朱建建

摘 要:行政決策是公共行政的核心,是執(zhí)政者政治意志、管理意志的集中體現(xiàn)。如何提高決策質(zhì)量和決策效率,保證良好的政策效果和執(zhí)行效果,是各級公共行政組織和行政決策者十分關注的問題。應當綜合運用現(xiàn)代科學的優(yōu)秀成果和技術手段,在科學預測的前提下,采用運籌學方法,為實現(xiàn)確定的目標,從各種備選方案中做出最佳抉擇,以獲得最佳的或滿意的效果。

關鍵詞:行政決策;科學化;層次分析法

中圖分類號:D63 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)09-0050-03

行政決策是一個復雜的社會過程。什么是行政決策?自20世紀40年代以來,有關行政決策的研究越來越多地受到行政管理學家們的重視,形成了多種理論學派的行政決策學說。這些理論和學說分別以自己的理論假設作為理論前提,對行政決策做出了各具特色的解釋。總括中外前人的研究成果,我們把行政決策定義為:行政決策是指政府針對政府職能,具有公共事務以及公共權威性質(zhì)的決策。今天,無論在西方國家,還是在發(fā)展中國家,行政決策對于社會發(fā)展、推動社會進步都起著決定性作用,它是政府公共管理的核心和關鍵環(huán)節(jié),它直接關系到政府的行政效能和權威,乃至國家的穩(wěn)定和經(jīng)濟的繁榮,這一點對于轉型時期的中國來說尤其如此。所以,行政決策如何科學化是各國政府普遍關注的問題。

一、我國行政決策發(fā)展現(xiàn)狀

公共行政就是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動,不論是從其管理對象,還是從其管理的目的和結果看,其重要性都是任何其他公共管理活動不可比擬的?？茖W化是對現(xiàn)代公共行政的普遍要求,作為公共行政中心環(huán)節(jié)的行政決策起著舉足輕重的作用,其必然要符合科學化的要求。正是鑒于行政決策的突出作用,在當前經(jīng)濟社會轉型,政府職能轉變的新形勢下,研究如何加快我國行政決策科學化步伐,改善我國的行政決策機制,提高行政決策制定和執(zhí)行的質(zhì)量,具有十分重要的現(xiàn)實意義。

行政決策科學化是我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求,也是當前我國推進依法行政,建設法治政府的必然要求和重要內(nèi)容。行政決策科學化關系到行政管理的成敗,關系到國家、社會以及各項事業(yè)的興衰;行政決策科學化決定著社會發(fā)展的方向和速度,影響著社會的秩序和安定;行政決策科學化對提高行政效率具有決定性作用。它幫助政府在最短時間內(nèi)進行最優(yōu)決策,提高行政效率。特別需要指出的是,行政效率包括時間效率和成本效率,當行政決策面對社會福利、社會救濟、社會保障等社會公共事業(yè)時,它的成本效率是不予以計算;行政決策科學化是達到行政決策預期目標和良好效果的前提。任何決策都是為了實現(xiàn)一定的預期目的,任何決策也都會產(chǎn)生或好或壞、或理想或不理想的效果,所以,行政決策要達到預期目標和良好效果,必須使行政決策科學化,才能保障他們的實現(xiàn);行政決策科學化是政府樹立良好形象的保障。政府形象是一種特殊的社會資源,它雖然不是實實在在客觀存在的,但對政府影響力卻起著非常重要的作用。社會公眾對政府價值標準、戰(zhàn)略目標、是否廉潔、政策是否民主科學、高效與否、領導者素質(zhì)、公務員行為規(guī)范程度乃至政府建筑物等諸因素印象,是通過政府向社會公眾頒布和實施的一些政策來對政府定義的,所以行政決策的科學與否對政府能否樹立良好形象起著至關重要的作用。

