殷建輝　王德章

摘要:近幾年食品安全事件頻發(fā),給人民健康帶來(lái)極大危害。我國(guó)政府頒布《食品安全法》,顯示了政府加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的決心。從中央到地方都在進(jìn)行著一系列部門及制度的改革,以求盡快落實(shí)《食品安全法》。做為農(nóng)業(yè)大省的黑龍江,食品安全的重要性更顯突出。本文分析了新形勢(shì)下黑龍江在食品安全監(jiān)管方面仍存在的問(wèn)題,并從提出加強(qiáng)監(jiān)管部門配合、完善監(jiān)管體系、推進(jìn)地方特色產(chǎn)業(yè)等相關(guān)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞:食品安全;體系建設(shè);監(jiān)管

中圖分類號(hào):D922.16文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589(2009)23—0152—02

一、黑龍江省政府食品安全監(jiān)管存在的問(wèn)題

(一)食品安全監(jiān)管法律、法規(guī)不健全

1.歷史回顧。《食品安全法》之前,形成了以《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律為基礎(chǔ),以《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》、《食品添加劑管理規(guī)定》以及涉及食品安全要求的大量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等法規(guī)為主體,以各省及地方政府關(guān)于食品安全的規(guī)章為補(bǔ)充的食品安全法規(guī)體系。但是,這些食品安全法律法規(guī)體系,大多已不適應(yīng)國(guó)內(nèi)外形勢(shì),所能提供的食品安全的保護(hù)水平不能適應(yīng)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷出現(xiàn)的新情況。其不足之處在于:一是缺乏食品安全基本法,造成食品安全法律規(guī)制的真空。二是現(xiàn)有的幾部涉及食品安全的法律廣度不夠,無(wú)法涵蓋食品安全的全過(guò)程。三是法律法規(guī)中大部分是政府的規(guī)章,有的甚至是紅頭文件,法律效力低,影響了食品安全規(guī)制的效果,而且政出多門,缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性,重復(fù)和沖突現(xiàn)象嚴(yán)重。四是食品安全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)水平較低,采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的程度化低,無(wú)法與世界發(fā)展趨勢(shì)相適應(yīng)。諸多法律法規(guī)盲點(diǎn)的存在,給食品安全檢測(cè)、監(jiān)管和執(zhí)法等項(xiàng)工作帶來(lái)了諸多困難,嚴(yán)重削弱了國(guó)家對(duì)食品安全的監(jiān)管與控制。

2.關(guān)鍵性的突破。2009年6月1號(hào),《食品安全法》正式生效了,做為食品安全領(lǐng)域的基本法,《食品安全法》明確了食品安全法、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法兩法并行的模式。從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)源頭到餐桌既是互相統(tǒng)一,又是互相銜接的一個(gè)體制?！掇r(nóng)產(chǎn)品安全法》主要是強(qiáng)調(diào)源頭,農(nóng)田、養(yǎng)殖場(chǎng)的管理問(wèn)題?！妒称钒踩ā肥窃搭^之后,從加工、流通、餐飲這樣一個(gè)過(guò)程?！妒称钒踩ā纷鰹槭称钒踩I(lǐng)域的基本法頒布后,所有法律法規(guī)都以其為準(zhǔn)繩,徹底解決了過(guò)去食品安全法律法規(guī)群龍無(wú)首的局面。《食品安全法》對(duì)現(xiàn)行的食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行了理順;確立將建立統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn);建立了“食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估”制度;實(shí)行“問(wèn)題食品”召回制度等等,所有的措施覆蓋了從農(nóng)田到餐桌的各個(gè)環(huán)節(jié)。

3.問(wèn)題的存在。但是我們還應(yīng)看到,一方面,涉及食品安全要求的大量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)還需要進(jìn)一步在科學(xué)的基礎(chǔ)上修定和不斷完善。例如我國(guó)目前生產(chǎn)的食品有上萬(wàn)種,而食品標(biāo)準(zhǔn)只有2000多個(gè),涉及安全標(biāo)準(zhǔn)僅500多個(gè),而歐洲國(guó)家僅對(duì)農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)的就有15700多個(gè)。另一方面,由于我國(guó)疆域遼闊,自然條件復(fù)雜多樣,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊,對(duì)食品安全的需求也不盡相同。這就需要在統(tǒng)一的基本法之下,各級(jí)地方政府必需因地制宜的建立相應(yīng)的地方性法規(guī)做為補(bǔ)充。例如《食品安全法》第二十九條就明確規(guī)定:食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依照本法制定。這就涉及做為省級(jí)政府的黑龍江省要在此方面根據(jù)自身特點(diǎn)制訂相關(guān)的法規(guī)。

