董雅平

摘要:作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政來說,取消農(nóng)業(yè)稅后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的職能無疑將發(fā)生深刻變化。在當(dāng)前逐步建立農(nóng)村公共財政的形式下,如何調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能,如何完善財政職能的轉(zhuǎn)換,是當(dāng)前亟需認(rèn)真研究解決的問題。

關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn) 財政 職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)管理、組織地方財政收入、開展財政監(jiān)督、發(fā)展地方經(jīng)濟、維護政權(quán)建設(shè)等方面具有不可替代的重要作用。筆者結(jié)合自己工作實際,對當(dāng)前形式下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所職能進(jìn)行了實地調(diào)研?，F(xiàn)將具體情況簡報如下:

一、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所職能基本狀況

對轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所調(diào)研,實地了解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的職能和管理狀況。目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所承擔(dān)的工作主要是:1.負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般預(yù)算資金的收支管理,部門綜合預(yù)算管理;2.非稅收入、契稅、耕地占用稅的征收及協(xié)助稅收征管;3.財政補貼資金發(fā)放與信息化管理。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能在履行中存在下列問題:

(一)分稅制財政體制不夠完善,事權(quán)與財權(quán)相脫節(jié)

嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)財政職能的充分發(fā)揮?！胺侄愔啤钡牟煌晟剖灌l(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏穩(wěn)定的高收入來源,支出壓力大。1994年起我國開始實行“分稅制”,但至今省以下“分稅制”體系采取了不盡合理的基數(shù)法,一方面,稅收收入一層層向上集中,中央得了“大頭”,地方收入相對減少并經(jīng)過省、市、縣三級的層層盤剝,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入逐漸被掏空。稅制改革以后,農(nóng)業(yè)稅劃歸為地方稅種,雖然刺激了地方政府對農(nóng)業(yè)稅的征收工作的積極性,但是隨著農(nóng)業(yè)稅的免征,支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的一大主要財力落空,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政靠微小增幅的工商稅收增加財力來自我消化農(nóng)業(yè)稅稅基,顯然是不切實際的。而財政轉(zhuǎn)移支付,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來說,大多還缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付辦法,沒有能科學(xué)地配合分稅制改革最終落實。另一方面,支出責(zé)任卻一層層向下轉(zhuǎn)移,中央出臺的一些增支政策要靠地方自行消化,使地方財政支出壓力加大。落實到具體事務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所承擔(dān)的大多是一些剛性強、欠帳多、支出基數(shù)大、無法壓縮的支出。如農(nóng)村教育、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫等就基本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)了,還有道路、危橋、醫(yī)療、文化及其它一些社會福利項目,主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套組織實施,但是資金來源潰泛,完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算負(fù)擔(dān)必將導(dǎo)致資金短缺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有足夠的稅收收入來源、顯得財權(quán)范圍小,而事權(quán)范圍又過大,缺乏與責(zé)任相對應(yīng)的經(jīng)濟財力支撐,僅僅依靠弱勢的農(nóng)村經(jīng)濟和瀕臨破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),連最基本的“吃飯問題”都難以解決,更遑論公共建設(shè)和公共服務(wù)。

(二)地方財政缺乏自主權(quán),職能嚴(yán)重弱化,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算越來越顯“軟化”

主要表現(xiàn)在以下幾方面:一是上級政府出政策,下級政府出錢,這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算“軟化”的典型表現(xiàn)。這些在正常預(yù)算之外出臺的支出政策,明顯缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算應(yīng)有的尊重。二是上級部門為了本部門利益,在實施某項目時,往往要求地方政府按比例配套財政資金,否則不予安排項目,而配套資金顯然不會事先被納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年初預(yù)算之內(nèi)的,這些臨時性、不得不開支的項目,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的正常執(zhí)行帶來很大的沖擊,也進(jìn)一步降低了地方人代會批準(zhǔn)預(yù)算的權(quán)威性。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身財務(wù)管理松散,支出缺乏預(yù)算約束,缺乏監(jiān)督,隨意性強,機關(guān)運行成本逐年加大,人為加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)。

