李德久

[摘要]環(huán)境保護(hù)是全球可持續(xù)發(fā)展五大要點之一,在工業(yè)化的快速推進(jìn)過程中,環(huán)境治理尤其顯得重要?？刂莆廴境颗欧攀潜Ｗo(hù)治理環(huán)境最重要的舉措,要使發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境協(xié)調(diào)并進(jìn),方法之一,是制定合理的排污交易制度,政府應(yīng)建立完善的關(guān)于排污交易的法律法規(guī),吸引社會力量加入排污交易的市場體系,明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系,降低社會組織排污交易成本,是我國實施排污交易的關(guān)鍵。

[關(guān)鍵詞]可持續(xù)發(fā)展 排污交易制度 排污交易成本

可持續(xù)發(fā)展,是指滿足現(xiàn)代人的需求以不損害后代人滿足需求的能力。換句話說,就是指經(jīng)濟(jì)、社會、資源和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展,它們是一個密不可分的系統(tǒng),既要達(dá)到發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的,又要保護(hù)好人類賴以生存的大氣、淡水、海洋、土地和森林等自然資源和環(huán)境,使子孫后代能夠永續(xù)發(fā)展和安居樂業(yè)。從對環(huán)境的治理來看,盡管國家加大了環(huán)?？刂屏Χ?但由于存在私人邊際收益小于社會邊際收益的特性,大量企業(yè)對環(huán)境治理的投入不足,污染物超量排放。發(fā)達(dá)國家在環(huán)境污染和治理的選擇上,先后出現(xiàn)了政府管制、征收庇古稅和進(jìn)行排污權(quán)交易等三種基本模式。我國排污交易實行的時間較短,尚有許多理論和現(xiàn)實問題有待探討。如何盡快出臺法律法規(guī),來明確排污交易行為,規(guī)定排污市場的建立方式,規(guī)范排污的初始分配方式,從而真正做到用市場的辦法、經(jīng)濟(jì)的手段,開創(chuàng)出保護(hù)環(huán)境的一條嶄新之路,是當(dāng)務(wù)之急。

一、環(huán)境資源的日益稀缺,為開展排污交易提供了內(nèi)在動力

排污控制取決于環(huán)境對污染的承受能力和自身凈化能力,污染物排放量的增加是與生產(chǎn)量的增加相伴而生的。過去,我國經(jīng)濟(jì)總體水平較低,污染物排放總量較低,環(huán)境依靠自身的凈化能力完全可以承受。因此,對污染治理的愿望也不迫切,政府長期采用的是類似于管制的策略,以行政手段調(diào)節(jié)控制企業(yè)對污染物的排放。排污費的罰款和收費高低可由政府環(huán)境管理部門自由裁量,因此,常常出現(xiàn)環(huán)境主管部門的“權(quán)力尋租”、企業(yè)“付費即可排污”等不合理狀況;這些就使得排污收費具有隨意性,排污收費價格不能形成“非人格市價”,污染物排放總量難以得到有效控制。近年來,經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)迫于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加財政收入的壓力,在對排污企業(yè)的處罰上,常常表現(xiàn)出“軟政權(quán)”現(xiàn)象(所謂“軟政權(quán)”,參見盧現(xiàn)詳《西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》<中國發(fā)展出版社P45頁。>“軟政權(quán)”的根本含義是即使制訂了法律,它們也不被遵守、不易實施,其突出特點行政的隨意性控制,而這種隨意性控制是產(chǎn)生腐敗和設(shè)租—尋租的溫床。)另外,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家在環(huán)境保護(hù)上的重視,導(dǎo)致國外企業(yè)將一些污染嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)紛紛轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家,我國地方政府在引進(jìn)外資時,前期著重于外資的引進(jìn)數(shù)量,而將對環(huán)境污染的考慮置于次要地位,導(dǎo)致環(huán)境污染加劇;隨著我國社會生產(chǎn)總量的大幅增加,以行政手段解決污染控制的弊端也日益顯露出來。企業(yè)是否執(zhí)行環(huán)保政策過多依靠行政手段的被動監(jiān)督,企業(yè)只需繳納部分費用或罰款即可排污,導(dǎo)致有些地方環(huán)境惡化到了無可忍受的程度。因此,必須考慮以市場手段為主、法律手段和行政手段為輔的一整套綜合治理體系來解決污染控制;排污者的排污成本和排污收益必須要體現(xiàn)市場的作用,環(huán)境污染的嚴(yán)重性需要選擇一種公平的排污交易機制。

