王植偉

[摘要]本文分析了我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中存在的問題,并闡述了我國還待進(jìn)一步完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的措施。

[關(guān)鍵詞]金融危機(jī) 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

所謂社會(huì)保障體系,應(yīng)該指社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利三個(gè)部分,社會(huì)保險(xiǎn)又分為養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等五個(gè)險(xiǎn)種,社會(huì)救助分為城鄉(xiāng)居民最低生活保障、教育救助、醫(yī)療救助、司法救助和住房救助等,社會(huì)福利可分為老年人福利、殘疾人福利和孤殘兒童福利等?！笆叽蟆惫蠢盏纳鐣?huì)保障體系目標(biāo)是:要以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ),以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn),以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充,加快完善社會(huì)保障體系,到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系,人人享有基本生活保障。我國的社會(huì)保障體系建立時(shí)間不長,其中重中之重是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中存在的問題:一是個(gè)人賬戶沒有形成積累,造成個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行。 二是繳費(fèi)率的提高加大了企業(yè)的產(chǎn)品成本,降低了企業(yè)的競爭力,使得一些企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益嚴(yán)重滑坡甚至破產(chǎn),導(dǎo)致企業(yè)按時(shí)足額繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的能力衰落,養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來源的可持續(xù)性受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。三是養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面不夠廣,支撐能力不強(qiáng)。四是提前退休導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金入不敷出。五是養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余基金的投資渠道單一,保值增值率低。六是一些省市區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金沒有納入社會(huì)保障基金財(cái)政專戶、實(shí)行收支兩條線管理。

上述問題是改革中難以避免的,要制止或減輕由此帶來的負(fù)面效應(yīng),我國還待進(jìn)一步完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。政府應(yīng)擔(dān)負(fù)職責(zé),根據(jù)實(shí)際國情盡快著手,主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

一、做實(shí)個(gè)人賬戶,個(gè)人賬戶空賬是由我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中的“隱性債務(wù)”造成

我國在設(shè)計(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金改革方案一從傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合時(shí),沒有專門處理轉(zhuǎn)制成本,而是期望以社會(huì)統(tǒng)籌部分的供款來償付舊制度的債務(wù),即用新制度收繳的一部分基金支付制度變遷的成本,其結(jié)果是個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)轉(zhuǎn),阻礙了舊制度向新制度的順利轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全部責(zé)任,尤其是中國。因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)的計(jì)劃體制下,我國一直實(shí)行“低工資、低消費(fèi)、高積累”的政策。從 1952—1978年,職工實(shí)際平均工資年均增長率僅為0.38%,而積累率卻從1952年的2L4%增長到1978年的36.5%,許多年份甚至高達(dá)40%以上,顯然,國有資產(chǎn)中的一部分是靠老職工犧牲其消費(fèi)積累起來的。因此,由政府承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本,向離退休職工支付養(yǎng)老金是公平的,也是明智的。政府應(yīng)承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本,這是毫無異議的。但政府消化轉(zhuǎn)制成本,解決養(yǎng)老保險(xiǎn)基金“隱性債務(wù)”可考慮用部分國有資產(chǎn)變現(xiàn)收入來償還,或每年財(cái)政收入按某一固定比例切下一塊,永久性地納入養(yǎng)老保險(xiǎn)基金,或發(fā)行專門用于償債的特種國債等途徑。但單純使用一種方式來消化巨額的轉(zhuǎn)制成本是不可能的。如完全通過征稅,會(huì)加重企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),造成經(jīng)濟(jì)效率的損害;若僅依靠發(fā)行債券,會(huì)使政府財(cái)政不堪重負(fù);變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)則受目前資本市場規(guī)模和發(fā)育程度的制約,且只能漸進(jìn)實(shí)施。所以,只有多管齊下,才能籌措足夠的資金,消化轉(zhuǎn)制成本。