(二)部門職責(zé)不明確

《食品安全法》已實(shí)施,但機(jī)構(gòu)改革和職權(quán)下放尚未到位,基層政府的衛(wèi)生監(jiān)督、藥監(jiān)、質(zhì)檢等有關(guān)機(jī)構(gòu)分工合作、執(zhí)法監(jiān)督,還有不明確之處。衛(wèi)生部食品安全綜合協(xié)調(diào)與衛(wèi)生監(jiān)督局副局長(zhǎng)蘇志表示:“在實(shí)施這樣一部影響國(guó)計(jì)民生的法律中,肯定需要相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)過(guò)程。要真正實(shí)現(xiàn)《食品安全法》要求的話,要靠這兩年的整頓時(shí)間?！笨梢哉f(shuō),現(xiàn)在我國(guó)的食品安全監(jiān)管工作正處于新舊交替之際,舊的體制的弊端還未能根除,新體制的運(yùn)行進(jìn)入正軌尚需時(shí)間。這就使我省的食品監(jiān)管工作仍不免帶著舊的問(wèn)題:

1.監(jiān)管職能分散,環(huán)節(jié)眾多,職責(zé)不清。食品安全監(jiān)管職能由多個(gè)部門承擔(dān),涉及到衛(wèi)生廳、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、工商行政管理局、農(nóng)委、畜牧局、商務(wù)廳等十幾個(gè)部門,監(jiān)督力量和監(jiān)管資源分散,而且職能重疊、交叉,部門之間還缺乏有效的信息交流和溝通,有的甚至相互掣肘,很難形成合力,這就制約了“抓手”的功效發(fā)揮,未發(fā)揮食品安全監(jiān)管的最佳效應(yīng)。

2.執(zhí)法部門存在“盲區(qū)”、“誤區(qū)”。大部分基層監(jiān)管力量薄弱且分散,專業(yè)人員匱乏,難以形成完善的食品監(jiān)管網(wǎng)絡(luò),縣城區(qū)一級(jí)的監(jiān)管尚且疲于奔命,城鄉(xiāng)結(jié)合部和廣大農(nóng)村更是鞭長(zhǎng)莫及,監(jiān)管盲區(qū)比比皆是;有的執(zhí)法部門注重經(jīng)濟(jì)效益、輕社會(huì)效益,注重收費(fèi)、輕管理,“以罰代管”、“以罰代法”的現(xiàn)象依然存在。

面對(duì)這樣的情況,做為農(nóng)業(yè)大省的黑龍江,仍需在已取得成績(jī)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步克服尚有的問(wèn)題,以保證過(guò)渡期內(nèi)食品安全監(jiān)管工作不松、不斷、不亂,防止出現(xiàn)因職能交接而出現(xiàn)監(jiān)管空白、職責(zé)不清、責(zé)任不明等問(wèn)題?！?/p>

進(jìn)一步思索,我們會(huì)發(fā)現(xiàn),機(jī)構(gòu)改革即便完成,各部門能否按食品安全法所要求的運(yùn)轉(zhuǎn)流暢,達(dá)到理想的無(wú)縫銜接,尚需在實(shí)踐中檢驗(yàn)。這就要求我省各部門認(rèn)真落實(shí)《食品安全法》的規(guī)定同時(shí)在實(shí)際中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn),不斷發(fā)現(xiàn)監(jiān)管體系的漏洞使之真正完善,成為食品安全保駕護(hù)航的“鐵拳”。