(三)稅收管理體制的缺陷不僅加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難,進(jìn)而影響鄉(xiāng)財政職能的正常發(fā)揮

以我區(qū)關(guān)王廟鄉(xiāng)為例,目前基本是由條條統(tǒng)管國、地兩稅負(fù)責(zé)工商各稅的征收,而鄉(xiāng)財政只負(fù)責(zé)征收農(nóng)業(yè)二稅和非稅收入,這客觀上造成了一些扯皮現(xiàn)象。另外,稅務(wù)部門往往從完成收入任務(wù)指標(biāo)出發(fā),當(dāng)年任務(wù)完成后不愿過多超收,以便為下年“留有余地”,不能做到真正意義上的應(yīng)征盡征,造成人為的收入流失。再有現(xiàn)在地方政府流行一種“財政收入才是硬政績”的說法,各級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心財政收入是好事,但是為了完成和超額完成當(dāng)年稅收任務(wù),地方政府踏上了引稅之路,隨之帶來的則是大幅度的引稅返還和財政收入的虛假繁榮,不能提高財政提供公共品和服務(wù)能力,抬高了稅基,惡性循環(huán),擾亂了稅收秩序。為了適應(yīng)新形勢要求,應(yīng)及時轉(zhuǎn)變充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能。從一級政府一級財政的角度看,如何規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理、發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督作用,還有不少需要研究解決的問題:

1.從機構(gòu)編制來看。我區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所實行“以鄉(xiāng)為主”模式,2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后,鄉(xiāng)財政所人員定為事業(yè)編制。但就全國看,情況很不一樣,有的改為縣區(qū)財政局派出機構(gòu),有的與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站合并;人員編制也不統(tǒng)一,有行政編制,也有事業(yè)編制,還有參照公務(wù)員管理。

2.從預(yù)算編制看。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制都比較簡單、粗糙,對政府收支項目只是簡單的列舉,不全面、不完整。有的收支項目還沒有納入到財政預(yù)算管理范圍,預(yù)算執(zhí)行和管理也不嚴(yán)格,約束力不強。如:非稅收入——計生事業(yè)費中的社會撫養(yǎng)費屬于縣區(qū)級收入,不納入鄉(xiāng)財政預(yù)算管理。

3.從收入來源看。取消農(nóng)業(yè)稅后,加上農(nóng)村地區(qū)的契稅、耕地占用稅稅源十分有限,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政固定稅收收入大幅減少,日常運轉(zhuǎn)和社會事業(yè)支出主要依靠上級財政的轉(zhuǎn)移支付。另外,上級政府在稅收收入上“政大于法”的現(xiàn)象嚴(yán)重,稅法規(guī)定的稅源的屬地管理原則形同虛設(shè)。如:耕地占用稅按照稅法規(guī)定屬于土地所在地地方政府的固定收入,但是,上級政府強行上劃為自己的固定收入,鄉(xiāng)級政府對此也無能為力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自有收入大都來自出租、出售國有資產(chǎn)、土地收入,來源不穩(wěn)定、不規(guī)范。

4.從支出管理看。隨著農(nóng)村義務(wù)教育等一些事權(quán)及支出責(zé)任上收到縣區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的范圍越來越窄。比如說農(nóng)村義務(wù)教育支出,只是管理體制上劃了,教職工基本工資發(fā)放等部分支出責(zé)任仍然留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。如:我區(qū)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年上解區(qū)財政專項上解資金404萬元,其中包括:農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費28萬元,教師工資經(jīng)費376萬元。

5.從涉農(nóng)補貼發(fā)放看。目前,國家涉農(nóng)補貼約有30多項,但各項補貼資金的審核、發(fā)放和監(jiān)督管理,全國各地做法并不統(tǒng)一。有的地方全部都通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所來審核、發(fā)放和監(jiān)管,有的地方只是部分交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所承擔(dān)。目前由關(guān)王廟鄉(xiāng)財政所發(fā)放的涉農(nóng)補貼有糧食直補、綜合直補、能繁母豬補貼、奶牛補貼,家電下鄉(xiāng)等幾項補貼。

