹底國有轉(zhuǎn)制更有利于政府統(tǒng)一、有效地利用規(guī)劃土地。更重要的是,在國家統(tǒng)一實(shí)施轉(zhuǎn)制后有效地通過系列措施為村民轉(zhuǎn)變成城市居民并能享受其應(yīng)有的保障,以更好地配合國家城市化發(fā)展建設(shè),實(shí)現(xiàn)可持續(xù)地和諧發(fā)展。

(三)集體土地國有化轉(zhuǎn)制的實(shí)施經(jīng)驗及思考

根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二條第五項規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的,原屬于其成員集體所有的土地即歸國家所有”,這項規(guī)定為集體土地國有化轉(zhuǎn)制提供了法律依據(jù)。集體土地國有化轉(zhuǎn)制對重大的財產(chǎn)權(quán)屬變更和利益關(guān)系協(xié)調(diào)起促進(jìn)作用并順應(yīng)城市化發(fā)展要求,以廣州市和深圳市龍崗區(qū)、寶安區(qū)的城市化過程作為參考,以上地區(qū)改制范圍內(nèi)的農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變③:一是將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的全體成員一次性轉(zhuǎn)為城市居民;二是撤銷原村委建制,以城市社區(qū)居委會取而代之;三是將原由村委會管理的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體轉(zhuǎn)制為由集體法人股東持股的股份制企業(yè)。這樣,農(nóng)村土地房產(chǎn)也分三步走,第一步是實(shí)現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變,即農(nóng)轉(zhuǎn)非及撤農(nóng)轉(zhuǎn)居;第二步是以政府命令的形式,將列入轉(zhuǎn)制范圍的集體土地一次性轉(zhuǎn)為國有土地;第三步是按轉(zhuǎn)制后確認(rèn)土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的配套規(guī)定,對合法的土地使用權(quán)人和房屋所有權(quán)人核發(fā)國有土地使用權(quán)證和房產(chǎn)證,對取得合法權(quán)屬證明的土地、房產(chǎn)在繳納相應(yīng)的稅費(fèi)后,允許其進(jìn)入房地產(chǎn)交易市場。

筆者認(rèn)為這種改制的步驟較為穩(wěn)妥并有可完善之處。第一,基于合理規(guī)范改造土地取得合法權(quán)屬證明后進(jìn)入房地產(chǎn)市場的流轉(zhuǎn),避免村民意識薄弱使各種強(qiáng)勢行為或手段避開法律規(guī)制,擾亂此類房地產(chǎn)交易,可使改制后對合法土地使用權(quán)人和房屋所有權(quán)人所核發(fā)的國有土地使用權(quán)證和房產(chǎn)證與非城中村改造房產(chǎn)的兩證有所區(qū)別。同時也應(yīng)出臺關(guān)于此類房產(chǎn)交易的配套規(guī)定,強(qiáng)化交易的合法程度,保障村民權(quán)益的,使此類房產(chǎn)穩(wěn)步進(jìn)入房地產(chǎn)市場;第二,上述經(jīng)驗并未提及對于城中村內(nèi)違法建筑的處理方式,是否同樣核發(fā)合法的產(chǎn)權(quán)證明?筆者認(rèn)為在改造前應(yīng)對村內(nèi)村民建房和非村民建房、經(jīng)批準(zhǔn)建房和超標(biāo)準(zhǔn)建房等區(qū)別造冊標(biāo)注,并根據(jù)實(shí)際情況制定相關(guān)的補(bǔ)償折抵規(guī)定,確保各方公平合理的利益,保證改制的順利實(shí)施;第三,改制后,政府應(yīng)對改制后由集體法人股東持股的股份制企業(yè)進(jìn)行深化改造,逐漸創(chuàng)新其管理體制及運(yùn)行機(jī)制,通過積極的財政扶持,促進(jìn)股份制企業(yè)能夠獨(dú)立自主向現(xiàn)代企業(yè)方向轉(zhuǎn)變,引導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)從單一到多元化的轉(zhuǎn)變。