1980年,鄧小平同志發(fā)表《黨和國家領導制度的改革》的重要講話,揭開了我國政治體制改革的序幕,同時也是對傳統(tǒng)行政決策體制的一次集中、深刻的批判。1986年7月31日,萬里同志發(fā)表了《決策民主化和科學化是政治體制改革的一個重要課題》的講話,首次系統(tǒng)闡述了加快決策民主化和科學化制度建設的重要性和緊迫性。黨的十六大報告指出,“正確決策是各項工作成功的重要前提?！秉h的十六屆四中全會《決定》明確要求:“完善重大決策的規(guī)則和程序?！?004年3月國務院制定的《全面推進依法行政實施綱要》,也明確提出健全行政決策機制、完善行政決策程序和建立健全決策跟蹤反饋和責任追究制度的目標和任務?？梢?我們黨和國家一直高度重視行政決策科學化問題,并把它當作政治體制改革及社會主義民主政治建設的重要內(nèi)容、目標和任務。

我國行政決策所帶來的成績與效益令世界關注。主要是在以下四個方面成績突出:一是行政決策程序科學化趨勢。中國的早期行政決策,沒有科學程序,完全靠領導個人拍腦袋、想辦法,隨著社會的不斷發(fā)展,行政決策需要改變現(xiàn)狀,提高行政決策效率,中國向西方學習,引進了一些先進理論和好方法,逐步開始建立和健全行政決策科學化程序;二是行政決策民主化趨勢。當今的行政決策,在決策過程中應與社會公眾保持密切聯(lián)系,最大限度的讓民眾參與決策,使人民群眾能夠通過各種有效的信息渠道,充分表達對各種行政決策方案的意見和建議,達到?jīng)Q策體制符合民愿,決策目標體現(xiàn)民情,決策方式考慮民力,決策過程尊重民意,決策結果順應民心,最終實現(xiàn)最廣大人民的根本利益;三是新型機構輔助決策趨勢。中國行政決策不再是獨斷式,一人說了算,出現(xiàn)了多種聲音并存和科學化論證,并出現(xiàn)了一些新型機構來輔助決策,這些新型的輔助機構成為行政決策中不可或缺的一部分;四是行政決策評定標準趨勢發(fā)生轉變。原來的行政決策判斷標準正在向是否有利于中國經(jīng)濟發(fā)展和人民大眾的公共利益轉變。

二、中國行政決策存在的弊端及原因

正確的行政決策,使中國經(jīng)濟高速發(fā)展,人民生活水平不斷提高,取得了一定的成績,但中國尚未建立起與中國市場經(jīng)濟相適應的、現(xiàn)代化的行政決策體制,離科學化的行政決策目標,尚有較大距離,主要存在以下問題:

(一)行政主體方面。即依據(jù)法定程序授予而擁有行政決策權的行政決策者。因此,行政決策的主體只能是具有管理國家公共事務行政權的組織和個人。當前中國民間流傳的一句 “三拍”,即“決策前拍腦袋,決策中拍胸膛,決策后拍屁股走人”,形象地描述了由于事前無責任制度約束而導致隨意決策和事后決策失誤責任追究的缺失。

1.行政決策體制不健全。(1)行政決策程序沒有嚴格的法律規(guī)定。我國傳統(tǒng)的公共行政“重實體,輕程序”,導致目前行政決策程序化程度不高,行政決策程序設計不科學,同時這也是行政決策失誤多,官員產(chǎn)生腐敗的一大誘因。(2)權責不一致現(xiàn)象突出。行政決策責任不明確,決策責任和決策權力相分離,常常是“集體決策,集體負責”,面對重大緊急問題時,集體討論,議而不決,決而不行,責任無人承擔,導致錯過了處理一些突發(fā)問題的最佳時機。

原因在于:

①行政決策責任觀念淡薄。表現(xiàn)在:一是有人認為,如果行政決策者的主觀動機是好的,并沒有從決策中獲利,即使行政決策失誤也只是由于經(jīng)驗和學識問題,不應該為此承擔責任。二是中國現(xiàn)在處于轉型期,很多的事情并無先例可循,只能是實驗性的,試驗難免會有失誤,失誤同時也是改革成功的代價,是必要的也是可以原諒的。

②現(xiàn)有的責任規(guī)定不明晰。在《中國共產(chǎn)黨黨章》中規(guī)定,黨的紀律處分有五種:警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務、留黨察看、開除黨籍。嚴重觸犯刑律的黨員必須開除黨籍。留黨察看的黨員,確已改正錯誤的,應當恢復其黨員權利;堅持不改的,應當開除黨籍。對于行政決策失誤是否給以紀律處分,沒有說明?！稇椃ā芬?guī)定了撤銷和罷免,但卻沒有給出相應的程序性規(guī)定?！兜胤浇M織法》關于撤銷和罷免的規(guī)定與《憲法》類似。《中華人民共和國公務員法》規(guī)定,公務員因違法違紀應當承擔紀律責任的,依照本法給予處分,處分分為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。該法第五十三條規(guī)定的紀律,不得從事十六種行為,但并無列出行政決策失誤應如何處分。

目前,行政機關和公務員責任主要是基于違法和違紀承擔的責任,而對于在決策中起關鍵作用的行政首長的責任追究機制,雖然在憲法中有提及,但是始終沒有明確如何追究?！吨袊伯a(chǎn)黨黨章》和《中華人民共和國公務員法》中有關撤銷黨內(nèi)職務和撤職的規(guī)定,但沒有相應的適用條件。這就使得行政決策失誤的責任無從追究。

③建立行政決策法律責任追究機制的復雜性?！吨袊伯a(chǎn)黨黨章》第十六條明確規(guī)定,任何黨員不論職務高低,都不能個人決定重大問題。因對重大問題界定不明確,給行政決策者提供了良好的借口,權責分離,個人決策,責任集體承擔。

2.行政決策者本身。首先,由于行政決策者本身能力、水平、自身修養(yǎng)的限定對行政決策失誤有一定影響;其次,行政決策者本身具有自利性,公共選擇理論強調(diào),人是理性的利己主義者,人能合乎理性地利用一切機會來實現(xiàn)利益最大化。所以行政決策者和其他人一樣,也是理性的“經(jīng)濟人”,也要追求個人利益最大化。在行政決策過程中,行政決策主體出于自身利益的考慮,往往會選擇對自身有利的決策方案,而不是最優(yōu)方案,從而導致行政決策的次優(yōu)化。當行政決策不利于自身利益時,他們往往表而不決,拖拖拉拉,造成行政決策的滯后。

(二)行政決策參謀系統(tǒng)不能充分發(fā)揮作用。在國外也被稱為“智囊團”、“思想庫”、“頭腦公司”等。所謂行政決策參謀系統(tǒng)就是指為行政決策提供咨詢服務的組織系統(tǒng)。首先,這些參謀系統(tǒng)成員能力不高、水平有限是導致行政決策失誤的原因;其次,參謀系統(tǒng)成員是否最佳組合,領導者能否發(fā)揮出智囊團的作用,都將大大影響行政決策的正確與否;最后,參謀人員屈服于領導的權威,不敢提出相異意見,導致決策參謀咨詢機構名存實亡,發(fā)揮不了應有的作用,反而成了論證領導決策的花瓶。

(三)行政決策方法落后。傳統(tǒng)的行政決策方法靠以往的政治實踐、社會經(jīng)驗進行決策,使行政決策的科學性難以保證。行政決策是一個復雜的系統(tǒng)過程,離開科學的方法支持是非常困難的,也是不現(xiàn)實的,所以行政決策的方法要不斷更新,應趨于更科學化、實用化。