二、加大政府支持力度,確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資走出困境

1.調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),提高社會(huì)保障在財(cái)政支出中的比重。根據(jù)建立公共財(cái)政框架的要求,財(cái)政資金的使用應(yīng)逐步轉(zhuǎn)移到滿足政府履行職能和社會(huì)公共需要上來,突出財(cái)政的公共性特征,解決財(cái)政“越位”和“缺位”問題。國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放和國有企業(yè)下崗職工基本生活保障工作的通知》(國發(fā)[2000]8號(hào))中規(guī)定:各地要切實(shí)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),提高財(cái)政預(yù)算中社會(huì)保障性支出的比例;各級(jí)財(cái)政預(yù)算安排的社會(huì)保障資金,要及時(shí)足額撥付,并比上年有所增加,財(cái)政超收的部分除用于法定支出外,應(yīng)主要用于充實(shí)社會(huì)保障基金。我國可根據(jù)財(cái)力情況,通過征收特種消費(fèi)稅、遺產(chǎn)稅、利息稅或劃撥部分個(gè)人所得稅等方式來籌資,補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金,同時(shí)逐步將社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重提高到15—20%。

2.完善地稅征收辦法,在條件成熟情況下盡早開征社會(huì)保障稅。社會(huì)保障(保險(xiǎn))稅是世界上比較流行的為籌措社會(huì)保險(xiǎn)基金而開征的一種稅,世界上實(shí)行社會(huì)保障制度的國家大部分開征了社會(huì)保障稅。開征社會(huì)保障(保險(xiǎn))稅,可以發(fā)揮稅收“剛性”的特點(diǎn),保證社會(huì)保險(xiǎn)基金有一個(gè)穩(wěn)定、可靠的資金來源;同時(shí),有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平,均衡企業(yè)負(fù)擔(dān),創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。目前,財(cái)政部、國家稅務(wù)總局已著手調(diào)研開征社會(huì)保障稅問題。

3.加強(qiáng)法制化建設(shè),擴(kuò)面征繳。加快立法步伐,提高立法層次,完善實(shí)施機(jī)制,以實(shí)現(xiàn)擴(kuò)面征繳目的。加大力度將城鎮(zhèn)各類從業(yè)人員全部納入養(yǎng)老保險(xiǎn)這一“安全網(wǎng)”保障范圍,實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋,既是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身的需要,也有利于擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的積累規(guī)模,增強(qiáng)基金支撐能力。當(dāng)前擴(kuò)面工作的重點(diǎn)是,一要將養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)大到機(jī)關(guān)事業(yè)單位,——要督促非國有經(jīng)濟(jì)即股份制、股份合作制企業(yè)、三資企業(yè)、私營企業(yè)及其中方職工、個(gè)體勞動(dòng)者和自由職業(yè)者參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。同時(shí)要研究低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入、低水平享受的養(yǎng)老保險(xiǎn)具體政策。另外,要加大欠繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的清繳力度,對故意欠繳的企業(yè)單位要按照《社會(huì)保障費(fèi)征繳暫行條例》和《企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》規(guī)定進(jìn)行處罰。

三、完善養(yǎng)老保險(xiǎn)支付制度,加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出管理

1.切實(shí)降低養(yǎng)老金替代率,使養(yǎng)老保險(xiǎn)立足于保障基本需要。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的支付標(biāo)準(zhǔn)必須與國力相適應(yīng),過高的替代率,既違背了我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“低標(biāo)準(zhǔn),廣覆蓋”的原則,增加了財(cái)政的壓力,也影響了企業(yè)的競爭力。西方一些高福利國家在這方面有過沉痛的教訓(xùn),我們不能重蹈覆轍?？蓪⑻娲识轲B(yǎng)老金與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資之比,適當(dāng)考慮物價(jià)指數(shù),爭取在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)平均工資上揚(yáng)過程中,有效地控制養(yǎng)老金增長幅度,使其與社會(huì)平均工資之比穩(wěn)步下調(diào),做到退休人員養(yǎng)老收入的絕對值不減或有所增長,養(yǎng)老金替代率逐步下降。具體可從存量和增量二方面進(jìn)行調(diào)整。存量調(diào)整主要是凈化統(tǒng)籌項(xiàng)目,剔除統(tǒng)籌外項(xiàng)目;增量調(diào)整主要是從待遇調(diào)整機(jī)制上下工夫。