(三)食品安全科技成果和技術(shù)儲(chǔ)備不足

食源性(生物性與化學(xué)性)危害是我省食品安全的主要因素之一。在微生物造成的中毒事件中常見(jiàn)重要致病菌如沙門氏菌、肉毒梭菌、大腸桿菌等缺乏危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)的背景資料。在化學(xué)污染方面,缺乏對(duì)一些重要污染物農(nóng)藥、獸藥殘留、重金屬、真菌毒素的系統(tǒng)、全面的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和辦法,這樣無(wú)法對(duì)全省食品安全狀況進(jìn)行系統(tǒng)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)。對(duì)我省食品生產(chǎn)和市場(chǎng)中存在的重要問(wèn)題我省目前也沒(méi)有可供日常監(jiān)督檢測(cè)用的實(shí)用方法和技術(shù)。如缺乏便攜方便的農(nóng)藥殘毒快速檢測(cè)儀、快速檢測(cè)牛奶中抗生素方法及設(shè)備、畜禽病害肉品快速低成本檢測(cè)儀器和方法等。HACCP體系也只是在為數(shù)較少的食品企業(yè)中使用,缺少涵蓋各行業(yè)的HACCP指導(dǎo)原則和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

二、加強(qiáng)黑龍江省食品安全政府監(jiān)管的對(duì)策建議

1.加強(qiáng)食品安全監(jiān)管各部門的執(zhí)行力度及相互配合。食品安全監(jiān)管是一項(xiàng)綜合性的復(fù)雜的系統(tǒng)工程,《食品安全法》皆明確各部門的分段監(jiān)管的職責(zé)并強(qiáng)調(diào)各部門間的綜合協(xié)調(diào)。各級(jí)監(jiān)管部門都有明確的責(zé)任劃分,并以法定的形式加以明確失職的問(wèn)責(zé)制。我省應(yīng)在實(shí)際工作中,切實(shí)落實(shí),以強(qiáng)化食品安全監(jiān)管各部門和領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任意識(shí)。此外,在協(xié)調(diào)配合方面,應(yīng)嚴(yán)格按《食品安全法》的規(guī)定,做好部門之間相關(guān)信息的定期相互通報(bào),并在事故處理過(guò)程中做好在衛(wèi)生部門的統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)下的分工協(xié)作,提高工作效率。以實(shí)現(xiàn)各監(jiān)管環(huán)節(jié)間的無(wú)縫銜接。

2.進(jìn)一步完善食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)體系。基于地方政府的地位,應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際積極推動(dòng)食品安全地方法規(guī)與行政規(guī)章建設(shè)。清理地方現(xiàn)有法規(guī),規(guī)范、理順現(xiàn)有的法律法規(guī)體系;補(bǔ)充《食品安全法中》明確規(guī)定需基層政府自行制定的一些具體法規(guī),例如前文所述的小作坊及攤位管理方面的法規(guī)。

3.建立從“農(nóng)田到餐桌”的食品安全控制體系。(1)提高原材料生產(chǎn)者對(duì)食品安全的認(rèn)識(shí)?！妒称钒踩ā访鞔_落實(shí)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者作為食品安全第一責(zé)任人的責(zé)任,強(qiáng)化事先預(yù)防和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程控制,以及食品發(fā)生安全事故后的可追溯。如通過(guò)食品生產(chǎn)企業(yè)記錄食品生產(chǎn)過(guò)程的安全管理情況、食品批發(fā)企業(yè)記錄批發(fā)食品的名稱、數(shù)量、購(gòu)貨者名稱及聯(lián)系方式、餐飲服務(wù)提供者確保所購(gòu)原料符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)等。都是用具體的法定規(guī)章制度來(lái)規(guī)范食品生產(chǎn)者的作為,利用外部強(qiáng)制性來(lái)制約原材料生產(chǎn)者以保證食品生產(chǎn)、銷售各環(huán)節(jié)過(guò)程的安全性的方法。這就要求我省的各監(jiān)管部門在日常監(jiān)管抽查的過(guò)程中,認(rèn)真核查各類食品經(jīng)營(yíng)者的記錄,督促經(jīng)營(yíng)者遵從法定的規(guī)章制度,提高其對(duì)食品安全的認(rèn)識(shí),鼓勵(lì)食品產(chǎn)業(yè)鏈的生產(chǎn)者、加工企業(yè)和流通業(yè)者通過(guò)自己的聲譽(yù)來(lái)積極維護(hù)食品安全是食品安全體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的核心,是保證食品安全的內(nèi)在動(dòng)力

