田　華

摘要：本文以資產(chǎn)管理與預(yù)算管理關(guān)系研究為切入點，結(jié)合行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理實踐，在分析現(xiàn)有行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理存在問題的基礎(chǔ)上，提出建立資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的資產(chǎn)監(jiān)管新模式的政策建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理

現(xiàn)階段，由于行政事業(yè)性資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的脫節(jié)，現(xiàn)行的行政事業(yè)性資產(chǎn)管理模式影響了行政事業(yè)性國有資產(chǎn)社會功能和價值的實現(xiàn)，制約了行政事業(yè)單位公共管理和服務(wù)職能的發(fā)揮，與建立服務(wù)、責(zé)任、節(jié)約型政府的要求不相適應(yīng)。因此，變革現(xiàn)行的行政事業(yè)性資產(chǎn)管理體制已迫在眉睫。我國許多學(xué)者從不同角度對行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理問題進行了不斷深入研究，也取得了不少成就，但是，應(yīng)該看到，從資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的視角探討行政事業(yè)性資產(chǎn)管理的問題比較少。本文基于資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的角度對我國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理模式進行思考，以期尋找新的突破。

一、行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理存在的問題

隨著各項資產(chǎn)管理改革措施的推進，一些長期以來存在的問題難以得到有效解決，日益成為制約資產(chǎn)管理改進的主要瓶頸。

(一)在資產(chǎn)形成上，配置無序形象難以遏制

由于行政事業(yè)單位購置資金的使用支配權(quán)在各單位。資產(chǎn)的配置缺乏總量供給規(guī)劃和有約束力的配置標(biāo)準，導(dǎo)致行政事業(yè)單位在資產(chǎn)購置上存在隨意性乃至盲目性，部分單位追求“高精尖”、“功能全”，不計成本不計效益，造成提前更新、重復(fù)購置和不適當(dāng)購置現(xiàn)象普遍存在。同時，由于不同部門經(jīng)費供給水平的差異和購建資金來源渠道不一，導(dǎo)致單位之間占用國有資產(chǎn)的數(shù)量和質(zhì)量參差不齊。

(二)在資產(chǎn)使用上，效率低下問題依然突出

在傳統(tǒng)預(yù)算管理模式下，行政事業(yè)單位資金來源實行供給制，資產(chǎn)(金)使用的無償性和監(jiān)督、考評機制的缺乏，導(dǎo)致不少單位重錢輕物、重購輕管，資產(chǎn)購置后，沒有建立有效的監(jiān)管辦法。有的保養(yǎng)、檢修、維護不當(dāng)，有的超常規(guī)、破壞性地使用，造成設(shè)備快速老化，影響了資產(chǎn)的使用效果和壽命，有的資產(chǎn)則因使用不合適，得不到及時調(diào)換或處置。同時，不少單位將財政供給資金購置的資產(chǎn)，視作單位自有財產(chǎn)，不愿也不服從資產(chǎn)管理部門的調(diào)配，而資產(chǎn)管理部門對此并無制約手段。

(三)在資產(chǎn)處置上，資產(chǎn)及其收益流失情況時有發(fā)生

行政事業(yè)單位資產(chǎn)為國家所有。行政事業(yè)單位只有占有和使用權(quán)，但在實踐中，由于產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一管理機制難以建立。行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的形成、使用、處置大部分由各單位自行掌握，“單位占有、使用”實際成為“單位所有”，隨意將資產(chǎn)調(diào)撥、出租、轉(zhuǎn)讓、改變資產(chǎn)使用功能或違規(guī)處置的情況仍時有發(fā)生，導(dǎo)致了資產(chǎn)及其收益的流失。

二、現(xiàn)行行政事業(yè)性資產(chǎn)管理存在問題的原因分析

行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理存在上述問題，其深層次的原因在于現(xiàn)行行政事業(yè)性資產(chǎn)管理與預(yù)算管理制度安排的缺陷。

(一)從管理理念上看，存在資產(chǎn)管理與預(yù)算管理目標(biāo)的差異

現(xiàn)行行政事業(yè)性國有資產(chǎn)監(jiān)督管理制度基本上是建立在計劃經(jīng)濟體制之上的，傳統(tǒng)的資產(chǎn)管理理念重點在于資產(chǎn)的后期管理和實物管理，對資產(chǎn)的前期配置、后期績效評價以及對資產(chǎn)的價值管理等重大問題長期缺乏研究，“保證國有資產(chǎn)完全完整，防止國有資產(chǎn)流失”是其最大目標(biāo)。而預(yù)算管理模式迄今為止仍然是以投人控制為重點的傳統(tǒng)管理模式，即以控制支出為主，在預(yù)算編制中偏重于控制投入(支出)的增長幅度和數(shù)量，在預(yù)算執(zhí)行中強調(diào)按照預(yù)算規(guī)定的項目和數(shù)額執(zhí)行支出，以控制超支為管理重點。因此，管理的主要目標(biāo)是當(dāng)年預(yù)算收支活動的合規(guī)性，而對支出活動結(jié)束后形成的那些資產(chǎn)則并不關(guān)注。