6.從支農(nóng)資金監(jiān)管看。目前,各級財政系統(tǒng)安排的支農(nóng)項目資金,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已經(jīng)參與監(jiān)督管理,但上級各部門安排的水利、道路、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等“條塊”支農(nóng)項目資金,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政很難參與監(jiān)管,往往是“看的見的管不著、管的著的看不見”,導(dǎo)致很多涉農(nóng)項目資金游離于財政監(jiān)督之外,使用效率不高。

總體來看,取消農(nóng)業(yè)稅后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所職能有增有減,工作任務(wù)也沒有減少,相對于改革前,業(yè)務(wù)量反而越來越大了。但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作實踐中,原有的一些職能還不夠規(guī)范和完善,新增的涉農(nóng)補貼審核發(fā)放、其他部門項目資金的使用管理等職能尚未全部納入監(jiān)管范圍,亟需加強統(tǒng)一政策指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。

二、調(diào)整完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所職能的意見和建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要職能部門之一,轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的重要內(nèi)容和農(nóng)村綜合改革的應(yīng)有之義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國整個財政體系的基礎(chǔ)層級,直接面對著農(nóng)村公共產(chǎn)品的消費者,是推進(jìn)農(nóng)村公共財政體系建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)均等化、落實支農(nóng)惠農(nóng)和改善民生政策的直接組織實施者。目前,國家財政用于支持“三農(nóng)”的資金很多,為了保證支農(nóng)資金的使用安全,提高支農(nóng)資金的使用效益,需要進(jìn)一步發(fā)揮基層財政的管理作用。同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政還直接與廣大農(nóng)民群眾打交道,且管理最薄弱、財力最困難,處理不好很容易造成為抓收入又打農(nóng)民主意,侵害農(nóng)民利益。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要組成部門,隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變,也要通過改革,進(jìn)一步加強和完善預(yù)算編制和執(zhí)行職能,充分發(fā)揮面向第一線的優(yōu)勢,更多地參與到支農(nóng)項目的申報、評估、實施、監(jiān)督的全過程,確保國家各項支農(nóng)惠農(nóng)政策的落實。在實行“鄉(xiāng)財縣管”的財政管理體制改革和新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理辦法后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的工作必須以服務(wù)“三農(nóng)”為重點,在“不越位、不缺位、補到位”的前提下,積極轉(zhuǎn)變職能。我們的工作人員要從過去的“財神爺”轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢罕姷摹扒趧?wù)兵”。一是落實好中央和地方各級政府出臺的扶持農(nóng)村發(fā)展的惠農(nóng)政策。如農(nóng)村低保、新型合作醫(yī)療、糧食直補、各種扶貧、支農(nóng)項目的實施等,要真正把這些惠農(nóng)政策落到實處,必須認(rèn)真細(xì)致地開展調(diào)查、走訪,需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門付出大量的時間和精力,將各項支農(nóng)資金及時、準(zhǔn)確發(fā)放到農(nóng)民手中。二是為招商引資資企業(yè)做好政策咨詢、優(yōu)惠政策落實等方面的服務(wù),充分發(fā)揮財政干部財會業(yè)務(wù)熟悉的優(yōu)勢,幫助企業(yè)做好財務(wù)管理。三是大力倡導(dǎo)求真務(wù)實、開拓創(chuàng)新精神,不斷改進(jìn)工作作風(fēng),對經(jīng)濟運行重點、難點、熱點問題進(jìn)行調(diào)查研究,敏銳地把握經(jīng)濟形勢,主動履行好財政職責(zé),變“事后出手”為“提前介入”和“全程跟蹤”,變“被動付帳”為“主動買單”,不斷提升財政服務(wù)水平。

新時期強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能,應(yīng)堅持科學(xué)的發(fā)展觀,從合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)入手,理順縣鄉(xiāng)財政體制,明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán),充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展經(jīng)濟、增收節(jié)支的積極性和創(chuàng)造性;全面加強農(nóng)村財源建設(shè),促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變;健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能,規(guī)范農(nóng)村分配秩序,理順農(nóng)村分配關(guān)系,促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作穩(wěn)步推進(jìn)。努力把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政真正建設(shè)成機構(gòu)健全、制度配套、管理科學(xué)、體制規(guī)范、職能強化的一級財政。

