梁俊國

內(nèi)容提要:政府績效評估是當(dāng)代公共管理改革的核心內(nèi)容,政府績效評估工具的引入也為降低行政成本,提高行政效率等方面發(fā)揮著重要的作用。近年來,各地從實際出發(fā),積極進行政府績效評估的試點和探索,積累了寶貴的經(jīng)驗,取得了明顯的成效。

關(guān)鍵詞:地方政府 效評估 務(wù)指標(biāo)

所謂政府績效評估就是指運用數(shù)理統(tǒng)計、運籌學(xué)等原理和特定指標(biāo)體系,對照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),按照一定的程序,通過定量定性對比分析,對政府在一定時期的效益和業(yè)績做出客觀、公正和準(zhǔn)確的綜合評判。簡言之,就是對政府績效進行評價和判定。而蔡立輝教授認為政府績效評估就是根據(jù)管理的效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會公眾滿意程度等方面的判斷,對政府公共部門管理過程中的投入、產(chǎn)生中期成果和最終成果所反映的績效進行評定并劃分等級。具體地說,就是通過政府部門自我評估、專家評估、公民及輿論評估等多重評估體制,運用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序,對政府組織這一行為主體的業(yè)績、實際作為及其所產(chǎn)生的影響作盡可能準(zhǔn)確的評價,以提供組織績效方面的信息,診斷組織中存在的問題,從而推動政府效率和服務(wù)質(zhì)量的提高。

政府是財政活動的主體,財政支出決定于政府的意志,財政支出績效是政府各部門績效的集中反映。在我國加快行政管理體制改革、建立社會主義市場經(jīng)濟體制過程中,開展政府績效評價具有重大的現(xiàn)實意義。

1.構(gòu)建政府績效評估體系是轉(zhuǎn)變政府職能的迫切要求。政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能,其根本目的是滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要,提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),而績效管理與績效評估則是衡量政府公共服務(wù)是否滿足公共需求的重要手段和尺度。必須對政府的作為進行績效評價,以準(zhǔn)確了解政府是否承擔(dān)起了公共責(zé)任。這有利于改進政府公共部門與社會公眾之間的關(guān)系,有利于建立和發(fā)展社會公眾對政府公共部門的信任,增強政府公共部門的號召力和凝聚力。

2.構(gòu)建政府績效評估體系是改進政府管理方式的重要手段。績效評估有利于建立以結(jié)果為導(dǎo)向的公共管理機制。政府績效評估以提高政府績效為最終目標(biāo),結(jié)果為本的績效意識是績效評估的基本前提。實踐證明,政府績效管理與評估帶來了一系列以績效為本、以結(jié)果為導(dǎo)向的新的管理措施的運用。因而,政府績效管理與評估是改革政府管理的重要環(huán)節(jié)和有效工具。同時,績效評估有利于提高行政效率、降低行政成本,通過績效評估,使政府部門和公務(wù)員的激勵約束機制有了依據(jù)。

一、地方政府績效評估的方法設(shè)計

(一)經(jīng)濟合理性評估方法

在績效一定的前提下,盡可能節(jié)省行政投入,就會使行政管理更加經(jīng)濟,否則就會不經(jīng)濟,即有可能造成浪費。在保質(zhì)保量完成一定行政任務(wù)的情形下,行政投入越低,行政績效越高;反之,行政投入越高,行政績效越低。經(jīng)濟合理性評估方法就是指通過對行政投入的測定來確定行政管理是否經(jīng)濟合理的一種評估方法。

(二)成本-收益評估方法

在政府管理活動中,如同在經(jīng)濟活動中一樣,任何收益的取得總需要支付一定的成本。成本與收益之間的關(guān)系構(gòu)成所謂的效率。在成本一定的情形下,收益越高,則效率越高;在收益一定的情形下,成本越高,則效率越低。成本-收益評估法是指分析人員通過將行政活動的貨幣成本和總的貨幣收益量來進行比較,以測定其效率的行政績效評估方法。

(三)成本-效益評估方法

成本-效益評估方法是評估人員通過量化各種政策或行政方案的總成本和總效果來對它們進行對比從而提出建議的方法。不同于成本-收益分析試圖用統(tǒng)一的價值單位來衡量所有因素,成本-效益分析使用兩個不同的價值單位。成本用貨幣來計量,而效益則用單位產(chǎn)品、服務(wù)或其他手段進行計量。由于缺乏統(tǒng)一的計量單位,這里就無法運用凈效率和凈收益這樣的概念來進行評估。但是,可以計算出成本-效益和效益-成本比例,例如,成本/衛(wèi)生服務(wù)量的比率或衛(wèi)生服務(wù)量/成本的比率。