(二)從管理體制上看，存在資產(chǎn)管理部門與財政部門職能配置的脫節(jié)

受傳統(tǒng)管理理念的約束，資產(chǎn)管理部門與財政部門在行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理上的職能界定不夠清晰，分工不夠明確。從資產(chǎn)管理部門的角度看，由于資產(chǎn)購置資金的分配使用權(quán)在各行政事業(yè)單位，對于各單位的資產(chǎn)形成基本沒有約束力，資產(chǎn)管理的職責(zé)限于“出口控制”；從財政部門角度看，其職責(zé)與管理理念相應(yīng)，在于“投入控制”，但重資金量的控制。輕資金使用方向的控制，資金形成何類資產(chǎn)、是否合理并不了解，客觀地造成了資產(chǎn)形成無序和配置失當(dāng)?shù)葐栴}的存在。

(三)從管理機制上看，在資產(chǎn)形成、使用和處置各環(huán)節(jié)均存在資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的脫節(jié)

在資產(chǎn)形成機制上，存在增量投入與存量調(diào)整的脫節(jié)。以增量調(diào)整資產(chǎn)分布和使用是優(yōu)化資產(chǎn)配置的重要途徑。按照現(xiàn)行的職能劃分，資產(chǎn)的增量由財政部門的預(yù)算安排投入。對于財政部門而言，由于未建立資產(chǎn)預(yù)算制度，現(xiàn)行的資產(chǎn)預(yù)算安排只是采取基數(shù)加增長的方法，而不是以各單位存量資產(chǎn)的數(shù)量多少、質(zhì)量優(yōu)劣以及分布類型為依據(jù)，因而資金投放存在較大的盲目性。目前行政事業(yè)性國有資產(chǎn)在處置和非經(jīng)營性轉(zhuǎn)經(jīng)營性使用中，會產(chǎn)生國有資產(chǎn)處置收入和經(jīng)營收益等非稅收人。按現(xiàn)行制度安排，資金和經(jīng)費由財政部門核定使用，資產(chǎn)管理部門對資產(chǎn)的收入無安排使用權(quán)。因此，與稅收和其他收費收入相比，該類收入雖然規(guī)模有限，但未將其納入預(yù)算，對資產(chǎn)管理產(chǎn)生了重大影響。這也是當(dāng)前資產(chǎn)余缺調(diào)劑機制難以建立、資產(chǎn)優(yōu)化配置難以實現(xiàn)的深層次因素。

三、資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合的資產(chǎn)管理新模式政策建議

(一)理順管理體制，合理職能配置

改革行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理，建立資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的新型管理模式，按照資產(chǎn)管理與預(yù)算管理改革的基本思路，要合理職能配置，從管理體制上明確資產(chǎn)管理部門與財政部門的分工與合作。要按行政管理體制改革的要求，理順與明晰資產(chǎn)管理的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)。即財政部門作為宏觀綜合部門，行使決策權(quán)，負責(zé)制定行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的宏觀政策法規(guī)，以及國有資產(chǎn)的預(yù)算審批、經(jīng)費支出和收益管理等工作，并從價值形態(tài)上對單位資產(chǎn)運用情況進行考核。國有資產(chǎn)管理部門作為執(zhí)行事務(wù)部門，行使執(zhí)行權(quán)，負責(zé)資產(chǎn)管理，按照既定的政策實施省直行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的具體管理，包括資產(chǎn)預(yù)算審核、產(chǎn)權(quán)管理、資產(chǎn)購置、使用和處置等工作，從實物形態(tài)上確保國有資產(chǎn)的安全完整，促進國有資產(chǎn)的配置優(yōu)化、使用高效和處置規(guī)范。監(jiān)察、審計部門實施監(jiān)督，行使監(jiān)督權(quán)。

(二)健全管理機制，實現(xiàn)有效結(jié)合

建立資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的新型管理模式，其核心是要建立科學(xué)合理的行政事業(yè)性資產(chǎn)預(yù)算制度，從資產(chǎn)形成、使用和處置各個環(huán)節(jié)上建立結(jié)合點，實現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的有效結(jié)合。第一，在資產(chǎn)配置上，實行資金預(yù)算聯(lián)合會審的工作機制。即在建立行政事業(yè)性資產(chǎn)購置預(yù)算的基礎(chǔ)上，在資產(chǎn)預(yù)算安排中。增加資產(chǎn)管理部門審核的環(huán)節(jié)，改變資產(chǎn)管理部門在資產(chǎn)形成管理上的缺位，建立行政事業(yè)單位申報、資產(chǎn)管理部門審核、財政部門審批的工作流程。為提高配置效率，可推行集中預(yù)

