程波輝

[摘要]改革開放以來，隨著世界范圍內(nèi)治道變革的興起，中國政府也開始了治道變革進(jìn)程。在治道變革時代，中國政府信息公開的基本價值取向?yàn)樾?、人本、開放、服務(wù)和公正。

[關(guān)鍵詞]治道變革；中國；政府信息公開；價值取向

[中圖分類號]D63

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)10-0054-03

政府信息公開國際上通稱為信息自由，也叫做“公眾知情權(quán)”或“行政管理透明”，它賦予公民運(yùn)用政府和其他公共部門所掌握的官方信息的權(quán)利。自《中華人民共和國政府信息公開條例》在2008年5月1日實(shí)施后，政府信息公開成了學(xué)界新一輪的探討議題。從方式方法、體制機(jī)制到各種不同的實(shí)證分析都不同程度深化了此項(xiàng)議題的研究。從宏觀的治道變革的視角研究政府信息公開的價值取向，有助于拓展政府信息公開研究的空間。

所謂治道，簡單地說，即治理公共事務(wù)的基本理論、基本方法和基本邏輯。具體地說，治道是指公共部門在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)過程中，為了實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)狀態(tài)，其權(quán)力運(yùn)行應(yīng)當(dāng)遵守的行為規(guī)范和制度安排?！爸蔚雷兏飳?shí)質(zhì)上是西方國家在20世紀(jì)70年代以來由于政府失靈和市場失靈而引發(fā)的一場政府改革運(yùn)動，其直接的理論供給便是新公共管理思想。這種管理思想不僅重視經(jīng)濟(jì)、效率、效能的研究，也視公平、正義和民主，關(guān)心公共管理的服務(wù)效果和質(zhì)量結(jié)果。改革開放以來，隨著世界范圍內(nèi)治道變革的興起，中國政府也開始了治道變革進(jìn)程。在治道變革時代，中國政府信息公開的摹本價值取向?yàn)樾省⑷吮?、開放、服務(wù)和公正?！?/p>

一、效率：政府經(jīng)濟(jì)信息公開的價值取向

效率是一個經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，它“與速度、數(shù)量等概念相聯(lián)系?？紤]的主要標(biāo)準(zhǔn)是一定時間界限內(nèi)的投人與產(chǎn)出之間的比率。效率是一個數(shù)量概念，指最小的投入獲得最大的產(chǎn)出；效率是一個時間概念，指在短的時間內(nèi)完成多的工作；效率是情境的，指在特定的組合條件下的最優(yōu)抉擇?！边\(yùn)用效率來分析和評價各種變量是現(xiàn)代社會的普遍訴求，特別是經(jīng)濟(jì)變量的分析和評價。

所謂政府經(jīng)濟(jì)信息公開，是指政府將其在管理或提供經(jīng)濟(jì)服務(wù)的過程中制作、獲得或者擁有的信息，主動或依申請向社會公眾或特定的利益相關(guān)者公開。經(jīng)濟(jì)信息包括中央政府的宏觀經(jīng)濟(jì)信息，產(chǎn)業(yè)、金融、貿(mào)易、統(tǒng)計(jì)等領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)動態(tài)，以及各級政府經(jīng)濟(jì)管理部門的商務(wù)信息、稅務(wù)信息、投資信息等，它能夠調(diào)控市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，引導(dǎo)企業(yè)的經(jīng)營行為，維持國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。政府在提供經(jīng)濟(jì)信息時所遵循的價值取向在不同的時期有不同的標(biāo)準(zhǔn)和要求。傳統(tǒng)治理時期，政府傾向于壟斷和封閉經(jīng)濟(jì)信息，延緩各種交易過程。政府甚至采取全能管理模式，既掌舵又劃槳，掌管一切經(jīng)濟(jì)信息，壟斷交易方式，使各種交易流于形式，相應(yīng)地各交易主體的積極性極大降低，阻止了各種交易的進(jìn)程。治道變革時期，基于有效市場理論，各國政府都把效率作為政府經(jīng)濟(jì)信息公開的核心價值取向。市場有效性的基本前提是所有市場參與者在特定時點(diǎn)上掌握的政府經(jīng)濟(jì)信息應(yīng)該是一樣的，否則市場就不能達(dá)到有效。因此，政府必須保證經(jīng)濟(jì)信息公開的有效性，給市場、企業(yè)和投資者一個可供選擇的信息平臺。