在目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨諸多困難和矛盾面前,管理尤為重要。一是調(diào)整完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。按照規(guī)范化管理和讓利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的原則,調(diào)整和完善縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政管理體制,改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境,調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)理財和發(fā)展經(jīng)濟的積極性。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨立核算主體,實行“機構(gòu)上劃,預(yù)算代理,賬戶統(tǒng)設(shè),資金統(tǒng)調(diào),集中收付”的管理方式。建立健全“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的各項規(guī)章制度,嚴(yán)明財經(jīng)紀(jì)律,規(guī)范財政行為。二是加強收支管理。要不斷強化征管手段、完善措施、加強征管、堵塞漏洞,嚴(yán)格減免政策,打擊偷逃欠稅,確保應(yīng)收盡收。在嚴(yán)格執(zhí)行政策的前提下,充分調(diào)動各方面抓收入的積極性,協(xié)調(diào)與國、地稅部門的工作關(guān)系,抓好稅收收入、非稅收入,使地方財力在經(jīng)濟發(fā)展中快速增長。要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出管理和民主理財,明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出范圍、收支標(biāo)準(zhǔn)、支出順序和財務(wù)審批程序。按照“保工資、保運轉(zhuǎn)、保重點”的原則撥付支出,嚴(yán)格控制“人、車、會、招待、通訊”等彈性支出,制止各種鋪張浪費現(xiàn)象,嚴(yán)禁搞勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭焙汀罢児こ獭?。進(jìn)一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),保證“兩個確?！薄ⅰ皟蓚€保證”、“低保”、再就業(yè)等關(guān)系群眾生活的支出需求。把有效的財力用在保證鄉(xiāng)村組織運轉(zhuǎn)及促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展上。三是全面開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五清”工作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展清理銀行帳戶、票據(jù)、財政供養(yǎng)人員、資產(chǎn)和債權(quán)債務(wù)工作。不符合規(guī)定的銀行帳戶要堅決取銷;收費票據(jù)要統(tǒng)一管理,堅決制止使用自制票據(jù);超編人員要做好分流和清退,財政不得供給經(jīng)費;認(rèn)真清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn),登記造冊,防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)流失;清理核實鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)債務(wù),嚴(yán)格控制新債,積極化解舊債,加大清欠力度。四是加強制度建設(shè)。要建立健全監(jiān)督考核機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)隊伍的健全穩(wěn)定是鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政地位,行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的載體和先決條件。當(dāng)前,首先要保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政(農(nóng)稅)機構(gòu)和干部隊伍的穩(wěn)定。積極消除財政系統(tǒng)內(nèi)部一些干部認(rèn)識上的偏差所造成的工作消極、思想動蕩等現(xiàn)象。引導(dǎo)和教育鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部圍繞新時期財政工作的目標(biāo)任務(wù),安心崗位,踏實工作,爭作貢獻(xiàn)。其次,要按照新形勢下財政工作的發(fā)展要求,加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部培訓(xùn),努力建設(shè)一支“學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、落實型”的干部隊伍,不斷提高干部的財政管理水平和工作效率。第三,要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部管理,建立嚴(yán)格的人事管理和工作考核制度。制止隨意調(diào)整財政人員及其工作崗位,保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍應(yīng)有的力量和工作運轉(zhuǎn)職能的完整。完善對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)考核監(jiān)督機制,把控制供養(yǎng)人口和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)業(yè)績指標(biāo)體系;要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的自身監(jiān)督和審計監(jiān)督,自覺接受人大監(jiān)督和社會監(jiān)督。要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行監(jiān)控和績效評價體系,實行嚴(yán)格的干部經(jīng)濟責(zé)任追究制度和領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度。

參考文獻(xiàn):

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[2]中華人民共和國財政部--政務(wù)信息--調(diào)查研究《調(diào)整完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所職能的調(diào)研情況及意見》(2008-06-17)

(作者單位:駐馬店經(jīng)濟開發(fā)區(qū)審計局)