楊　沖　黃國(guó)楨

摘要 安徽省已經(jīng)具備城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的條件,制約安徽城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主要因素有城鄉(xiāng)公共服務(wù)嚴(yán)重失衡、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差距巨大和鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力薄弱3個(gè)方面。應(yīng)從改變城鄉(xiāng)公共服務(wù)失衡局面、加大對(duì)農(nóng)村的財(cái)政投入、建立鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)內(nèi)在增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制3個(gè)方面探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的有效途徑。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;公共服務(wù);自我發(fā)展;財(cái)政投入;內(nèi)增機(jī)制;安徽省

中圖分類號(hào) F293;F303 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739(2009)13-0394-02

近年來,安徽省委、省政府將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提升到戰(zhàn)略的高度加以重視,也取得了一定的成效。但是,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性、頑固性決定了安徽省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的艱巨性、長(zhǎng)期性,有人甚至認(rèn)為安徽是一個(gè)欠發(fā)達(dá)省份,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的條件還不具備,現(xiàn)在的任務(wù)是加快發(fā)展而不是統(tǒng)籌,這是十分錯(cuò)誤的。2008年,安徽省的人均GDP已達(dá)到2 085美元,財(cái)政收入1 326億元,近幾年的增加幅度都在25%以上,雖然與許多兄弟省市相比還有很大的差距,但已經(jīng)完全有條件統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

1 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的制約因素

1.1 城鄉(xiāng)分共服務(wù)供給嚴(yán)重失衡

長(zhǎng)期以來,安徽省農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后,城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給嚴(yán)重失衡,用于公共服務(wù)的資金,在城市主要由政府負(fù)責(zé),在農(nóng)村主要依靠向農(nóng)民籌集,農(nóng)民承擔(dān)了一部分公共產(chǎn)品的供給成本,其負(fù)擔(dān)超過農(nóng)民承受能力;另一方面,安徽省縣鄉(xiāng)財(cái)政均為“吃飯”財(cái)政,對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)系統(tǒng)投入太少。因而,與城鎮(zhèn)相比,農(nóng)村的社會(huì)公共事業(yè)不僅項(xiàng)目少,即使已有的供給項(xiàng)目,如社會(huì)保障、教育和醫(yī)療衛(wèi)生等,也普遍存在供給水平低于城鎮(zhèn)的現(xiàn)象。從社會(huì)保障來看,城市工人已初步建立了比較完整的社保體系,養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷、醫(yī)療、失業(yè)等保險(xiǎn)都進(jìn)行了改革和逐步完善。相比之下,農(nóng)村保障體系建設(shè)嚴(yán)重滯后,保障覆蓋面小、水平低、能力弱,新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度有待完善。從教育來看,雖然城鄉(xiāng)都實(shí)行9年制義務(wù)教育,但農(nóng)村中小學(xué)適齡的入學(xué)率要大大低于城鎮(zhèn),農(nóng)村學(xué)生的輟學(xué)率、流失率高于城市,且生均經(jīng)費(fèi)不能按照國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí),教學(xué)設(shè)施和教學(xué)質(zhì)量也明顯差于城鎮(zhèn)。從醫(yī)療衛(wèi)生來看,無論是在質(zhì)量上還是數(shù)量上,農(nóng)村居民所得到的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)與城市相比都處于明顯的劣勢(shì)地位。占總?cè)丝?0%以上的農(nóng)村人口只享有不到30%的公共衛(wèi)生資源,應(yīng)住院治療的農(nóng)民中有75%左右未住院。文化、體育等方面的差距更是巨大。