在中國，改革開放以前實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制模式，政府自上而下統(tǒng)管一切社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)，各種經(jīng)濟(jì)信息基本上處于封閉狀態(tài)。這一時期政府經(jīng)濟(jì)信息公開的主要特點(diǎn)是：保密為主、效率低下，經(jīng)濟(jì)信息公開在內(nèi)容和形式上存在諸多隨意性，主要是為政治服務(wù)。改革開放以來，中國由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，政府為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，主動公開政府信息。不斷擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)信息的公開數(shù)量和范圍。從中央到地方都已經(jīng)意識到信息公開的重要性，信息公開的廣度和深度有了一定程度的提高。然而，我們應(yīng)該看到，中國政府經(jīng)濟(jì)信息公開不論從理論上，還是從實(shí)踐上都不夠成熟，還亟待提高，特別是在經(jīng)濟(jì)信息公開的效率方面，急需關(guān)注和建設(shè)。

在治道變革時代，中國政府在公開經(jīng)濟(jì)信息時，應(yīng)遵循效率目標(biāo)。效率價值取向本身就是市場經(jīng)濟(jì)(包括社會主義市場經(jīng)濟(jì))的基本要求。政府經(jīng)濟(jì)信息公開更多的是面向市場、企業(yè)和投資者，因此，政府應(yīng)該首先把效率作為經(jīng)濟(jì)信息公開最基本的價值取向，盡可能多地為市場提供充分的信息資源，降低企業(yè)和投資者獲取經(jīng)濟(jì)信息的成本，最優(yōu)化地配置信息資源，防止由于信息不對稱而造成的企業(yè)和投資者對政府的不信任感，從而提高整個市場的運(yùn)作效率。

二、人本：政府政治信息公開的價值取向

人本即以人為本，以人為目的、以人為根本?！耙匀藶楸?take people asthe dominant factor)指以人為價值的核心和社會的本位，把人的生存與發(fā)展作為最高的價值目標(biāo)；一切為了人，一切服務(wù)于人?！薄耙匀藶楸尽本哂腥龑踊竞x：其一，它是一種對人在社會發(fā)展中的主體作用與地位的肯定；其二，它是一種價值取向，即強(qiáng)調(diào)尊重人、依靠人、解放人、為了人和塑造人；其三，它是我們在分析、思考和解決問題時的一種思維方式。即要從考慮人的角度出發(fā)。人本是現(xiàn)代社會所追求的理念，特別是現(xiàn)代政治治理方式的要求。

所謂政府政治信息公開，是指政府將其在管理或提供政治服務(wù)的過程中制作、獲得或者擁有的信息，主動或依申請向社會公眾或特定的利益相關(guān)者公開。政治信息是政府信息公開的重要內(nèi)容。政治信息包括黨中央的路線、方針、政策；各級政府的法律、法規(guī)、政令、決策等，它對社會公眾起著重要的指導(dǎo)和表率作用。一國政府政治信息公開的狀況對于整個社會發(fā)展影響巨大。因此，政府政治信息公開的價值取向的正確與否至關(guān)重要。傳統(tǒng)治理時期，各國在政治信息公開方面多以政府為本位，一切為了政府，一切服務(wù)于政府。這與當(dāng)時對凱恩斯主義的過度迷信有很大關(guān)系。多數(shù)國家實(shí)行了國家對市場的干預(yù)政策，政府政治信息被嚴(yán)格過濾，一切有關(guān)國家干預(yù)的重大法律、法規(guī)和政策都由政府獨(dú)立制定，公眾被置于局外。在治道變革時代，各國政府特別是西方國家在經(jīng)歷了凱恩斯主義失靈之后，逐步改變了傳統(tǒng)的政府政治信息公開的模式取向，開始了公眾本位的新模式取向，政府政治信息公開多以人本為價值取向。政府不論在制定法律、法規(guī)和政策等方面，還是在實(shí)施法律制度方面，都以公眾為中心。及時向公眾發(fā)布各項(xiàng)政治信息。

在中國。改革開放前實(shí)行的是黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，黨政不分、以黨代政成了社會政治生活的常態(tài)。不言而喻，政府政治信息公開方面便是以黨為本位，一切為了黨，一切服務(wù)于黨，具體而言，就是任何政治信息只要是對黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)有利，對“一大二公”的政策有利，