所謂排污交易機制,是一種以“獎勵”形式的經(jīng)濟(jì)誘因,鼓勵排污者致力減排的,控制污染的經(jīng)濟(jì)工具和政府行政門徑;以達(dá)致減少排放污染物目標(biāo)。排污者之間根據(jù)其成本效益進(jìn)行排污交易,具有很大的靈活性。由此可見,排污交易制度是以運用市場調(diào)節(jié)手段為主的一種關(guān)于排污的新機制的設(shè)計,同時,也是環(huán)境容量稀缺程度提高所誘致的自然選擇的結(jié)果。企業(yè)在污染的排放、治理中,也完成了從消極、被動應(yīng)對到內(nèi)化為企業(yè)自主行為模式。通過排污交易制度的形成,利用產(chǎn)權(quán)制度有效激勵廠商在生產(chǎn)中采取措施控制污染物排放量,依靠利潤、價格系統(tǒng)和產(chǎn)權(quán)來激勵廠商安排其最優(yōu)生產(chǎn)計劃。

二、排污交易市場形成的基本條件分析

從排污的性質(zhì)來看,排污是一種明顯的有償使用的政府特許權(quán),該權(quán)利屬于所有者的無形資產(chǎn)的范疇,有產(chǎn)權(quán)歸屬的界定。由于污染物的排放具有外在性,按照科斯定理,外在性具有通過私人協(xié)議加以解決的可能性,只要通過市場交易的成本足夠低。由此可見,排污交易能否推行,關(guān)鍵取決于實施排污交易的總交易成本的高低。

1.降低總交易成本是排污交易運行的前提

從廣義上看,交易成本指的是協(xié)商談判和履行協(xié)議所需的各種資源的使用,包括明晰產(chǎn)權(quán)所花的成本,制定談判策略所需信息的成本,談判所花的時間以及防止談判各方欺騙行為的成本。由此可以把交易成本分為外生交易成本和內(nèi)生交易成本兩大部分,外生交易成本是在交易前就可度量的,內(nèi)生交易成本是指在交易過程中,交易者采用機會主義對策行為所造成的社會福利的損失。在排污的交易中,同樣存在外生交易成本和內(nèi)生交易成本兩大類交易成本。從排污的總交易成本構(gòu)成來看,外生交易成本和內(nèi)生交易成本呈現(xiàn)出明顯的此消彼長關(guān)系。而實施排污交易的根本前提條件是:清晰界定排污產(chǎn)權(quán)歸屬,完善排污市場交易體系,使排污交易的總交易成本最低。

2.排污的初始分配是排污交易形成的基礎(chǔ)

合理進(jìn)行排污的初始分配,既關(guān)系到企業(yè)財務(wù)負(fù)擔(dān),也關(guān)系到社會上某些集團(tuán)的利益得失。同時,產(chǎn)權(quán)初始狀況會影響到產(chǎn)權(quán)交易的交易費用,從而決定了由產(chǎn)權(quán)初始分配到達(dá)資源優(yōu)化配置這一過程是短暫還是漫長,因此,必須高度重視排污的初始分配問題。一般而言,在初始分配時,可以按下述原則分配:當(dāng)污染損害對企業(yè)數(shù)量不敏感時,可以采取免費發(fā)放方式;當(dāng)污染損害對每個企業(yè)的排污水平與企業(yè)數(shù)量同等敏感時,所有許可證都應(yīng)拍賣;當(dāng)污染損害對每個企業(yè)的排污水平比企業(yè)數(shù)量更敏感時,部分許可證應(yīng)被拍賣。