1.2 城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差距巨大

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差距首先表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大、農(nóng)民收入增長(zhǎng)的根基不牢固和農(nóng)村消費(fèi)能力逐步下降。城鄉(xiāng)居民的收入差距是城鄉(xiāng)差距的核心表現(xiàn)。當(dāng)前,最突出、最集中的表現(xiàn)是安徽省農(nóng)民收入水平低,增長(zhǎng)緩慢,城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大。改革開放以來,安徽省城鄉(xiāng)居民收入呈現(xiàn)典型的“剪刀差”現(xiàn)象,城鄉(xiāng)居民收入差距呈現(xiàn)明顯的擴(kuò)大趨勢(shì)。如果扣除農(nóng)民收入中的實(shí)物性收入并加上城市居民的隱性收入,安徽省城鄉(xiāng)居民的貨幣收入差距就更大。城鄉(xiāng)收入差距的最終反映是生活水平的差距,體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民消費(fèi)差距上。2005年安徽省城鎮(zhèn)居民的人均消費(fèi)支出是6 367.7元,農(nóng)村居民的人均消費(fèi)性支出是2 196元,農(nóng)村居民人均實(shí)際消費(fèi)水平只是城鎮(zhèn)居民人均實(shí)際消費(fèi)水平的34.5%。城鎮(zhèn)居民的收入主要用于消費(fèi)和儲(chǔ)蓄,而農(nóng)民的純收入除要用于消費(fèi)和儲(chǔ)蓄以外,還有一部分要用于擴(kuò)大再生產(chǎn)的支出。如果扣除農(nóng)民擴(kuò)大再生產(chǎn)的支出,城鄉(xiāng)消費(fèi)差距就更大。 同時(shí),消費(fèi)質(zhì)量差距明顯,城鄉(xiāng)居民精神生活等非商品消費(fèi)支出、城鄉(xiāng)居民存款和城鄉(xiāng)居民擁有耐用消費(fèi)品差距較大。其次還表現(xiàn)在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施上,廣大農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件較為落后。近些年來,安徽省的城市建設(shè)取得了飛速進(jìn)展,廣場(chǎng)、綠化帶等城市景觀建設(shè)步伐提速,城市供電、供水、供氣、郵政、通信等保障能力大大提高,基礎(chǔ)設(shè)施條件和城區(qū)人居環(huán)境大大改善。截至2004年底,建成區(qū)面積1 123.37km2,供水管網(wǎng)長(zhǎng)度達(dá)8 003km,用水普及率達(dá)90%;煤氣管道長(zhǎng)度3 139.65km,燃?xì)馄占奥蔬_(dá)69.18%;道路長(zhǎng)度為7 262.87km,道路面積達(dá)12 109hm2,人均擁有11.4m2;綠化覆蓋面積43 588.3hm2,人均公共綠地面積5.93m2;城市市容環(huán)境也大有改觀。但相對(duì)而言,安徽省農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施仍較為落后。目前,農(nóng)村居民大部分是自備水源,實(shí)現(xiàn)集中供水的主要局限于小城鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)和其他少數(shù)區(qū)域;村鎮(zhèn)建設(shè)缺乏規(guī)劃指導(dǎo),布局零亂;基礎(chǔ)設(shè)施特別是農(nóng)田水利設(shè)施缺乏系統(tǒng)投入,設(shè)施不配套,共享性較差,難以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常需要;房屋結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不科學(xué),空間布局不合理;鄉(xiāng)村道路等級(jí)不高,路況欠佳等。

1.3 鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力薄弱

由于受政策、制度、資源等因素的制約,安徽農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體處于停滯甚至空白狀態(tài)。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱,農(nóng)村發(fā)展滯后,農(nóng)民增收緩慢,一個(gè)重要原因是鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力薄弱,這是安徽推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展一個(gè)重要瓶頸。當(dāng)前安徽省農(nóng)村還是以家庭為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式,除城市近郊有部分集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體外,其他幾乎近于空白,已有的發(fā)展?fàn)顩r也大都不理想,處于停滯乃至萎縮境地。而且農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金缺乏,村級(jí)經(jīng)濟(jì)資金匱乏,農(nóng)戶融資困難,鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)困難,農(nóng)戶缺乏自有資金,貸款因缺少抵押、擔(dān)保借貸無門;有自主創(chuàng)業(yè)愿望的農(nóng)民,因資金短缺難以創(chuàng)業(yè)。新農(nóng)村建設(shè)由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)薄弱,農(nóng)民家庭貧困,興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)業(yè)、社會(huì)事業(yè)大多依賴政府撥款,沒有自己的積累資金。同時(shí),農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力素質(zhì)較低,現(xiàn)有農(nóng)村勞動(dòng)力大多進(jìn)城務(wù)工從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)崗位,農(nóng)業(yè)從業(yè)人員以老、弱、婦農(nóng)民為主,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的素質(zhì)明顯滑坡。在這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下,僅靠公共管理層面的統(tǒng)籌從外部提供必要的支撐條件,而不從內(nèi)部培育農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在增長(zhǎng)機(jī)制,將不可能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的接軌,也不能扭轉(zhuǎn)和消除多年形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。即僅著力從外部為縮小城鄉(xiāng)差距進(jìn)行輸血,不注意運(yùn)用外部支撐條件從內(nèi)部培育充滿活力的造血功能,推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展重大舉措的效果將會(huì)事倍功半。