算。即房地產(chǎn)、車輛等重點資產(chǎn)的配置計劃，由資產(chǎn)管理部門提出。報經(jīng)財政部門審批后，資產(chǎn)管理部門統(tǒng)一配置和監(jiān)管；大型專業(yè)儀器設(shè)備的配置計劃，由行業(yè)主管部門提出，經(jīng)資產(chǎn)管理部門審核后，報財政部門審批；一般辦公設(shè)備等資產(chǎn)配置計劃，由各單位依據(jù)資產(chǎn)配置標(biāo)準提出，經(jīng)各主管部門審核后，報財政部門審批，并報資產(chǎn)管理部門備案。第二，在資產(chǎn)使用上，實行資產(chǎn)和資金使用績效考核相結(jié)合的工作機制。對資產(chǎn)和資金使用效率的考核。存在資產(chǎn)管理部門與財政部門的共同缺位，應(yīng)由資產(chǎn)管理部門會同財政部門建立資產(chǎn)定性管理與定量管理相結(jié)合的績效考評制度，通過制定評價制度與指標(biāo)體系，選擇科學(xué)、客觀、準確的評價方法。對資產(chǎn)管理水平、預(yù)算、成本、使用、效益情況進行客觀公正的評價。準確地考核和反映政府提供公共服務(wù)的成本和效率，并以此為依據(jù)，調(diào)整資金供給和資產(chǎn)分布，促進資產(chǎn)占有使用單位合理利用資產(chǎn)，以節(jié)約財政資金，降低行政成本，實現(xiàn)資產(chǎn)與預(yù)算管理的過程控制。第三，在資產(chǎn)處置上，實行資產(chǎn)處置與收益統(tǒng)管相結(jié)合的工作機制。即要改變財政部門在資產(chǎn)處置管理上的缺位，將資產(chǎn)處置變現(xiàn)收入和各類“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)收益，一律納入財政預(yù)算管理，實行“收支兩條線”管理，完善資產(chǎn)的“出口控制”。鑒于目前不少地區(qū)已開始實行機關(guān)福利陽光化試點，而國有資產(chǎn)收益是重要來源，為確保國有資產(chǎn)收益的統(tǒng)一管理與實行統(tǒng)一福利相結(jié)合，對不同性質(zhì)的行政事業(yè)單位，可作如下分類管理：(1)行政單位和參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位屬于實行統(tǒng)一福利的范圍，其資產(chǎn)收益應(yīng)全額上繳；(2)與財政部門有經(jīng)費預(yù)算關(guān)系的事業(yè)單位，按部門預(yù)算統(tǒng)籌安排的要求，其資產(chǎn)收益可按比例上繳；(3)與財政部門沒有經(jīng)費預(yù)算關(guān)系的自收自支和企業(yè)化管理事業(yè)單位，根據(jù)占有國有資產(chǎn)情況和年度收支結(jié)余，其資產(chǎn)收益實行結(jié)余上繳。

(三)完善制度配套，推進科學(xué)管理

建立資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的新型管理模式，還需要建立健全以下制度和措施，加快推進資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的改革進程。一是健全資產(chǎn)基礎(chǔ)性工作管理制度。在行政事業(yè)單位中，必須定期和不定期地做好清產(chǎn)核資工作，全面了解行政事業(yè)單位資產(chǎn)的情況，建立規(guī)范化的產(chǎn)權(quán)登記與國有資產(chǎn)臺賬制度，為做好行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的各項工作提供全面、高效的支持。二是建立和完善事業(yè)資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)。在開展資產(chǎn)清查的基礎(chǔ)上，做好資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集整理工作，建立健全行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，為資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合提供技術(shù)支撐。三是制定統(tǒng)一的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)配置標(biāo)準。由于缺乏對行政事業(yè)單位人均占有資產(chǎn)合理性的研究和界定，資產(chǎn)配置少有可參照的量化標(biāo)準，客觀造成資產(chǎn)配置控制上的困難。因此，資產(chǎn)管理部門應(yīng)在摸清各部門資產(chǎn)占用情況的基礎(chǔ)上，會同財政部門，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)財力狀況，建立健全各類資產(chǎn)配備標(biāo)準及費用定額，并逐步更新和完善。使資產(chǎn)配置納入規(guī)范化、科學(xué)化的管理軌道。四是建立以政府采購制度為主的資產(chǎn)購建方式。行政事業(yè)性購置資產(chǎn)的資金來源為財政資金，政府采購和國庫集中支付制度是提高公共支出效率的有效制度，因此，行政事業(yè)性資產(chǎn)購置活動應(yīng)全部納入政府采購。這樣不僅能降低資產(chǎn)形成成本，節(jié)約政府財力，提高資產(chǎn)配置效率，而且能實現(xiàn)資產(chǎn)形成的源頭控制，全面掌握資產(chǎn)采購信息，為實施資產(chǎn)的全過程管理打下堅實基礎(chǔ)。五是建立資產(chǎn)調(diào)劑制度。對各行政事業(yè)單位需要新購建的資產(chǎn)。要從現(xiàn)有資產(chǎn)中調(diào)劑。同時，可以運用拍賣、聯(lián)營、租賃等形式實現(xiàn)資產(chǎn)的流動，采取激勵與懲罰相結(jié)合，鼓勵和促使資產(chǎn)占用單位及時清理閑置資產(chǎn)。并由國有資產(chǎn)管理部門根據(jù)不同單位的資產(chǎn)狀況和使用要求進行無償調(diào)撥、重新配置，最大限度地提高資產(chǎn)的使用效率。節(jié)約財政支出。

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