摘要: 現(xiàn)代服務型政府是一個代表公眾利益、提供公共服務、接受公眾監(jiān)督、承擔公共責任的政府。行政決策法治化是行政決策體現(xiàn)多數(shù)人意志、實現(xiàn)和保障多數(shù)人利益并使之規(guī)范化的過程。行政決策法治化與服務型政府建設在根本動力和價值追求上具有一致性,即二者根本動力在于公眾有效的參與、二者價值追求在于公眾權利的實現(xiàn),行政決策法治化是進一步推進服務型政府建設的關鍵。

關鍵詞: 行政決策法治化;服務型政府建設;根本動力;價值追求

中圖分類號: DF3 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1494(2009)05-0097-05

服務型政府建設自從在我國提出后就迅速經(jīng)歷了一段發(fā)展的興盛時期,各級地方政府都頻頻行動、新招迭出?？墒墙陙矸招驼ㄔO明顯放慢了步伐,各地措施少了,口號聲也小了。筆者認為這是服務型政府建設在外在動力減小和形式目標達到的情況下,由于缺乏對服務型政府建設根本動力和價值追求的認識,從而在一些基本的操作性措施采取完以后,無法往深層次推進。本文從現(xiàn)代政府行政行為的關鍵環(huán)節(jié)行政決策入手,在分析行政決策法治化和服務型政府建設內涵的基礎上,認為行政決策法治化與服務型政府建設在根本動力和價值追求上具有一致性,行政決策法治化是進一步推進服務型政府建設的關鍵所在。

一、對行政決策法治化與服務型政府建設的理解

(一)對行政決策法治化的理解

行政決策是政府依據(jù)既定政策和法律,對面臨要解決的問題,收集信息、擬定方案、作出決定的行為過程。行政決策過程是一個有限條件下的行政自由裁量過程,而且行政決策結果對具體行政行為具有指導性,其影響往往具有廣泛性和長期性,對政府行為和形象具有關鍵作用,所以行政決策法治化成為現(xiàn)代政府建設的重要內容,我國的法治政府建設也不例外。

要理解行政決策法治化,必須充分認識法治化的根本性和全面性。所謂法治化的根本性,是就法治化的本質而言的,現(xiàn)代民主政治提倡的法治應該是體現(xiàn)多數(shù)人意志的眾人之治,而且多數(shù)人意志的表達是自由的、真實的,多數(shù)人意志的實現(xiàn)是理性的、規(guī)范的,法治化是一個動態(tài)的過程,其根本宗旨在于體現(xiàn)多數(shù)人的意志、保障多數(shù)人的權益,追求的是人類治理的根本價值,法治化的根本性意味著肯定法治的公益性、權威性。所謂法治化的全面性,是就法治化的范圍和對象而言的,即對社會某一領域、某一現(xiàn)象的法治化是指對涉及這一領域、產(chǎn)生這一現(xiàn)象的所有主體、行為、過程實行最大程度的法治,而不是對部分主體、行為、過程實行法治,同時對其他主體、行為、過程實行他治,法治化的全面性意味著推崇法治的主導性、排他性。

基于對法治化的根本性和全面性的認識,本文對行政決策法治化的理解是:行政決策法治化是行政決策體現(xiàn)多數(shù)人意志、實現(xiàn)和保障多數(shù)人利益并使之規(guī)范化的過程,這個過程包括確定目標、收集信息、擬定方案、作出決定、規(guī)范監(jiān)督、責任追究等。

正確認識行政決策法治化還必須厘清行政決策法治化與行政決策制度化的關系。行政決策法治化不等于行政決策制度化,行政決策制度化是行政決策法治化的一種表象。行政決策法治化是一個政府組織下的多數(shù)人表達意志和實現(xiàn)利益的過程,這一過程是動態(tài)的利益博弈和靜態(tài)的規(guī)范頒行的統(tǒng)一。行政決策法治化的核心內容是多數(shù)人的意志貫穿于決策過程并體現(xiàn)于決策結果,規(guī)范的頒行必須服務于這個核心內容,而且多數(shù)人意志表達和利益實現(xiàn)的程度是衡量規(guī)范正當性的首要標準。行政決策制度化不能涵蓋行政決策法治化的實質內容,只是行政決策法治化的一種表象。只有能夠體現(xiàn)多數(shù)人意志的制度化設計才有利于行政決策法治化的實現(xiàn),否則將成為行政決策法治化的障礙,甚至使行政決策由形式上的法治化走向實質上的專制化。[1]