2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展破解途徑

2.1 建立城鄉(xiāng)一體政府公共管理體制

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障和公共服務(wù)體系建設(shè),促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展一體化。充分發(fā)揮城市先進(jìn)文化和公共服務(wù)的優(yōu)勢(shì),大力推動(dòng)城市社會(huì)事業(yè)單位和公共服務(wù)部門向農(nóng)村延伸服務(wù),加快農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生、體育等社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。以文明村鎮(zhèn)和文明家庭建設(shè)為載體,廣泛開展文明村鎮(zhèn)創(chuàng)建活動(dòng),倡導(dǎo)健康文明的生活方式,豐富農(nóng)民的精神文化生活。加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè),逐步提高最低生活保障水平,加快擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障的覆蓋面,健全教育、醫(yī)療等社會(huì)救助體系,探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度,使廣大農(nóng)民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、弱有所助、貧有所濟(jì)、幼有所學(xué),最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口與城鎮(zhèn)人口享有同等的社會(huì)資源。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)配套改革,促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制一體化。打破城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)分治的二元體制,消除影響“三農(nóng)”發(fā)展的體制性和政策性障礙,建立城鄉(xiāng)平等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)新體制,為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供體制保障。擴(kuò)大公共財(cái)政在農(nóng)村的覆蓋面,增加對(duì)農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給,健全農(nóng)村公共服務(wù)體系。完善農(nóng)村土地制度,加快土地征用制度改革,切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民的利益。推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理資源的優(yōu)化重組,促進(jìn)機(jī)關(guān)效能建設(shè)和服務(wù)延伸,形成城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)管理體系。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期存在,中央和地方政府從機(jī)構(gòu)設(shè)置到職能范圍都重城輕鄉(xiāng),一些政府部門只管城市不管農(nóng)村,而兼管農(nóng)村的政府部門也往往將農(nóng)村打入另冊(cè),重點(diǎn)仍然在城市,大量的農(nóng)村公共服務(wù)職能歸口于政府的農(nóng)業(yè)行業(yè)管理部門,這是農(nóng)村公共服務(wù)被邊緣化的根本原因。公共服務(wù)是政府公共管理職能的重要組成部分,從根本上突破制約安徽城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的城鄉(xiāng)公共服務(wù)失衡瓶頸,必須建立城鄉(xiāng)一體的政府公共管理體制,否則政府出臺(tái)再多的改善性舉措,也仍然缺乏體制性保障。應(yīng)當(dāng)以改革政府機(jī)構(gòu)和職能保障城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均衡,直至實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)全覆蓋。改革重在轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)和提高效能,加強(qiáng)和完善重要行業(yè)管理體制;加強(qiáng)與整合社會(huì)管理和公共服務(wù)部門;優(yōu)化和完善城市建設(shè)、交通和管理體制;探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制,進(jìn)一步提高行政效能。按照權(quán)責(zé)一致的原則,對(duì)政府部門的職能作出合理界定和調(diào)整,并堅(jiān)持1件事情原則上由1個(gè)部門負(fù)責(zé),確需多個(gè)部門管理的事項(xiàng),明確牽頭部門,分清主次責(zé)任,避免職責(zé)交叉、政出多門。

2.2 加快公共財(cái)政建設(shè)步伐,切實(shí)加大對(duì)“三農(nóng)”的投入

要改變農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和科教文衛(wèi)等公共事業(yè)落后的局面,僅依靠農(nóng)村自身的積累和投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,政府應(yīng)以建立公共財(cái)政體制為突破口,切實(shí)加大對(duì)農(nóng)村的財(cái)政投入力度,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)的統(tǒng)籌發(fā)展,為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入活力。要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求,加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村義務(wù)教育、基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生體系、廣播電視、文化等公共事業(yè)的專項(xiàng)資金支持,把農(nóng)村的公共產(chǎn)品投入從主要由農(nóng)民負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕晒藏?cái)政承擔(dān),扎實(shí)穩(wěn)步地推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。建立對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼制度,增加對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣培訓(xùn)、農(nóng)產(chǎn)品檢驗(yàn)和檢測(cè)服務(wù)的資金補(bǔ)貼額度,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí),要把間接補(bǔ)貼改為直接補(bǔ)貼,提高財(cái)政支農(nóng)資金的效益。要充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)性作用,構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的多層次的社會(huì)保障和救助體系,加快推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化。進(jìn)一步加大“陽(yáng)光工程”實(shí)施力度,大力開展農(nóng)民培訓(xùn),并搞好農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)信息服務(wù),為農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。