(2)推行食品安全管理的HACCP體系。我省應(yīng)在培養(yǎng)HACCP體系專業(yè)人才的基礎(chǔ)上,加大HACCP在食品企業(yè)中的推廣力度。結(jié)合地方實(shí)際與各企業(yè)的實(shí)際情況制定相應(yīng)的措施。加快起草覆蓋各行業(yè)的HACCP指導(dǎo)原則和評(píng)價(jià)準(zhǔn)則的相關(guān)文件。向食品生產(chǎn)、加工企業(yè)普及HACCP的知識(shí),推動(dòng)企業(yè)加強(qiáng)自身管理。

4.加大政府對(duì)食品安全監(jiān)管的投入。在實(shí)際工作中,面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的食品安全監(jiān)管環(huán)境,政府在經(jīng)費(fèi)方面投入不足,甚至無(wú)法配齊應(yīng)有的檢測(cè)設(shè)備。食品安全監(jiān)管是政府義不容辭的責(zé)任。各級(jí)政府都應(yīng)安排專項(xiàng)食品安全資金,用于購(gòu)置必要的檢測(cè)儀器設(shè)備,建立健全檢測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、制訂政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)以及執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)等。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)將有關(guān)部門辦案經(jīng)費(fèi)(包括污染食品的檢測(cè)和處理經(jīng)費(fèi))列入年度財(cái)政預(yù)算給予保證。并及時(shí)根據(jù)執(zhí)法辦案的情況追加大批量檢測(cè)、銷毀污染食品所需經(jīng)費(fèi)。市、縣財(cái)政應(yīng)安排同級(jí)食品安全管理協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),補(bǔ)助執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制經(jīng)費(fèi),確保執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制的有效運(yùn)作。

5.以地方特色產(chǎn)業(yè)推進(jìn)食品安全發(fā)展。我省的食品安全示范縣工作已取得了一定的成績(jī)。在此基礎(chǔ)上,一是應(yīng)進(jìn)一步以此為平臺(tái),優(yōu)化社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境,引導(dǎo)區(qū)域特色食品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。在增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)促進(jìn)食品安全;二是發(fā)揮我省生態(tài)資源優(yōu)勢(shì),積極發(fā)展優(yōu)質(zhì)糧食和綠色無(wú)公害農(nóng)業(yè),推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系和無(wú)公害農(nóng)畜產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化種植養(yǎng)殖示范區(qū)建設(shè),走農(nóng)業(yè)綠色化、產(chǎn)業(yè)化道路;三是立足本地資源優(yōu)勢(shì),研究消費(fèi)趨勢(shì),按照突出食品安全,打造健康產(chǎn)業(yè)的原則,整合優(yōu)勢(shì)特色食品產(chǎn)業(yè)的品牌和企業(yè),建立健全質(zhì)量保證體系、產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系、技術(shù)支撐體系、誠(chéng)實(shí)信用體系等4大體系,推進(jìn)優(yōu)勢(shì)特色食品產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化和工廠化,不斷探索以食品安全為品牌推進(jìn)我省優(yōu)勢(shì)食品產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)的有效途徑。

6.建立有效的食品安全監(jiān)管的社會(huì)環(huán)境。一要大力宣傳食品放心工程,普及食品安全科普知識(shí),增強(qiáng)人們的食品質(zhì)量安全意識(shí),引導(dǎo)消費(fèi)者對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)督。二是政府要支持新聞媒體的輿論監(jiān)督工作,鼓勵(lì)其大力宣傳有關(guān)食品安全的法律法規(guī),揭露、曝光食品安全方面的違法犯罪典型案件。三是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的行業(yè)信息充分的優(yōu)勢(shì),解決食品安全中信息不對(duì)稱問(wèn)題。政府應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)的建設(shè)和普及,同時(shí)加強(qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)如認(rèn)證機(jī)構(gòu)、社會(huì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)等的管理。

(責(zé)任編輯/彭巍)