便可以放手公開；反之，與之相悖的任何政治信息，都必須嚴(yán)格封鎖。歷史事實(shí)表明，這種政府政治信息公開的模式取向，對于剛剛誕生的共和國政權(quán)的維護(hù)是有作用的，但對于恢復(fù)生產(chǎn)和確立社會主義制度后的中國政治發(fā)展和社會穩(wěn)定的維持是有害的，“文化大革命”的十年浩劫就證明了這一點(diǎn)。黨的十一屆三中全會后，中國實(shí)行了旨在改變傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)政治體制模式的改革開放，其中包括對政府政治信息公開舊模式取向的廢除，開始逐步走向以人本為價值取向的政府政治信息公開的改革。政府在制定法律、制度和政策時不再追隨以黨為本位的價值取向，政府在發(fā)布各種政治信息時也不再服務(wù)于黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，而是以公眾為本位。任何政治制度和政治信息都為了公眾、服務(wù)公眾、依靠公眾。

在治道變革時代，中國政府在公開政治信息時應(yīng)遵循以人為本的價值取向，加強(qiáng)道德與法制建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)“構(gòu)建社會主義和諧社會”這一崇高的社會理想而奮斗。黨的十六屆三中全會明確提出了“堅(jiān)持以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，要求我國各級政府在執(zhí)政理念、執(zhí)政能力和執(zhí)政方法上都要加強(qiáng)人本化建設(shè)，做到“情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀”，這一理念要貫穿于政府工作的各個方面。同樣要反映在政府的政治信息公開中。

三、開放：政府文化信息公開的價值取向

開放是指事物各構(gòu)成要素的交流與交換，與封閉和保守是相對立的。開放是現(xiàn)代社會的重要標(biāo)志，是當(dāng)今世界不可逆轉(zhuǎn)的潮流。隨著科技的高速發(fā)展，大眾傳播媒介的日益現(xiàn)代化，民族之間、國家之間、不同社會制度之間的壁壘已被打破，包括文化在內(nèi)的各種交流和開放已成為一個極其普遍的世界性現(xiàn)象。

所謂政府文化信息公開，是指政府將其在管理或提供文化服務(wù)的過程中制作、獲得或者擁有的信息，主動或依申請向社會公眾或特定的利益相關(guān)者公開。文化信息包括政府對社會文化事業(yè)的管理信息、各地文化產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)信息、重點(diǎn)文化設(shè)施的建設(shè)信息和重大文化活動的組織實(shí)施信息等。文化信息不僅能影響社會公眾的文化生活，而且能滲透到他們的思想中，影響他們對政府執(zhí)政的價值觀。因此，政府在公開文化信息時，確立價值目標(biāo)非常重要。傳統(tǒng)治理時期，各國的政府文化信息公開是有限的，即使有文化信息的公開，在公開內(nèi)容、數(shù)量和程度上也是不足的。這與當(dāng)時的時代背景不無關(guān)聯(lián)。20世紀(jì)六七十年代是冷戰(zhàn)的活躍期，整個世界被分裂為相互對抗的資本主義和社會主義兩大陣營，意識形態(tài)的鼻同被作為區(qū)分?jǐn)澄业奈ㄒ粯?biāo)準(zhǔn)。因此，各國政府在公開文化信息時非常保守。治道變革時期，和平與發(fā)展成為時代的主題，經(jīng)濟(jì)全球化興起并向縱深方向發(fā)展，冷戰(zhàn)思維基本終結(jié)。文化交往日益頻繁。各國政府在公開文化信息時都不約而同地以開放作為文化信息公開的核心價值取向。

在中國，改革開放前文化發(fā)展雖然確立了“雙百”方針，但黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)很快使其柬之高閣。自然，政府文化信息公開也難逃厄運(yùn)。政府公開文化信息必須遵循為政治服務(wù)，為黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)。相應(yīng)地，政府文化信息公開的價值取向必然是封閉和壟斷。因?yàn)槎鄻印⒒钴S、開放的文化信息對于統(tǒng)一民眾的思想，保證黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)是不利的。然而，這種文化政策的形成，這種價值取向的確立，給中國的社會主義建設(shè)事業(yè)帶來了巨大的損失，造成了中國的落后和倒退。改革開放后我國重新確立了社會主義文化發(fā)展綱領(lǐng)，開始了面向現(xiàn)代化、面向世界、面向未來的文化發(fā)展征程，積極開展多種形式的對外文化交流。政府在公開文化信息時逐步放開，文化信息公開的內(nèi)容、數(shù)量和程度都大大提高，文化信息公開的開放的價值取向漸趨明顯。