2.3 創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)發(fā)展機(jī)制

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局要通過農(nóng)村社區(qū)的自我發(fā)展才能最終形成,而創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)發(fā)展機(jī)制則是培育鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力的有效途徑。我國(guó)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展旨在從根本上消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系,從而加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。由于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的方針是以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng),因此容易陷入外源發(fā)展的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目標(biāo)最終要由農(nóng)村社區(qū)的自我發(fā)展才能夠?qū)崿F(xiàn),其實(shí)質(zhì)是促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)生發(fā)展而不是外源發(fā)展,并且這種內(nèi)生發(fā)展強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)等外部力量支持的必要性和重要性。農(nóng)村社區(qū)自我發(fā)展的理念應(yīng)在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中得到充分體現(xiàn)。我國(guó)近年興起的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是一項(xiàng)重要的國(guó)家戰(zhàn)略,對(duì)于政府、農(nóng)民、社會(huì)力量在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中的地位與作用,現(xiàn)已形成共識(shí):政府—主導(dǎo);農(nóng)民—主體;社會(huì)力量—參與。這個(gè)框架在理論上無疑是逐漸走向成熟的農(nóng)村社區(qū)自我發(fā)展模式,但是在實(shí)踐上農(nóng)民的主體地位沒有真正確立。農(nóng)村社區(qū)長(zhǎng)期積弱,缺乏自我發(fā)展能力,難免處于等、靠、要的被動(dòng)地位。在一些地方農(nóng)民的主體地位僅表現(xiàn)為成果享受的主體,項(xiàng)目推進(jìn)過度依賴政府的投入和社會(huì)力量的介入。這一現(xiàn)象應(yīng)引起高度重視,如果社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)不能促進(jìn)和增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)生發(fā)展能力,就會(huì)演變?yōu)橥庠窗l(fā)展。農(nóng)村社區(qū)外源發(fā)展的弊端已在許多國(guó)家顯露無遺:離開政府持續(xù)不斷的輸血發(fā)展陷入停滯,由企業(yè)介入的發(fā)展項(xiàng)目的收益大部分流出,農(nóng)村社區(qū)的社會(huì)福利提高、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和鄉(xiāng)土文化傳承得不到有力支撐。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的著眼點(diǎn)放在農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)生發(fā)展,要著重解決好農(nóng)村社區(qū)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置和農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織的改革創(chuàng)新。農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織的改革創(chuàng)新是內(nèi)生發(fā)展的關(guān)鍵。我國(guó)自廢除政社合一的人民公社制度后,農(nóng)村社區(qū)型經(jīng)濟(jì)組織大多處于缺失狀態(tài)。取代人民公社的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府是政權(quán)機(jī)關(guān),取代生產(chǎn)大隊(duì)的村民委員會(huì)是村民自治組織,都不是真正意義上的經(jīng)濟(jì)組織和市場(chǎng)主體。農(nóng)村社區(qū)型經(jīng)濟(jì)組織的缺失,使以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)生發(fā)展缺少集聚當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社區(qū)生產(chǎn)要素的市場(chǎng)主體。農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織的改革創(chuàng)新對(duì)形成農(nóng)村社區(qū)新型發(fā)展機(jī)制具有極為重要的意義,只有當(dāng)農(nóng)村社區(qū)型經(jīng)濟(jì)組織在當(dāng)?shù)爻蔀橹鲗?dǎo)性市場(chǎng)主體時(shí),農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)生發(fā)展才能有活力和動(dòng)力,才能逐漸形成農(nóng)村社區(qū)的造血機(jī)制,才能增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)的自我發(fā)展能力。在近期,農(nóng)村社區(qū)內(nèi)生發(fā)展能力的培育可重點(diǎn)在盤活各類集體存量資源、加強(qiáng)農(nóng)村金融支持力度、培育新型農(nóng)民、改革農(nóng)村社區(qū)組織等方面采取措施。