(二)對服務型政府建設的理解

服務型政府建設成為我國現(xiàn)代政府建設的目標,與其說是我國政府發(fā)展的理性選擇,不如說是我國政府發(fā)展的必然趨勢。盡管我國服務型政府建設主要是針對我國長期把經(jīng)濟建設作為政府工作的重中之重從而不同程度的忽視了政府其他職能的發(fā)揮而提出來的,但這只能作為對我國建設服務型政府外在起因條件的認識,而不應該成為我們進一步理解服務型政府的內涵及其建設的根本動力和價值追求的思想障礙。改革開放以來,我國以經(jīng)濟建設為中心的國家發(fā)展模式使政府不得不將其發(fā)展經(jīng)濟的職能強調甚至凌駕于其他職能之上,從而保證我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展,這相對于我國曾經(jīng)長期存在的經(jīng)濟發(fā)展滯后、物質條件匱乏的現(xiàn)實是十分必要的。但長期經(jīng)濟優(yōu)先的發(fā)展模式也帶來了諸如社會貧富兩極分化、環(huán)境生態(tài)嚴重破壞、公共服務供給不足等問題,甚至出現(xiàn)矛盾逐步激化的趨向,政府公信力在經(jīng)濟不斷發(fā)展、物質不斷豐富的過程中不但沒有提升,反而面臨下降的壓力,這些都使得政府不得不重新審視自己。為了扭轉這種傾向,克服這些問題,一個最直接的反應和因應措施就是重新調整政府職能體系,加大政府在社會領域的投入,通過制定相應的公共政策,增加政府對公共產(chǎn)品方面的供給,以達到政府經(jīng)濟職能和社會職能等的協(xié)調,樹立服務型政府的形象。不難看出,這只是一種被動的、技術性的服務型政府建設,只認識到政府職能必須轉變的現(xiàn)實需要,并沒有深入理解政府職能轉變中誰要求轉變、由誰來轉變、轉變?yōu)榱苏l的問題,因而沒有真正理解服務型政府建設的內涵。如果充分考慮到整個中國政治的發(fā)展是一個逐步走向民主化、法治化的過程,考慮到中國有著長期的封建專制統(tǒng)治的傳統(tǒng),考慮到新中國建立以后我國長期實行的是高度集權的政治體制,那么,中國政府的改革和發(fā)展就不只是簡單的職能體系的重新調整問題,而是一個如何轉變政府理念、重塑政府價值、理順政府與公民之間關系的涉及政府建設基礎的根本性問題,其目的在于構建現(xiàn)代服務型政府。管制型政府職能的發(fā)揮和調整完全取決于政府的自我認識能力,且由政府自我主導和控制,并以維護政府的執(zhí)政地位和權力存在為宗旨。而現(xiàn)代服務型政府建設的關鍵在于正確認識和處理政府與公民之間的關系,應該認識到國家和政府的權力來自全體公民,公民才是國家權力的所有者、是國家的主人,政府只是基于憲法規(guī)定、依照憲法履行國家管理職能的公共權力的行使者、是公民實現(xiàn)權利的代理機構;服務型政府職能的發(fā)揮和調整必須反映全體公民利益的要求,且由政府作為公民利益的代表者組織實施,并以公眾權利的實現(xiàn)為宗旨。

基于以上分析,本文認為,現(xiàn)代服務型政府應該是一個代表公眾利益、提供公共服務、接受公眾監(jiān)督、承擔公共責任的政府。公眾利益指的是全體公民的利益,以多數(shù)公民認同的利益為表現(xiàn)形式;公共服務指的是私主體不能或不宜提供的、公民生活和生產(chǎn)所需要的服務;公眾監(jiān)督指的是由公眾參與監(jiān)督政府,政府的服務必須符合公眾利益的需要才是正當、有效的,對服務的評價主要在于公眾而不在于政府本身;公共責任指的是應當由私主體承擔的責任以外的與公眾利益相關的責任。

正確理解服務型政府建設,就必須區(qū)分實質的服務型政府建設與某些形式上的服務型政府建設的關系,如“方便型政府”建設和“笑臉型政府”建設。從建設的形式上講,實質的服務型政府建設沒有具體的表現(xiàn)模式,公眾的滿意度是其建設好壞的惟一體現(xiàn),而形式上的服務型政府建設總會以某種顯而易見的模式表現(xiàn)出來,如集中辦公以方便公眾、禮貌用語以取悅公眾等等,建設的好壞通過政府自我考評來體現(xiàn);從建設的本質上看,實質的服務型政府建設的根本目的在于公眾權利的實現(xiàn)與保障,公眾權利的實現(xiàn)與保障是其存在和建設的基礎和意義所在,而形式的服務型政府建設的目的在于維護政府權威和形象、確保政府權力的運行和延續(xù),建設的結果往往使政府與公眾之間:空間上的距離縮小、心理上的距離拉大;公眾意見經(jīng)常聽取、存在問題始終難改。