2.調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)金的支付年齡,嚴(yán)格領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金的條件。為了應(yīng)付人口老齡化帶來的養(yǎng)老金支付危機(jī),大多數(shù)國家都選擇了提高退休年齡的做法,法定退休年齡由60歲左右,逐漸延長至65歲或67歲。為了降低贍養(yǎng)比、減輕養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付壓力,我國也要逐步提高退休年齡。同時(shí),政策上必須嚴(yán)禁用早退方式處理就業(yè)矛盾,防止將失業(yè)壓力轉(zhuǎn)移到養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)上。嚴(yán)格養(yǎng)老金的領(lǐng)取條件,一是嚴(yán)格控制提前退休的條件,企業(yè)確需要下崗分流的,又接近退休年齡的人員,應(yīng)通過領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金或最低生活保障救助來解決,并由企業(yè)繼續(xù)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),直到法定退休年齡再進(jìn)入養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付渠道。二是對現(xiàn)已退休或提前退休人員,仍在繼續(xù)就業(yè)的,其就業(yè)收入超過最低生活保障線的,應(yīng)停發(fā)養(yǎng)老金,并繼續(xù)交納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。三是嚴(yán)格審核統(tǒng)籌項(xiàng)目支付基數(shù),建立基金支付的制約機(jī)制。

四、加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營管理,提高基金保值增值能力

加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余資金管理的目的有二個(gè):一是防止養(yǎng)老保險(xiǎn)基金被擠占挪用,保證基金的安全。二是加強(qiáng)投資運(yùn)作,提高基金收益率。為此,一方面要嚴(yán)格財(cái)政專戶管理,確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金安全。存入財(cái)政專戶的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金,財(cái)政部門不得隨意挪用,也不得用于平衡財(cái)政預(yù)算。但是單一的基金投資渠道使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金根本不具備規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和抵御通貨膨脹的能力,因此,積極探索多種形式、切實(shí)可行的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值辦法,嘗試開辟新的投資渠道。借鑒國際養(yǎng)老基金的投資經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國實(shí)際情況,可供選擇的方式有:(1)購買國債等有價(jià)。(2)委托銀行短期貸款。(3)購買企業(yè)債券。(4)參于股票投資。(5)設(shè)立專業(yè)的社會(huì)保險(xiǎn)投資銀行,專門從事基金的投資運(yùn)營管理工作。當(dāng)然在實(shí)踐操作上,要考慮到我國資本市場發(fā)育水平尚低,可供選擇的較為成熟的投資工具少,缺乏相關(guān)的高素質(zhì)專業(yè)人才和經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)等因素,養(yǎng)老保險(xiǎn)基金目前不可冒然入市,特別是直接進(jìn)入二級(jí)市場作長期投資是不妥的。可作為戰(zhàn)略投資者參與一級(jí)市場的申購或配售,這樣,既無高風(fēng)險(xiǎn)而言,又可保持大部分資金的流動(dòng)性,且收益可觀。

五、將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金納入國家預(yù)算管理,編制社會(huì)保障預(yù)算

目前各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金已納入單獨(dú)的社會(huì)保障基金財(cái)政專戶,實(shí)行收支兩條線管理,政府預(yù)算收支科目也已逐步理順,因此,編制社會(huì)保障預(yù)算的條件已逐漸成熟。社會(huì)保障預(yù)算的建立可以全面反映養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支狀況,強(qiáng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的預(yù)算約束和財(cái)務(wù)管理機(jī)制,提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金使用效率,確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值,促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展。

六、健全法律保障,營造全民參保氛圍

加快出臺(tái)社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)保障基金管理等法律法規(guī)。嚴(yán)格監(jiān)察執(zhí)法,依據(jù)《勞動(dòng)法》等相關(guān)法律法規(guī),積極開展規(guī)范企業(yè)用工、清理社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系等方面的監(jiān)察執(zhí)法,加大對違法行為的打擊力度,提高各級(jí)政府依法行政水平。同時(shí),充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量,引導(dǎo)企業(yè)切實(shí)遵守相關(guān)法律法規(guī),按時(shí)足額為職工繳納各種社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用,建立健全福利集體協(xié)商機(jī)制;引導(dǎo)社會(huì)組織和服務(wù)機(jī)構(gòu)積極開展活動(dòng),在社會(huì)救助、濟(jì)貧幫困、慈善服務(wù)等方面發(fā)揮作用;引導(dǎo)家庭和個(gè)人依法繳納各種社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用,發(fā)揮好贍養(yǎng)、自助、互助等功能,推動(dòng)形成團(tuán)結(jié)互助、和諧融洽的社會(huì)氛圍。