集體土地國有化轉(zhuǎn)制的實(shí)施模式使政府能夠在現(xiàn)行的土地法律制度框架下,突破只有通過土地征收才能變更產(chǎn)權(quán)的障礙,使集體土地能夠更好地實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)制進(jìn)而在市場上合法自由流通,也大大加快了城中村改造及城市化的進(jìn)程。其明確集體土地國有化,確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員對集體土地所擁有的使用權(quán)份額并享有相應(yīng)的財產(chǎn)權(quán),形成公正公平的社會秩序,理順土地使用權(quán)的分配關(guān)系,同時也明確了城中村改造中以保障原村民利益為目標(biāo)而形成的實(shí)體性權(quán)利主體,使其在改造過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用更好地維護(hù)村民的長遠(yuǎn)利益。而且,集體土地國有化轉(zhuǎn)制能將城中村改造這一復(fù)雜的問題當(dāng)中所隱含的,對于農(nóng)村村民、市場開發(fā)商以及政府的統(tǒng)籌建設(shè)都各有促進(jìn)作用的有利因素展現(xiàn)出來,使村民的生活生產(chǎn)得到保障,房地產(chǎn)開發(fā)商能充分挖掘城中村潛在的獲利空間,政府能根據(jù)城市統(tǒng)一規(guī)劃,合法有效地將土地推進(jìn)市場進(jìn)行流轉(zhuǎn),拉動壯大集體經(jīng)濟(jì),兼顧公共利益、城中村的整體利益及村民的個體利益,更好地發(fā)揮城中村改造的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境等方面的綜合效應(yīng),大大推動城市化的進(jìn)程,完善村民的生活保障制度,真正實(shí)現(xiàn)城中村改造的核心點(diǎn),使改造獲得根本性的成功。

三、城中村改造成功的根本目標(biāo):完善社會保障制度及建立配套改革體制

我國土地的二元所有制結(jié)構(gòu)阻礙城中村改造的進(jìn)程,長期以來實(shí)行的城鄉(xiāng)二元制度④,尤其是二元戶籍制度更是城中村改造中不可忽視的因素,因為這項制度直接涉及改造中農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。村集體土地一直承擔(dān)著全體村民的社會保障和基礎(chǔ)的社會經(jīng)濟(jì)活動。當(dāng)其原有的物業(yè)出租型經(jīng)濟(jì)模式一旦改變,農(nóng)民失去賴以生存的經(jīng)濟(jì)來源,這必然增加新的城市問題。集體土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施與轉(zhuǎn)換決定著城鄉(xiāng)農(nóng)村社會改造的成敗。因此,在城中村改造的過程當(dāng)中,完善社會保障體制,明確村民的利益分配及保障措施,建立起切實(shí)可行的配套改革方案顯得何其重要。

(一)切實(shí)落實(shí)拆遷補(bǔ)償制度,注意貯備社會保障資金

房屋拆遷補(bǔ)償是村民在改造中首要關(guān)注的問題。實(shí)施集體土地國有轉(zhuǎn)制的拆遷改造前應(yīng)該對各項規(guī)定進(jìn)行法律上的規(guī)范,并嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償。值得提出的是,拆遷前首先應(yīng)以對房屋產(chǎn)權(quán)進(jìn)行重新確認(rèn),對涉及到城中村拆遷的房屋應(yīng)從權(quán)利主體、使用功能、建筑時間上對其村民建房和非村民建房、經(jīng)批準(zhǔn)建房和超標(biāo)準(zhǔn)建房、自用住宅和經(jīng)營住房等進(jìn)行區(qū)別對待。注意靈活操作,即以對村內(nèi)的建筑調(diào)查為基礎(chǔ),對于一戶多宅、一宅超面積、經(jīng)營住房、非村民建房等不同類型的房屋做好相應(yīng)的登記注記作為拆遷時的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)和補(bǔ)償依據(jù);改造時,為保護(hù)因公益事業(yè)需要由國家統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)而導(dǎo)致其失去土地的村民的權(quán)益,應(yīng)當(dāng)將此類村民納入社會保障體系,同時應(yīng)明確由市、縣政府作為保障的責(zé)任主體。此外,在改造過程中可以通過預(yù)留部分土地,以解決農(nóng)民的住房問題及原農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展問題,也可從土地補(bǔ)償費(fèi)中拿出一部分,或留足社會保障金,由村或鎮(zhèn)統(tǒng)一為失地農(nóng)民辦理養(yǎng)老保險、重大疾病醫(yī)療保險等社會保險,并發(fā)放農(nóng)民最低生活保障金。