二、行政決策法治化與服務型政府建設在根本動力上的一致性

根本動力是驅使事物向前發(fā)展的根本作用力,它產(chǎn)生于事物發(fā)展的起點、作用于事物發(fā)展的過程、趨向于事物發(fā)展的目標和終點。根本動力不同于一般動力,它對事物的發(fā)展力度、發(fā)展方向、發(fā)展效果起著主導和決定作用,一般動力作用的大小取決于其與根本動力契合的程度。行政決策法治化與服務型政府建設的根本動力都在于公眾有效的參與。

(一)行政決策法治化的根本動力在于公眾有效的參與

1.從行政決策法治化的演進過程分析。封建社會條件下不可能產(chǎn)生現(xiàn)代意義上的行政決策法治化,因為專制的體制和官僚的理念使行政決策者不需要也不習慣于在體現(xiàn)民意的制度的約束下去行使自己的權力,否則無異于作繭自縛。況且以自給自足為主要特征的自然經(jīng)濟和環(huán)境相對封閉且溝通形式單調的社會構成在一定意義上對專制的治理模式有一種合理的依賴,因為經(jīng)濟和社會的封建性會導致行政治理模式的單一,很少有中介的、社團的和杠桿性的治理手段可供選擇,民意的表達也缺乏有效的渠道。行政決策法治化肇始于資本主義革命的勝利。資產(chǎn)階級獲得解放并取得政權后為了進一步促進資本的發(fā)展,不僅倡導平等、自由的理念以塑造最優(yōu)的資本發(fā)展環(huán)境,而且構建起符合資本發(fā)展要求的政府治理模式,由專制走向民主、由人治走向法治,從根本上防止了封建專制政府死灰復燃。民主、法治決定了政府治理的性質,民主、法治的程度決定了政府治理適應資本發(fā)展需要的程度,所以民主、法治范圍的擴大和內容的豐富就成為資本主義社會的強烈要求。同時,隨著市場經(jīng)濟得到主導性和全面性的發(fā)展,市場經(jīng)濟主體的易變性和廣泛性進一步凸顯,與資本發(fā)展休戚相關的利益主體已有少數(shù)人普及至所有公民,因此,廣大公民已成為政府走向民主、法治的最大推動者,公眾有效的參與已成為促進政府行政決策法治化的根本動力。

2.從行政決策法治化的現(xiàn)實需要分析。法國著名思想家孟德斯鳩說:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不變的一條經(jīng)驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止”;“權力不受約束必然產(chǎn)生腐敗,絕對的權力產(chǎn)生絕對的腐敗”。[2]我國更有學者指出:決策的失誤比腐敗更可怕。[3]行政決策權是現(xiàn)代政府的一項重要權力,如何防止行政決策權不易被濫用、不產(chǎn)生腐敗甚至絕對的腐敗呢?行政體制內部的自我約束和自我監(jiān)督盡管重要但不是重點,重點在于現(xiàn)代行政決策必須反映現(xiàn)代社會由權力本位向權利本位、由國家本位或個人本位向社會本位發(fā)展的要求,從制度上保證廣大公民充分參與行政決策,使公眾權利的實現(xiàn)在公眾有效的參與下得到落實,使行政決策在公眾有效的參與下得以健康運作。穩(wěn)定與發(fā)展是當今社會的重要主題,穩(wěn)定的基礎是和諧,發(fā)展的重點是經(jīng)濟,社會和諧和經(jīng)濟發(fā)展是政府行政決策的兩大重心。社會和諧的關鍵在于利益的分配是否公平,經(jīng)濟發(fā)展的關鍵在于發(fā)展是否具有可持續(xù)性。只有體現(xiàn)廣大公眾權利實現(xiàn)的分配才能保證最大的公平,只有滿足廣大公眾權利實現(xiàn)的經(jīng)濟才是可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟,任何個人和少數(shù)人的利益需要都不可能從根本上保證利益分配的公平和經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù),所以行政決策要反映公眾權利的實現(xiàn)就必須有公眾有效的參與,就必須走向法治化。