三、實現(xiàn)行政決策科學化與運籌方法的引入

(一)行政決策體制的改革

1.嚴格行政決策程序。沒有科學合理的行政決策程序,就沒有科學合理的行政決策。行政決策程序科學化是行政決策科學化的先決條件。行政決策的科學化從一定意義上說就是指行政決策的程序化。一般來說,按照赫伯特·A·西蒙的決策理論大體分為四個既相互聯(lián)系又各自獨立的階段:確定行政決策目標、擬訂備選方案、選定行動方案、行政決策過程反饋。

2.落實“問責制度”,盡快立法。行政決策要有“問責制度”,應提高到法律層面,明確行政決策失誤后,承擔相應的法律責任。做出多大決策,承擔多大責任,相應的權力賦予相應的責任?！皢栘熤贫取睉鶕?jù)以下準則來確定:一是法律準則。法定責任在哪一級,權力就配置到哪一級;二是經(jīng)濟準則。市場經(jīng)濟發(fā)展到今天,行政決策也應與經(jīng)濟相聯(lián)系,你能承擔多大的經(jīng)濟責任,就做出多大的決策;三是管理準則。根據(jù)管理需要,在哪一級有利于決策的制定和執(zhí)行,就設定在哪一級。權責一致,有利于提高行政決策質(zhì)量和效率。

(二)提高行政決策者的素質(zhì)。公共問題十足的復雜性和巨大的信息量迫使決策者簡化行政決策的內(nèi)容,這種不可避免的簡化就是行政決策者的素質(zhì)問題。行政人員尋求決策的過程中,迫于環(huán)境和政治的壓力,也會產(chǎn)生一定的導向性。所以,提高行政決策者的素質(zhì)應努力做到:一是堅定共產(chǎn)主義信念,深入學習貫徹中國特色社會主義理論體系,著力用馬克思主義中國化最新成果武裝自己;二是提高行政決策者的素質(zhì)。包括決策水平和藝術,行政決策者的水平是由多方面決定的,如文化、見識、能力、品格等,所以行政決策者要時時刻刻學習,不斷吸收新知識、新思想、新方法,努力提高決策水平和決策藝術。

(三)改善行政決策參謀系統(tǒng)。一是確定行政決策參謀系統(tǒng)的地位。首先行政決策參謀系統(tǒng)的地位應得到法律的確定,應明確指出行政決策必須通過行政決策參謀系統(tǒng),否則為違法。其次,行政決策參謀系統(tǒng)應獨立于政府之外。保證了它的公平、公正、公開性,真正發(fā)揮其作用;二是提高行政決策參謀系統(tǒng)內(nèi)人員素質(zhì)。首先,應建立考試選拔制度,應通過相應的選拔考試,選擇優(yōu)秀人才進入行政決策參謀系統(tǒng)。其次,對于參謀系統(tǒng)內(nèi)的人員應組織定期或不定期培訓。再次,樹立正確的道德觀,在中國的這個重要轉型時期,我們的輔佐人員要拒絕誘惑,保證公平、公正的對行政決策給予論證;三是合理的行政決策參謀系統(tǒng)人員結構。參謀系統(tǒng)中人員結構應注意能力互補、專業(yè)分布合理、人數(shù)比例恰當、年齡結構合理等。

(四)運籌方法的引入。運籌學是21世紀中期新興學科之一,最早應用于軍事領域。它是一門應用科學,廣泛應用現(xiàn)有的科學技術知識和數(shù)學方法,解決實際中提出的專門問題,為決策者選擇最優(yōu)決策提供定量依據(jù)。伴隨著社會的發(fā)展,我們把這種方法引入到行政決策當中,降低行政決策的失誤率,提高行政決策的滿意度。