3.排污交易與排污收費制度的對比

從傳統(tǒng)的排污收費制度環(huán)境治理模式和現(xiàn)代的排污交易環(huán)境治理模式的對比來看,二者的立足點有較大差別。主要表現(xiàn)在兩個大的方面:其一,是排污收費制度環(huán)境治理模式側(cè)重于對排污的產(chǎn)權(quán)界定模糊,實質(zhì)上是降低了外生交易費用,但內(nèi)生了高額內(nèi)生交易費用。而排污交易環(huán)境治理模式主要是通過明確排污的產(chǎn)權(quán)界定和完善與排污相關(guān)的交易規(guī)則,來大大降低內(nèi)生交易費用,但與此同時,外生交易費用會大幅度增加。所以,實施排污交易的根本在于如何在外生交易費用和內(nèi)生交易費用之間尋求動態(tài)平衡。其二,是政府的角色定位和職能發(fā)生了改變。在排污收費制度下,政府直接發(fā)放排污配額,扮演著運動員角色。而在排污交易中,政府是排污交易的監(jiān)察者和保護(hù)者,扮演著裁判員角色。

三、降低我國排污交易的總交易成本,推進(jìn)排污交易的對策分析

近年來,我國一些省市區(qū)先后開展了排污交易試點,交易對象主要是二氧化硫排污。從總的情況來看,效果不甚理想。究其原因,在于總交易成本偏高。就目前我國在環(huán)境治理上的現(xiàn)實來看,有關(guān)排污交易的法律依據(jù)缺失,對排污的產(chǎn)權(quán)界定尚不明晰、排污交易制度不完善、也未能形成全國統(tǒng)一有效的排污交易市場體系,對排污的交易價格未能形成“非人格市價”,導(dǎo)致了在排污交易中大量產(chǎn)生機會主義對策行為而誘致的高額內(nèi)生交易費用。正如前面分析所揭示的,降低內(nèi)生交易費用需要以提高外生交易費用為代價,從外生交易費用的構(gòu)成來看,更多屬于公共產(chǎn)品的范疇。而提供公共產(chǎn)品是政府義不容辭的責(zé)任,因此,確保排污交易的順利推行,必須從以下幾個方面著手考慮:

1.我國目前有關(guān)排污交易的法律制度缺失,對排污的產(chǎn)權(quán)界定尚不明晰。一般而言,增加生產(chǎn)與減少污染存在兩難沖突,如果實施了排污交易,那么,排污即構(gòu)成企業(yè)事實上的生產(chǎn)要素之一,如果企業(yè)不重視對污染物的控制又無足夠的排污份額,企業(yè)就不能生產(chǎn)?；谄髽I(yè)是“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè),企業(yè)就必須在自行治理與購買排污二者的費用上進(jìn)行權(quán)衡比較。為了在競爭中掌握主導(dǎo)權(quán),提升競爭力,企業(yè)必須加大對環(huán)境治理的投入而不依賴于與競爭對手在排污份額上的爭奪。可見,排污交易的核心是從法律層面保障排污的產(chǎn)權(quán)歸屬,解決排污交易中的制度瓶頸。