(二)服務型政府建設的根本動力也在于公眾有效的參與

1.從服務型政府建設的產(chǎn)生過程去理解。20世紀70年代以來,新西蘭、英國、美國等發(fā)達國家的公共部門針對傳統(tǒng)的管制型政府暴露出的種種弊端及政府的“失效”癥狀,掀起了引用“企業(yè)化”運作模式、運用市場力量來改造政府績效的運動。緊接著,日本、加拿大、荷蘭、法國等經(jīng)合組織的其他成員國也紛紛效仿,被稱之為“新公共管理”運動。在這場運動中,一些國家紛紛提出了“政府再造”的口號,以通過“政府再造”來改善公共物品的供給質量,重新贏得公眾對政府的信心。正是在“新公共管理”運動蔚然成風的背景下,很多國家提出了創(chuàng)建“服務型政府”的目標。[4]可見,服務型政府建設是在傳統(tǒng)管制型政府出現(xiàn)弊端和“失效”癥狀從而使公眾對政府失去信心的情況下產(chǎn)生的,政府自身提出“政府再造”只是一種表象,公眾對政府信心的下降才是促進政府創(chuàng)建“服務型政府”的根本動力。在西方發(fā)達國家,其現(xiàn)代民主政治制度決定了公眾對政府信心的高低是一屆政府能否存續(xù)下去的基礎和關鍵,而公眾對政府信心的高低從根本上取決于政府是否能夠使公眾有效的參與政府行政過程,從而保證公眾的權利得到真正實現(xiàn)。

2.從服務型政府建設的社會環(huán)境去理解?，F(xiàn)代服務型政府建設首先是在政治制度相對民主、市場經(jīng)濟相對發(fā)達的國家提出來的,民主政治和市場經(jīng)濟的發(fā)展使這些國家的民眾具備了良好的權利意識和充分的實現(xiàn)權利的物質條件,社會逐步完成了由個人專制向國家本位、個人本位進而向社會本位的過渡,代表社會公眾利益成為政府存在和權力運行的最重要的合理解釋和合法來源。政府機構自身的利益需要和政府由總人數(shù)中少數(shù)人組成的現(xiàn)實決定了政府不可能永遠能自覺自愿地代表社會公眾利益,也不可能永遠能準確判斷真正的社會公眾利益所在。政府要保證對社會的正確領導、保證權力的正常運行就必須接受社會公眾有效地參與行政過程,以適應社會公眾權利實現(xiàn)和保障的需要,因為只有社會公眾才能準確判斷和正確表達社會公眾的利益所在,才能使政府始終保持旺盛的生命力。

三、行政決策法治化與服務型政府建設在價值追求上的一致性

價值追求是事物發(fā)展內在品質的需要和體現(xiàn),也是事物存在的根本原因,它貫穿于事物發(fā)展的全過程而標志于事物發(fā)展的終點。行政決策法治化與服務型政府建設的價值追求都在于公眾權利的實現(xiàn)。

(一)行政決策法治化的價值追求在于公眾權利的實現(xiàn)

1.從行政決策法治化的內在品質分析。行政決策法治化內在品質的主要表現(xiàn)在于:一是承認多數(shù)人的決策比個人或少數(shù)人的決策具有更大的正當性。無論從智慧、經(jīng)驗還是從決策的動機看,在現(xiàn)代公民社會,個人或少數(shù)人的決策都不可避免的存在更大的智慧和經(jīng)驗的局限性和動機的自利性,只有多數(shù)人的決策才能最大程度上做到取長補短、相互制約,從而保證決策的科學性和正確性。二是承認多數(shù)人的利益比個人或少數(shù)人的利益具有更大的正當性。人類社會發(fā)展至現(xiàn)代,國家本位、個人本位的價值理念逐步被社會本位所取代,而社會本位價值理念的核心在于對多數(shù)人利益的肯定,行政決策法治化正是順應了時代發(fā)展的潮流才顯示出其旺盛的生命力。其實,多數(shù)人決策與多數(shù)人利益是相輔相成的,多數(shù)人之所以愿意參與決策而且能夠達成一致,就在于這樣的決策有利于多數(shù)人的利益,同時,多數(shù)人的利益之所以能夠得到肯定和保護,就在于多數(shù)人取代個人或少數(shù)人參與了決策。而這其中,多數(shù)人的決策只是手段,多數(shù)人的利益才是目標、是價值追求。在現(xiàn)代社會,多數(shù)人利益的主要體現(xiàn)就是公眾權利的實現(xiàn)。