(二)堅持取消城鎮(zhèn)戶籍制度,避免農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換的虛化

鑒于城中村改造過程中大多數(shù)農(nóng)民對轉(zhuǎn)換為居民身份較淡漠,更多關(guān)注自己未來生活的安置及土地、房屋該適用怎樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致農(nóng)民忽略其爭取社會保障的意識。政府取消城鎮(zhèn)戶籍制度,并建立起一系列保障制度,能進(jìn)一步使原村民和城市居民的法律地位接近等同,更好地落實(shí)保障。在教育管理方面,原村委會管理的學(xué)校應(yīng)由相關(guān)教育部門接管,管理關(guān)系轉(zhuǎn)為區(qū)屬學(xué)校,劃分學(xué)區(qū)等辦學(xué)問題應(yīng)做好相應(yīng)的調(diào)整;在改造后的社區(qū)建設(shè)方面,因村民全部轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民,村民委員會建制應(yīng)轉(zhuǎn)為城市社區(qū)建制并實(shí)行社區(qū)居委會管理的模式;在村民的社會保障方面,政府更應(yīng)盡早出臺關(guān)于城中村改造使農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)居民后應(yīng)如何享有城鎮(zhèn)低保、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等福利待遇及更明確地規(guī)定政府補(bǔ)貼的方式和額度,避免農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換的虛化。集體土地轉(zhuǎn)制后,政府應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后的就業(yè)政策納入城市就業(yè)管理范圍。建議全面推行勞動預(yù)備制度,組織相關(guān)勞動就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)要為原村有勞動能力和就業(yè)要求的村民開設(shè)專門的技術(shù)培訓(xùn)及學(xué)習(xí)課程,培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)可由政府財政專項資金支出,并以創(chuàng)業(yè)補(bǔ)助、公益性崗位推薦等多種方式積極推薦就業(yè),充分利用市、區(qū)、街道、居委會四級勞動就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò),優(yōu)先為就業(yè)困難的原村民提供就業(yè)服務(wù)。

(三)市政設(shè)施先行改造,注重維系社區(qū)傳統(tǒng)文化

國外貧民窟改造是聯(lián)合國人居署提出的一項城市化改造的工程。雖然貧民窟改造與我國城中村形成的機(jī)制與改造困難明顯不同,但兩者在某些方面的改造有一定的相似性,對我國城中村改造工作有一定的借鑒意義。如貧民窟改造中采取市政設(shè)備先行改造,如對道路、排水、衛(wèi)生和供水供電等公用基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施改造,同時也在教育和健康領(lǐng)域及其他社會保障服務(wù),這對城市化改造起到很大的促進(jìn)作用。城中村改造中,也應(yīng)在房屋的改造的同時注重市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),有利促進(jìn)原村民改造的積極性。此外,政府在改造過程中,應(yīng)充分重視保留原有的傳統(tǒng)文化,不可忽視村民原有社區(qū)文化的割裂性、村民賴以維系的情感統(tǒng)一性和村民與城市居民生活習(xí)慣的不相融合性三者之間存在的沖突。借鑒深圳市城中村改造經(jīng)驗,將城中村社區(qū)傳統(tǒng)文化的可持續(xù)性作為城中村改造的一個重要環(huán)節(jié),既為完善城中村社會保障體系提供有利條件,也使村民的生活方式得到和諧的轉(zhuǎn)換,提高村民對城中村改造的信心。如有條件的地方可考慮統(tǒng)一興建農(nóng)民新村,如深圳市漁民村通過統(tǒng)一規(guī)劃重新建設(shè)新村,不僅保留了原有的社區(qū)文化,而且實(shí)現(xiàn)了城區(qū)土地資源資產(chǎn)價值的最大利用。

總體而言,城中村改造的問題是我國目前的重要問題之一,作為城鄉(xiāng)的結(jié)合點(diǎn),處理好其改造的問題對于社會的發(fā)展和城市的建設(shè)都有突出的作用,對于社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展具有重要的意義。在改造過程當(dāng)中,妥善處理土地產(chǎn)權(quán)的變更,實(shí)施集體土地國有化轉(zhuǎn)制,合理完善社會保障體制及加強(qiáng)配套改革顯得至關(guān)重要,更需要我們立足現(xiàn)實(shí)、著眼未來,正確地協(xié)調(diào)好各方的利益達(dá)到共贏的局面。

注釋:

①江平.中國土地立法研究.中國政法大學(xué)出版社.1999年版.第241頁.

②③黃常青.城中村改造中若干法律問題.中國黨政干部論壇.2007年.

④二元戶籍制度,是指國家在實(shí)行農(nóng)業(yè)國加快工業(yè)化進(jìn)程時,為適應(yīng)命令式的計劃經(jīng)濟(jì)體制而建立的一種城鄉(xiāng)分割,并以戶籍制度為依托就城鄉(xiāng)附加不同的財政稅收、文教衛(wèi)生、就業(yè)退休、社會保障、行政管理等安排的系列制度.

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[3]黃常青.城中村改造中的若干法律問題.中國黨政干部論壇.2007(1).

[4]鄧建剛.蘇州“城中村”改造探討.2007.