彭　爽　葉曉東

[摘要]中國房地產(chǎn)市場管制產(chǎn)生的原因在于房地產(chǎn)市場存在缺陷，管制目標是規(guī)范微觀經(jīng)濟主體行為、彌補市場缺陷、優(yōu)化配置房地產(chǎn)資源、保持房地產(chǎn)價格平穩(wěn)、保證國家利益和公共利益、保護消費者合法權益等。

[關鍵詞]房地產(chǎn)市場；微觀管制；宏觀調控

[中圖分類號]F20

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)09-0038-03

中國房地產(chǎn)市場歷經(jīng)探索、起步、快速發(fā)展和調整等幾個階段，至今已步入相對穩(wěn)定發(fā)展階段，房地產(chǎn)市場取得的成績斐然。然而，中國房地產(chǎn)市場也存在一些問題，突出表現(xiàn)為房地產(chǎn)價格渡動大、房地產(chǎn)交易秩序較為混亂、近期受國際金融危機影響房地產(chǎn)市場不景氣等。為了解決這些問題，政府加強了對房地產(chǎn)市場的宏觀調控，成效顯著。但是，要實現(xiàn)房地產(chǎn)市場的持續(xù)健康運行。除了政府的宏觀調控以外。政府的微觀管制即房地產(chǎn)市場管制亦是不可或缺的。本文擬對中國房地產(chǎn)市場管制產(chǎn)生的原因及管制目標做初步探討。

一、中國房地產(chǎn)市場管制產(chǎn)生的原因

(一)中國房地產(chǎn)市場存在缺陷

房地產(chǎn)市場管制指的是，政府基于公共利益或其他目的。依據(jù)現(xiàn)有的房地產(chǎn)法律法規(guī)對房地產(chǎn)市場微觀經(jīng)濟主體的活動進行的行政管理和限制。中國房地產(chǎn)市場管制產(chǎn)生的原因在于房地產(chǎn)市場存在缺陷，主要體現(xiàn)在如下方面：

1市場不能規(guī)范房地產(chǎn)微觀經(jīng)濟主體的行為。房地產(chǎn)市場的微觀經(jīng)濟主體包括：房地產(chǎn)開發(fā)商、房地產(chǎn)中介機構、個人等。微觀主體為中國房地產(chǎn)市場的迅速形成和發(fā)展壯大作出了重要貢獻。但是，他們在房地產(chǎn)開發(fā)、交易、中介服務、物業(yè)管理等各環(huán)節(jié)也不同程度地存在違法違規(guī)行為。在房地產(chǎn)開發(fā)中存在房地產(chǎn)開發(fā)商忽視工程質量、過度開發(fā)、違規(guī)拆遷、未取得開發(fā)資質或超越資質等級開發(fā)等問題；在房地產(chǎn)交易中房地產(chǎn)開發(fā)商未合法取得《商品房預售許可證》而違規(guī)銷售、發(fā)布虛假銷售信息、進行合同欺詐，國內外投機者通過低價買進高價賣出房地產(chǎn)的方式牟取暴利，擾亂房地產(chǎn)市場正常的運行秩序；少數(shù)房地產(chǎn)中介機構缺乏誠信；物業(yè)服務企業(yè)運作不規(guī)范，等等。微觀經(jīng)濟主體的上述失范行為難以通過市場本身加以克服，因為市場可以為房地產(chǎn)企業(yè)從事開發(fā)經(jīng)營和中介服務活動提供場所，卻不能保證所有房地產(chǎn)企業(yè)循規(guī)經(jīng)營，也無法保證每一項房地產(chǎn)交易的公平性，因此必須通過政府管制規(guī)范微觀主體的行為。

2市場不能實現(xiàn)房地產(chǎn)資源的最優(yōu)配置。資源的最優(yōu)配置只有在完全競爭市場條件下才能實現(xiàn)，而房地產(chǎn)市場是不完全競爭市場。一是房地產(chǎn)市場存在壟斷。首先，土地供給存在一定程度的壟斷。土地是不可再生資源，其供給是稀缺的，土地總量有限必然帶來土地供給的壟斷。另外我國實行土地的社會主義公有制，土地屬全民所有，全國土地的所有權由國務院代表國家行使，因而土地所有權也具有壟斷性。其次，房地產(chǎn)商品具有強烈的地域性和差異性。房地產(chǎn)本身是不可移動的，從而不同區(qū)域、同一區(qū)域內不同地段的房地產(chǎn)不完全同質，難以相互替代。土地供給的壟斷性和房地產(chǎn)商品的異質性決定了房地產(chǎn)市場競爭具有不完全性和不充分性。二是房地產(chǎn)市場存在信息不對稱。房地產(chǎn)一級市場上開發(fā)商掌握的國有土地出讓信息不充分；房地產(chǎn)二級市場上賣方比買方對房地產(chǎn)商品的總量、質量、性能、成本等信息更為了解；房地產(chǎn)三級市場上中介機構比房地產(chǎn)轉讓者和購買者掌握的中介服務信息多。三是房地產(chǎn)市場存在外部效應。例如，建筑施工時會產(chǎn)生環(huán)境污染和噪音，某建筑物太高妨礙了附近建筑的采光、通風、通信等等。以上問題的存在決定了由市場配置房地產(chǎn)資源會出現(xiàn)低效率或者無效率，從而造成房地產(chǎn)資源的浪費。

