沈紅梅

【摘要】土地征收是國家運(yùn)用公權(quán)力強(qiáng)制取得農(nóng)村集體所有財產(chǎn)的行為,為維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益,必須符合公共利益目的,遵守正當(dāng)法律程序,并給予農(nóng)民公平補(bǔ)償。

【關(guān)鍵詞】公共利益;法定程序;公平補(bǔ)償

一、我國現(xiàn)行土地征收制度存在的問題

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速,征收農(nóng)村土地成為新增建設(shè)用地、擴(kuò)大城市規(guī)模的主要途徑。然而在這場大規(guī)模的“圈地”運(yùn)動中,利益直接受到侵害的農(nóng)民卻幾乎沒有什么發(fā)言權(quán),經(jīng)常在毫不知情的情況下失去自己的土地,被迫接受少得可憐的土地征收補(bǔ)償費(fèi)用。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和最可靠的生活保障,如果得不到合理補(bǔ)償和妥善安置,將直接威脅到被征地農(nóng)民的生存和發(fā)展。反觀某些征地單位利用目前土地征收制度中的漏洞,利用農(nóng)民對土地征收法規(guī)的無知,利用行政機(jī)關(guān)在土地征收中的優(yōu)勢地位,從中獲取巨額利潤。實(shí)踐中,土地征收缺乏詳盡的法律規(guī)定導(dǎo)致了行政權(quán)的嚴(yán)重濫用,政府假借公共利益之名進(jìn)行商業(yè)開發(fā)以獲取不正當(dāng)利益的現(xiàn)象層出不窮,政府簡化甚至忽略必要的法律程序以加快征收的案例大量存在。對被征收土地的農(nóng)民的補(bǔ)償水平也嚴(yán)重偏低,沒有考慮失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計,導(dǎo)致部分失地農(nóng)民成為種地?zé)o田,就業(yè)無崗、社保無份的“三五農(nóng)民”。由于缺少法律救濟(jì)途徑引發(fā)的群體上訪事件頻繁,社會矛盾激化,已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的重要因素。

二、我國土地征收合法性要件的思考

1789年的法國《人權(quán)宣言》第17條規(guī)定:“財產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利。除非由于合法認(rèn)定的公共需要的明顯要求,并且在事先公平補(bǔ)償?shù)臈l件下,任何人的財產(chǎn)不能被剝奪?！币蚨?法國公用征收具有三個基本要件:存在合法認(rèn)定的、明顯的公共需要;公平補(bǔ)償;補(bǔ)償必須事先支付。1美國憲法第五修正案規(guī)定:“非依正當(dāng)程序,不得剝奪任何人的生命、自由和財產(chǎn);非獲得合理補(bǔ)償,不得征用私有財產(chǎn)供公共使用?！钡谑男拚傅谝豢钜?guī)定:“所有在合眾國出生或歸化合眾國并受其管轄的人,都是合眾國的和他們居住州的公民。任何一州,都不得制定或?qū)嵤┫拗坪媳妵竦奶貦?quán)或豁免權(quán)的任何法律;不經(jīng)正當(dāng)法律程序,不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn);在州管轄范圍內(nèi),也不得拒絕給予任何人以平等法律保護(hù)?！币蚨?美國的征收制度具有如下基本要件:依正當(dāng)程序;獲得合理補(bǔ)償;供公共使用。

在中國,土地征收應(yīng)是行政主體基于公共利益目的,經(jīng)由法律規(guī)定的程序,強(qiáng)制取得集體土地所有權(quán)并給予公平合理補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。結(jié)合法國和美國關(guān)于財產(chǎn)征收的法律規(guī)定,筆者認(rèn)為,土地征收法律制度至少具有如下三大合法性要件:公共利益、法定程序、公平補(bǔ)償。

1.土地征收的前提要件是公共利益。動用國家公權(quán)力對私人財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行剝奪是十分嚴(yán)厲的行為,對土地這種安身立命的財產(chǎn)進(jìn)行剝奪更得具有十分的必要性,值得動用“國家之公器”的只能是公共利益。公權(quán)為公使用,假公濟(jì)私、以公權(quán)謀私是不具有法律正當(dāng)性的。因而公共利益目的性是土地征收的合法性要件和第一前提,是土地征收制度賴以建立的根基?！肮怖妗睏l款作為征收的標(biāo)準(zhǔn)在建國以來的《憲法》和《土地管理法》中都有體現(xiàn)。1954年憲法第十三條的規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定的條件,對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購、征用或者收歸國有?！?975年憲法和1978年憲法也都提到了公共利益,但只是作為一般性的規(guī)定,并沒有作為征收、征用的合法要件來表述。1982年憲法第十條規(guī)定:“國家為了公共利益,可依照法律規(guī)定,對土地實(shí)行征用。”2004年,這一法律要件在《憲法》的修改中依然得到了保留,并有更明確的規(guī)范。1986年頒布的《土地管理法中》第二條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用?！?998、2004年修訂后的《土地管理法》也都保有關(guān)于公共利益標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。

2.土地征收的正義性需要程序機(jī)制的保障。正當(dāng)法律程序是公法的一項基本原則,其根本價值在于保護(hù)公民的自由與財產(chǎn)免受政府權(quán)力的恣意掠奪和侵害,行政程序已成為規(guī)范行政權(quán)力的正當(dāng)行使所必不可少的重要法律規(guī)則。土地征收作為嚴(yán)重影響相對人權(quán)益的具體行政行為,其做出當(dāng)然要遵循嚴(yán)格的法定的程序才能保證其正當(dāng)性。2007年3月16日,十屆全國人大第五次會議通過《中華人民共和國物權(quán)法》,第42條第1款規(guī)定:“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”這是我國法律第一次在土地征收中明確規(guī)定“依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序”。

3.土地征收與補(bǔ)償唇齒相依。按照德國公法中的征收理論,征收是特定的社會成員為公共利益做出了“特別犧牲”。既然該社會成員為了社會公共利益做出了“特別犧牲”,那么從保障公民財產(chǎn)權(quán)不受侵犯以及社會全體成員共同負(fù)擔(dān)社會責(zé)任的原則出發(fā),國家應(yīng)代表整個社會對做出“特別犧牲”的社會成員予以補(bǔ)償。2因而,土地征收必須是有補(bǔ)償?shù)?且補(bǔ)償必須是公正合理的才符合公平正義,才能使土地征收具有合法性而成為一項法律制度得以實(shí)施和貫徹。2004年3月14日通過的憲法修正案第二十條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！毙迲椇?《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》將《土地管理法》第2條第4款修改為:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”這是我國法律第一次規(guī)定了征收要“給予補(bǔ)償”,但相當(dāng)遺憾的是沒有規(guī)定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),缺乏公正合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定,實(shí)踐中的征地補(bǔ)償落實(shí)情況可想而知。

最后,本文得出的結(jié)論是土地征收的合法性要件是公共利益目的,正當(dāng)?shù)姆沙绦蚝凸胶侠淼难a(bǔ)償。為維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益,維護(hù)土地制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn),必須嚴(yán)格恪守這三大法律要件。

【參考文獻(xiàn)】

[1]王名揚(yáng):《法國行政法》,中國政法大學(xué)出版社1989年版,第360頁。

[2]陳新民:《憲法基本權(quán)利之基本理論》(上),臺灣三民書局1996年版,第285頁。