2.從行政決策法治化的存在原因分析。行政決策法治化的存在有其必然性,即原有行政決策機制不能適應現(xiàn)代政府管理的需要。無論是早期資本主義社會單純追求個人利益最大化條件下形成的小政府的被動性決策機制,還是社會主義國家計劃經(jīng)濟時期追求國家利益最大化條件下形成的管制性決策機制,都不能適應現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展的需要,反而使政府管理出現(xiàn)諸多缺陷甚至嚴重失誤。而行政決策追求公眾權利的實現(xiàn)這一社會價值的法治化決策機制使現(xiàn)代政府管理出現(xiàn)了轉機和生機,因為,行政決策法治化追求公眾權利的實現(xiàn),不僅有力克服了個人利益最大化條件下行政決策帶來的社會不公甚至嚴重的兩極分化,而且最大程度避免了國家利益最大化條件下行政決策造成的國家發(fā)展與公民利益不協(xié)調甚至公民利益嚴重邊緣化的不良后果,使個人利益、國家利益在追求公眾利益實現(xiàn)的過程中得以協(xié)調發(fā)展。

(二)服務型政府建設的價值追求也在于公眾權利的實現(xiàn)

1.從服務型政府的本質屬性去理解。專制型政府的產(chǎn)生主要是通過專制體制下的斗爭或世襲,管制型政府的產(chǎn)生主要依賴于有限民主制度下自身絕對優(yōu)勢的存在,而現(xiàn)代服務型政府的產(chǎn)生主要取決于現(xiàn)代民主制度下廣泛的公民選舉。從公民選舉政府的過程看,無論是選舉制度的設計還是公民參與選舉的意愿都是以最大可能的實現(xiàn)公眾權利為出發(fā)和歸宿,否則選舉的意義就會遭到質疑,公眾參與的熱情就會十分有限。從公民選舉政府的結果看,最后被公眾接受并當選的政府及其組成人員必定是與選民在根本利益和價值取向上達到了最大的默契,即政府及其組成人員是以實現(xiàn)公眾利益為其價值追求的服務型政府和公務人員。

2.從服務型政府的基本職能去理解。建立起完善的市場經(jīng)濟體系是現(xiàn)代社會走向成熟的重要標志?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟使經(jīng)濟生產(chǎn)活動逐漸成為由市場調節(jié)的自律的領域,政府逐步退出微觀經(jīng)濟活動領域,讓市場機制發(fā)揮作用,使經(jīng)濟活動按照自己的內在規(guī)律運行,政府只是作為市場失靈的彌補者,通過宏觀、間接的層面和方式調節(jié)經(jīng)濟。所以,在市場經(jīng)濟相對比較成熟的前提下,政府能夠相對獨立于經(jīng)濟、社會領域,真正回歸“公共”本位,綜合各個不同階層和集團的利益,以公共性為其制定政策和行動的出發(fā)點和價值追求,始終作為公眾利益的代表。也就是說,隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和成熟,現(xiàn)代政府的職能發(fā)生了本質變化,由原來的專制、管制理念發(fā)展到現(xiàn)在的服務理念,即基于公眾利益的實現(xiàn)和保障的價值追求而服務于經(jīng)濟社會的發(fā)展。相反,在市場經(jīng)濟不完善的前提下,市場機制無法有效調節(jié)經(jīng)濟,經(jīng)濟生產(chǎn)活動無法成為一個理性、自律的領域,政府就不得不以直接的方式介入具體的、微觀的經(jīng)濟活動,就不得不作為一個特殊的利益主體參與經(jīng)濟活動,不僅不能代表公眾利益,而且還會與民爭利,甚至成為某個利益集團的俘虜。[5]

正是由于行政決策法治化與服務型政府建設在根本動力和價值追求上的一致性,加之行政決策已成為現(xiàn)代政府行政行為的關鍵環(huán)節(jié),所以說行政決策法治化是進一步推進服務型政府建設的關鍵所在。當然要真正使行政決策法治化推進服務型政府建設落到實處,就必須加快公眾參與制度化、利益團體多元化、信息公開規(guī)范化、監(jiān)督形式多樣化、責任追究明確化等機制的建設和完善。

參考文獻:

[1] 張華民.關于行政決策法治化的理論思考[J].天府新論,2009(2).

[2] 孟德斯鳩.論法的精神[M].北京:商務印書館,1961:156.

[3] 尹衛(wèi)國.決策失誤比腐敗更可怕[J].領導科學,2006(9).

[4] 徐麗朱.從國外政府改革談我國服務型政府建設[J].商場現(xiàn)代化,2007(3).

[5] 余世喜.公共服務型政府的內涵及其基礎分析[J].暨南學報,2007(3).

責任編輯陳新建