3市場不能抑制房地產(chǎn)價格的過度波動。遵循商品供求規(guī)律，市場能自動生成房地產(chǎn)價格，但市場無法解決由房地產(chǎn)開發(fā)成本上升、房地產(chǎn)交易秩序較混亂等諸多復雜因素導致的房價不斷攀升問題，也不能解決因存量房積壓、市場需求冷淡等因素導致的房價快速下降問題。2007年以前。我國房價上漲幅度大，商品房平均銷售價格由1991年的786元／平方米提高到2007年的3864元／平方米，增長了4.9倍；其中住宅的平均銷售價格從756元／平方米上升到3645元／平方米，增長4.8倍。2008年以來，全國樓市又出現(xiàn)低迷，2008年12月全國70個大中城市房屋銷售價格首次出現(xiàn)同比下降(降低0.4％)，其中深圳新建住房銷售價格同比大幅下降18.1％。而市場既不能抑制房價的迅速上升，也不能控制房價的急劇下跌，影響了房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定。

4市場不能有效保證國家利益和公共利益。市場經(jīng)濟具有利己性，這決定了房地產(chǎn)市場中經(jīng)濟主體的目標是實現(xiàn)自身收益最大化而非國家利益和公共利益最大化，而經(jīng)濟主體收益最大化往往是以損害或犧牲國家利益和公共利益為代價的。以國有土地使用權的出讓為例，我國城市土地使用權可以通過拍賣、招標或雙方協(xié)議的方式有償出讓。一般來說，采取拍賣、招標方式由于公開競爭能以較高、較合理的價格成交，而采取協(xié)議方式由于可能存在尋租現(xiàn)象，價格偏低，使得少數(shù)人能夠利用手中的特權中飽私囊，侵害公共利益。又如，一些房地產(chǎn)開發(fā)項目以行政劃撥方式無償或低價獲得土地使用權，雖然減少了房地產(chǎn)開發(fā)商的成本卻損害了國家利益。另外，我國部分城市仍存在“隱形地產(chǎn)市場”，其中土地利用性質被擅自改變，土地交易收益被某些單位和個人非法占有。這些都會導致國有土地資源的大量流失。

5市場不能維護房地產(chǎn)產(chǎn)權。市場只能為房地產(chǎn)產(chǎn)權交易提供場所，卻不能維護房地產(chǎn)產(chǎn)權。在房地產(chǎn)的轉讓、抵押和租賃過程中會發(fā)生產(chǎn)權轉移，這就需要對房地產(chǎn)產(chǎn)權進行界定和保護，明確交易雙方的責權利關系。避免出現(xiàn)房地產(chǎn)產(chǎn)權糾紛。由于市場不能清晰地界定房地產(chǎn)產(chǎn)權，也就沒有能力維護房地產(chǎn)所有者的產(chǎn)權。

6市場不能充分供應準公共物品——經(jīng)濟適用住房和廉租房。準公共物品是具有一定程度非排他性和非競爭性的物品。由于經(jīng)濟適用住房和廉租房具有一定程度的非競爭性，即消費者能以較低的價格獲得，所以它們屬于準公共物品。若由市場來供應經(jīng)濟適用住房和廉租房，由于這類房產(chǎn)價格偏低、收益率低，其供應量勢必會減少，則市場無法滿足低收入階層對經(jīng)濟適用住房和廉租房的需求。

7市場不能解決房地產(chǎn)總供求結構失衡問題。市場會引導微觀經(jīng)濟主體投資于利潤率高的領域，而對其無利可圖的領域則不投資，這會導致宏觀經(jīng)濟結構失衡，而市場本身卻不能調節(jié)這種宏觀經(jīng)濟失衡。由于房地產(chǎn)開發(fā)商熱衷于開發(fā)利潤豐厚的高檔商品房，而不愿意建造面向廣大中低收入階層的普通商品房，造成了高檔商