根據(jù)行政決策目標的數(shù)量劃分,分為單目標決策和多目標決策。單目標決策指只有單一目標的決策過程。它涉及的問題內(nèi)容,決策方法較為簡單明晰。而多目標決策是指同時有兩個以上目標的決策過程。它涉及的問題和決策內(nèi)容,決策方法較為復雜困難。在行政決策中,面對單目標決策,大部分決策者可以很好地決策,而現(xiàn)實行政決策中絕對的單目標決策是沒有的,所以當我們面對多目標決策時,我們怎么辦?過去我們常常把多目標決策劃分成一個個的單目標,然后進行決策,但在這個過程中,存在一些無法定量的過程,容易出現(xiàn)偏差,所以我們現(xiàn)在引入運籌學中的層次分析法,來解決這一問題。

多目標決策的層次分析法。層次分析法也叫解析分層過程(Analytic Hierarchy Process, AHP),是由美國運籌學家匹茲堡大學教授沙蒂(T.L.Saaty)于20世紀70年代提出的一種多目標決策分析方法。這種方法之所以能廣泛應用于行政決策中,是因為它能夠較好地將定性與定量相結合,解決一些難以定量的復雜決策問題。

這一方法可以按以下四步進行。

第一步,明確問題并建立目標分層結構。根據(jù)行政決策中所需要的最終目標和我們的準則,可以有不同的備選方案,在各種方案中,存在不同的利與弊,到底準則如何制定,決定我們有不同的備選方案。 如圖1。

第二步,兩兩比較建立判斷矩陣。建立目標分層結構后,就可以對各要素進行兩兩比較,利用評分法確定各自的優(yōu)劣。一般可以先從最下層開始,根據(jù)每一個準則,將每一個方案兩兩對比,給出分值,形成判斷矩陣。通過構造遞階層次結構,行政決策者可以清晰的看出整個決策系統(tǒng)的脈絡,針對不同的判斷標準(準則),行政決策者進行兩兩比較,以確定哪個因素更重要,并標注出兩兩比較的重要性的比例尺度,就可以得到不同判斷準則下的多個矩陣。

第三步,進行層次單排序。層次單排序,即從最底層開始,把各方案對上一要素而言排除優(yōu)劣順序。這就需要對判斷矩陣進行運算,采用求和法和計算相對權重,根據(jù)計算出的結果大小進行單層次優(yōu)劣排序。

第四步,進行層次總排序。完成層次單排序后,即可利用單排序的結果,綜合給出更上一層的優(yōu)劣順序,這就是層次總排序。層次總排序實際上就是用每個準則的排序對每個方案按照不同準則排序的結果進行加權平均,然后根據(jù)加權平均值的大小排列出優(yōu)劣結果。通過層次總排序,行政決策者可以清晰的看到加權平均值越大,方案相對于其他方案越優(yōu),故是最佳或最滿意的行政決策方案。

通過以上的分析,我們可以看到,多目標決策的層次分析法能較好地把難以量化的行政決策判斷標準分層次地量化處理,它可幫助行政決策者思維的數(shù)字化、定量化;層次分析法可把不同方案進行排序,幫助行政決策者對不同方案的優(yōu)劣有明確認識;層次分析法可確定不同方案的選擇權重,幫助行政決策者在方案選擇中做出科學的判斷。行政決策指標體系是一個具有多層次、多指標的復合體系,在這個復合體系中,各層次、各指標的相對重要性各不相同,難以科學確定,常用的經(jīng)驗估值法、專家確定法等方法難以奏效,甚至一籌莫展。利用層次分析法,不僅可以降低工作難度,提高指標權重的精確度和科學性,而且通過采取對判斷矩陣進行一致性檢驗等措施,有利于提高權重確定的信度和效度,同時,計算矩陣特征向量時,可以利用和積法、冪法和方根法等多種思路,并可以應用計算機來處理數(shù)據(jù),具有較強的可操作性。

總之,行政決策是公共行政的核心,是執(zhí)政者政治意志、管理意志的集中體現(xiàn)。行政決策的科學與否對整個政府行政過程起著重要的作用,所以要不斷完善行政決策的各個要素,保證行政決策的科學化。

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[責任編輯:陳合營]