在治道變革時代，中國政府文化信息公開必須以開放為核心價值取向。由于我國幅員遼闊，文化的地域性明顯，政府在公開文化信息時，要遵循開放的價值取向。開放就是要鼓勵各級地方政府根據(jù)其地域特色，以多種形式公開不同內(nèi)容的文化信息，包括地理信息、風(fēng)土人情和綜合娛樂信息等。在高度開放的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)各地區(qū)之間及各地區(qū)與國家之間文化信息的交流與融合，避免信息公開中的各自為政現(xiàn)象，保證全國政府信息公開的健康、同步發(fā)展。

四、服務(wù)：政府社會信息公開的價值取向

服務(wù)最簡單的含義就是主體為一定的對象工作。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋，服務(wù)即勞務(wù)，“指以勞動的形式而不以實(shí)物形式為他人提供某種使用價值的經(jīng)濟(jì)過程?！狈?wù)就是為他人提供非實(shí)物的使用價值的活動。服務(wù)是現(xiàn)代政府的本質(zhì)所在、理念所在和最基本的職能。政府存在的目的就是要為公民和社會組織服務(wù)。

政府社會信息公開是指政府將其在管理或提供社會服務(wù)的過程中制作、獲得或者擁有的信息，主動或依申請向社會公眾或特定的利益相關(guān)者公開。社會信息包括政府為社會公眾提供的各種服務(wù)信息，如教育、就業(yè)、醫(yī)療、保險(xiǎn)、戶籍、證照、住房、交通、天氣、旅游、社情民意，計(jì)劃生育信息等。政府社會信息公開的價值目標(biāo)的好壞對于公眾利益的滿足影響很大。傳統(tǒng)治理時期，政府多是專制型政府，各國政府對社會大多實(shí)行統(tǒng)治和控制，政府信息公開極其有限。政府公開社會信息不是為公眾和社會組織服務(wù)，而是為更好地實(shí)行統(tǒng)治和控制。政府社會信息公開的價值取向是專制，公眾在社會信息選擇和享用上完全處于被動。治道變革時期，服務(wù)型政府作為一種全新的政府職能模式被各國廣泛推崇。它是以社會公眾客觀需求為尺度，尊重公民意愿，建立和發(fā)展廣泛的社會同應(yīng)機(jī)制、公共責(zé)任機(jī)制，努力為公眾提供滿意的高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的現(xiàn)代政府。從服務(wù)型政府的這種特性來看，服務(wù)型政府必然是透明政府，政府信息公開是服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，相應(yīng)地，各國政府在公開社會信息時都以服務(wù)為核心價值取向。

在中國，改革開放以前實(shí)行的是人治型的政府管理，政府通過命令、動員等手段包攬一切社會經(jīng)濟(jì)事物。政府公開社會信息在內(nèi)容，方式和手段上全然不是為公眾服務(wù)。社會信息的公開內(nèi)容大多是政策性的號召，制度性的法規(guī)非常少；社會信息的公開方式多是以“宣傳”代替“公開”，突出強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和動員的公開性力量作用；社會信息的公開手段多以大字報(bào)的形式進(jìn)行宣傳，缺少制度化的渠道和程序化的操作，不言而喻，這種公開的社會信息的可靠性、穩(wěn)定性和實(shí)效性是難以保證的。改革開放以來，我國不斷改變傳統(tǒng)的政府管理模式，實(shí)施政府機(jī)構(gòu)改革，取得很大成效，進(jìn)入新世紀(jì)，更是提出了與時代發(fā)展相符合的公共服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)，大力推進(jìn)行政體制的改革。政府社會信息公開的價值取向發(fā)生了轉(zhuǎn)變，與建設(shè)公共服務(wù)型政府相一致，服務(wù)逐步成為政府社會信息公開的核心價值取向。