這些比率與成本-收益比率相比,在總體上有不同的含義。一方面,它們都告訴我們每投入l元能產(chǎn)出多少產(chǎn)品或服務(wù),或者說每單位產(chǎn)品和服務(wù)須花多少貨幣。另一方面,成本-收益比率告訴我們在特定的情況下收益多于成本多少倍,如果有凈收益的話,成本-收益比率必然小于l。

二、完善我國地方政府績效評估體系的對策

(一)政府績效評估主體的多元化

改變過去地方政改府單一的自上而下的政府內(nèi)部的評估方式,實現(xiàn)評估主體由內(nèi)到外,由單一向多元化的轉(zhuǎn)變。為此,必須采取多元化主體的評估方式,將自我評估,上級評估,權(quán)力機關(guān)評估,公共服務(wù)對象評估,專業(yè)的評估機構(gòu)評估和公眾輿論評估等結(jié)合起來,在多元化的評估主體體系下實現(xiàn)更真實、準(zhǔn)確、有效的評估結(jié)果。

我國可以借鑒西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗,建立健全政府績效評估主體體系。包括內(nèi)部評估和外部評估。內(nèi)部評估是指政府自身的評估,主要包括政府機關(guān)的自我評估和專門評估兩部分,外部評估指政府機關(guān)以外的評估主體的評估,包括政黨評估、國家權(quán)力機關(guān)和社會評估。

(二)建立科學(xué)的績效評估指標(biāo)體系,評估指標(biāo)實現(xiàn)多元化

當(dāng)前我國各級政府的績效指標(biāo)設(shè)計要做到:首先,要因地制宜。設(shè)計的績效指標(biāo)要體現(xiàn)具體國情,不能盲目照搬西方的指標(biāo)體系。其次,要突出公眾滿意導(dǎo)向。評估指標(biāo)除了等可量化的“硬指標(biāo)”,也應(yīng)有“軟指標(biāo)”,如公眾滿意度和公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等,借助“軟指標(biāo)”來體現(xiàn)難以具體量化的社會、人文方面的指標(biāo)。第三,要具備實際操作性。應(yīng)建立評估模型,合理確定指標(biāo)體系和指標(biāo)的權(quán)重,不同性質(zhì)的部門需設(shè)計不同的績效指標(biāo)。在評估方法上要堅持定量分析和定性分析相結(jié)合,并定期檢查和修改完善評估的方法。

(三)在思想意識上,樹立公眾滿意的績效評估價值導(dǎo)向

追求高績效、高服務(wù)品質(zhì)的政府都應(yīng)視公眾為自己的服務(wù)對象,即樹立公眾滿意導(dǎo)向,而非傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”導(dǎo)向。以“公眾滿意” 導(dǎo)向開展政府績效評估是深化我國政治、行政改革,實現(xiàn)執(zhí)政為民的現(xiàn)實要求。績效評估主要評政府履行法定職責(zé)的程度,政府不再是凌駕于社會之上的封閉官僚機構(gòu),而是對結(jié)果負有責(zé)任的服務(wù)提供者,公眾則是公共服務(wù)的“顧客”要以公眾為中心,對公眾負責(zé),強調(diào)評估過程公眾的廣泛參與,以公眾滿意作為績效評估的最終價值選擇。

(四)建立和健全政府績效評估的各項制度

政府績效評估關(guān)系到政府組織及其官員的切身利益,必須走制度化、法制化和專業(yè)化的道路。英美國家的政府績效評估順利推行與立法部門的大力支持有極大關(guān)系,如美國克林頓執(zhí)政期間,共簽署了90個相關(guān)法案和50個總統(tǒng)行政命令,國會通過了85項立法,以保證國家績效評估委員會所提出的主張得以實施,其中影響最廣泛的是《政府績效與結(jié)果法案》。為確?？陀^、公正、全面地開展政府績效評估工作,樹立評估的權(quán)威性和嚴肅性,首先應(yīng)該建構(gòu)專門的評估組織機構(gòu),統(tǒng)領(lǐng)各個政府部門的績效評估落實;其次,爭取立法部門支持通過有關(guān)政府績效評估方面的法案,從立法的角度去規(guī)范和引導(dǎo)政府績效評估;第三,規(guī)范政府各部門之間的信息交流與溝通機制。一方面準(zhǔn)確的收集信息,可以提高政府績效評估的準(zhǔn)確性和針對性,另外可以準(zhǔn)確地反映社會公眾對政府各類公共服務(wù)需要,可供績效指標(biāo)的選取和調(diào)整。

參考文獻:

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(作者單位:河南省廣播電影電視局財務(wù)管理中心)