2.排污交易市場要真正能良好運行,必須建立全國統(tǒng)一的排污交易市場體系,包括完善的交易規(guī)則、排污在一級市場上的初始定價和在二級市場上的交易價格的規(guī)范以及購買排污的信息搜集方便程度。就目前的現(xiàn)實來看,由于污染物的種類眾多,科學(xué)合理地確定排污交易品種、某地區(qū)的排污總量是解決了排污的法律障礙后面臨的另外一個重要課題。與此同時,政府以何種方式分配初始排污也必須被重視,防止出現(xiàn)20世紀(jì)90年代中國股市上的“租值耗散”(所謂“租值耗散”,是指由于制度安排的不合理所導(dǎo)致的社會資源的耗費。例如,在排污權(quán)交易市場上,政府為每份排污權(quán)的發(fā)行價定價是10000元,但一上市交易,其市場價格就達(dá)到15000元,這中間的5000元,政府未得到,購買排污權(quán)的企業(yè)也未得到,于是產(chǎn)生“租值耗散”,所以在排污權(quán)初次發(fā)行定價時,必須結(jié)合稀缺程度,考慮市場化手段,合理定價。)問題在排污交易市場上的再現(xiàn);防止政府主管部門在初始分配中“設(shè)租—尋租”行為的出現(xiàn)。同時,由于實施排污交易后,排污本身成為事實上的生產(chǎn)要素之一,而企業(yè)減少污染排放量有一個逐漸推進(jìn)和提升的過程,因此,必須完善交易規(guī)則,使之科學(xué)合理,防止一些企業(yè)利用對排污的壟斷產(chǎn)生不正當(dāng)競爭行為。

3.建立排污交易的信息平臺,為交易各方提供供求信息,提高交易透明度,降低排污交易信息搜集的成本。包括了解誰擁有或需要排污、排污水平、排污的供給與需求關(guān)系等基礎(chǔ)性信息和為達(dá)成排污交易與各廠商討價還價的信息磋商成本。既然排污是一種有價證券,就可以借鑒資本市場成功的經(jīng)驗,通過交易所或店頭交易的方式完成交易。

4.制定一套科學(xué)的環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測處罰辦法,建設(shè)先進(jìn)的監(jiān)測設(shè)施和有效的監(jiān)測隊伍,建立嚴(yán)格的監(jiān)管措施,防止企業(yè)的偷排、超量排放等機會主義行為。對于沒有取得排污的企業(yè),堅決禁止排污,并課以重罰甚至是吊銷工商營業(yè)執(zhí)照等處罰方式,建立起以市場手段為主、法律手段和行政手段為輔的一整套綜合治理體系。

5.政府的職能必須發(fā)生根本的轉(zhuǎn)變,應(yīng)專注于“立規(guī)則,當(dāng)裁判”。從過去直接發(fā)放排污配額轉(zhuǎn)變?yōu)榕盼凼袌鼋灰椎谋O(jiān)督者和保護(hù)者,回歸政府本應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧ㄎ弧Ｅc此同時,各級環(huán)境監(jiān)管部門必須樹立全國一盤棋的思路,改變過去的“軟政權(quán)”的現(xiàn)象,真正成為排污交易的堅定推行者。

四、基本結(jié)論

總的來看,排污交易在我國尚屬于新生事物,無論從理論上,還是從實踐上,都有許多值得繼續(xù)探索的地方。但是,有效保護(hù)環(huán)境、建設(shè)可持續(xù)發(fā)展社會的現(xiàn)實要求,客觀上需要我們不斷尋求環(huán)境治理的最佳方案。雖然環(huán)境污染外部性很強,其內(nèi)部化的困難很大,但是只要通過制度創(chuàng)新,明晰排污的產(chǎn)權(quán)歸屬,有效降低內(nèi)生交易費用,使總交易費用降低到足夠程度,排污交易制度就能得以實施。除此之外,還要考慮的是如何保障排污權(quán)初始分配的公正性和如何建立完善公正的排污交易定價機制。

參考文獻(xiàn):

[1]楊小凱.經(jīng)濟(jì)學(xué)原理[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,1996. 78.

[2]朱志剛.努力構(gòu)建環(huán)境保護(hù)新機制[N].北京:經(jīng)濟(jì)日報,2006-3-13.

[3] [美]曼昆.經(jīng)濟(jì)學(xué)原理 [M](第三版).北京:中國機械工業(yè)出版社,2005.179.

[4]藍(lán)虹.環(huán)境產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2005,219.

[5]張道生,傅丕毅.環(huán)保產(chǎn)業(yè)又現(xiàn)商機:排污交易制度將行.經(jīng)濟(jì)參考報,2007-11-28.