在治道變革時代，中國政府社會信息公開必須以服務(wù)為價值取向。社會服

務(wù)信息是與社會公眾的日常生活和根本利益聯(lián)系最為緊密，最能直接滿足社會公眾客觀需求的政府信息。根據(jù)社會服務(wù)信息的這一特點(diǎn)，政府在公開這一類信息時，應(yīng)確立服務(wù)的價值取向。政府要以最快速、最高效地為社會公眾提供公共服務(wù)為目標(biāo)，并對公眾的意見和建議進(jìn)行及時的回應(yīng)，從而提高政府的服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量，深化服務(wù)行政的價值理念。

五、公正：政府政務(wù)信息公開的價值取向

公正是人類社會永恒的價值追求，是“社會制度的首要價值，就像真理是思想體系的首要價值一樣”。公正一詞在古希臘中的意義為“表示置于直線上的東西，往后就引申來表示真實(shí)的、公平的和正義的東西”。公正始終是人類的基本需求之一，在人類社會的發(fā)展進(jìn)程中，人的基本需求不僅包括衣食住行。而且還包括一種合理的、平衡的關(guān)系，作為一種理想目標(biāo)和價值準(zhǔn)則，它并不是可有可無的奢侈品。公正是伴隨人類文明始終的一種基本價值觀念與準(zhǔn)則。

政府政務(wù)信息公開是指政府將其在管理或提供政務(wù)服務(wù)的過程中制作、獲得或者擁有的信息，主動或依申請向社會公眾或特定的利益相關(guān)者公開。政務(wù)信息包括政府日常辦公信息和各級政府以及同級政府不同職能部門之間的通信信息，如政府工作報(bào)告、會議記錄、政府公文、政府的人事任免信息等。與政府經(jīng)濟(jì)信息、政治信息、文化信息和社會信息相比，政務(wù)信息是反映政府自身狀況的信息，是政府信息公開的核心范疇?！皬奈覈畔⒐_的發(fā)展歷程來看，最早的政府信息公開其實(shí)只是政務(wù)公開，包括政府的辦事依據(jù)、辦事流程和辦事結(jié)果等的公開，并未擴(kuò)展到政府掌握的一般性信息的公開，其目的是建立一個公正、廉潔、透明的政府?！闭?wù)信息公開的價值取向是做好政府自身建設(shè)的重要價值目標(biāo)。傳統(tǒng)治理時期，政府在公開政務(wù)信息時多以牟取私利為取向，在政務(wù)公開方式、公開內(nèi)容、公開辦事、依申請公開、決策前預(yù)公開、監(jiān)督機(jī)制等方面很難堅(jiān)持公平、公正的標(biāo)準(zhǔn)，腐敗、“搭便車”現(xiàn)象特別嚴(yán)重。治道變革時期，各國政府逐步意識到公平、公正的政務(wù)公開對于提高政府運(yùn)作、提升政府形象的重要推動作用，特別是對于建設(shè)信任政府、服務(wù)型政府的促進(jìn)作用，紛紛確立公正作為政務(wù)信息公開的價值取向。

在中國，改革開放以前由于實(shí)行的是高度集權(quán)的政府管理模式，即政府對經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)行全面管制，另外由于封建社會遺留的官本位思想的影響。導(dǎo)致政府的官僚主義作風(fēng)十分嚴(yán)重，政府政務(wù)信息公開的范圍、程度十分狹小和低下。政務(wù)公開的制度化建設(shè)幾乎為零，致使政府在公開政務(wù)信息時隨意性較強(qiáng)，多以政府自身的利益為行為取向，公眾作為政務(wù)信息公開的權(quán)利主體地位根本無法實(shí)現(xiàn)。改革開放以來，隨著民主化建設(shè)的加快和中國加入wTo，特別是各種傳播媒體和電子政府建設(shè)的發(fā)展，我國的政務(wù)信息公開邁入了新階段。中央和地方各級政府紛紛嘗試建立政務(wù)信息公開法規(guī)制度。政務(wù)信息公開的價值取向發(fā)生了變遷，公正日益成為政府政務(wù)信息公開的主導(dǎo)價值取向，政務(wù)信息公開自利、壟斷的狀況逐步得到了改善和更正。

在治道變革時代，中國政府政務(wù)信息公開必須堅(jiān)持公正的價值取向。作為政務(wù)信息公開的決定者——政府，必須以公正為價值準(zhǔn)則和行為標(biāo)準(zhǔn)，依照相關(guān)法律法規(guī)，決定是否公開、公開什么、向誰公開、如何公開，而不能從政府自身利益甚至個別官員的利益出發(fā)，隨意公開。