品房供過于求、空置率高，而中低價房供不應求的商品結構矛盾，供給結構嚴重地背離需求結構。盡管市場上高價位商品房的市場需求量有限而中低價位商品房的市場需求量很大，但房地產(chǎn)商出于追求高盈利率的目的并不會增加中低價位商品房的供給，從而市場不能自動調整商品供給結構；同時由于住房是生活必需品，消費者也不會因為房價上升而減少消費量從而調整商品需求結構。因此，市場無法調節(jié)不合理的房地產(chǎn)商品結構。

(二)市場缺陷與政府干預

市場缺陷的存在是政府干預的必要條件。由于房地產(chǎn)市場缺陷內生于市場經(jīng)濟的性質，因而無法依靠市場自身力量完全解決房地產(chǎn)市場缺陷問題；第三種力量(如房地產(chǎn)行業(yè)協(xié)會)在彌補市場缺陷方面發(fā)揮著重要作用，但由于它不具備強制性、權威性，作用力有限，只能作為政府力量的一種補充；而政府具有消除市場缺陷所需要的權威和多種有效的調控手段，因此房地產(chǎn)市場缺陷必須主要依靠政府干預予以解決。

通常，政府干預房地產(chǎn)市場的方式有兩種，即宏觀調控和微觀管制。房地產(chǎn)市場宏觀調控是政府的宏觀經(jīng)濟管理職能，旨在解決房地產(chǎn)市場上總供給與總需求失衡、總投資與總消費波動等宏觀層面上的問題以及低收入者的住房保障問題，保證房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定發(fā)展；房地產(chǎn)市場管制是政府的微觀經(jīng)濟管理職能，旨在消除房地產(chǎn)市場資源配置低效率等微觀層面上的問題，為市場運行及企業(yè)行為建立規(guī)則，確保房地產(chǎn)市場的有序競爭。

由于房地產(chǎn)市場上微觀層面的缺陷較多，所以政府干預房地產(chǎn)市場的很大一部分應該在微觀管制方面，即由政府直接對房地產(chǎn)市場上的經(jīng)濟主體和經(jīng)濟活動進行限制以彌補市場缺陷。因此，房地產(chǎn)市場缺陷的存在是房地產(chǎn)市場管制產(chǎn)生的根本原因和主要原因。

二、中國房地產(chǎn)市場管制的目標

政府管制房地產(chǎn)市場的主要目標在于限制和規(guī)范微觀經(jīng)濟主體的行為，彌補市場缺陷和不足，具體來說有如下幾點：

(一)為微觀經(jīng)濟主體行為建立規(guī)則，實現(xiàn)房地產(chǎn)市場健康運行

針對微觀經(jīng)濟主體種種失范行為。政府可以設立規(guī)則予以限制，并進而創(chuàng)造公平競爭的市場秩序和市場環(huán)境。當前，我國政府已出臺的房地產(chǎn)法律法規(guī)主要有：《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》(1995年1月1日起施行，2007年8月30日修訂)、《中華人民共和國土地管理法》(1986年頒布，2004年8月28日第二次修正)、《中華人民共和國城市規(guī)劃法》(1990年4月1日起施行)、《中華人民共和國物權法》(2007年10月1日起施行)以及《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》(1998年7月20日起施行)、《中華人民共和國土地管理法實施條例》(1999年1月1日起施行)、《物業(yè)管理條例》(2003年9月1日起施行，2007年8月26日修訂)、《房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質管理規(guī)定》(2000年3月29日起施行)、《土地利用年度計劃管理辦法》(2006年修訂)、《城市商品房預售管理辦法》(1994年11月15日頒布。2004年7月20日第二次修正)、《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》(1997年6月1日起施行)、《物業(yè)管理企業(yè)資質管理辦法》(2004年5月1日起施行)等。這些法規(guī)條例對經(jīng)濟主體在房地產(chǎn)開發(fā)、交易、中介服務、物業(yè)管理中的進入條件、權利義務、法律責任等均作出明確規(guī)定。政府可以此為依據(jù)，為房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營活動建立規(guī)則，即嚴格限制經(jīng)濟主體的從業(yè)資格、為經(jīng)濟主體提供的商品或服務的價格和質量設立科學合理的標準、嚴厲懲處房地產(chǎn)市場中的各種侵權行為和非法交易，等等。

(二)優(yōu)化配置房地產(chǎn)資源

通過政府管制解決房地產(chǎn)市場存在的不合理的壟斷、信息不對稱、負外部效應等問題，抑制市場的消極作用，為充分發(fā)揮市場機制的優(yōu)越性創(chuàng)造條件，提高房地產(chǎn)資源的配置效率。

首先，應區(qū)別對待房地產(chǎn)市場存在的壟斷。政府要加強對房地產(chǎn)一級市場的壟斷，根據(jù)社會有效需求合理配置、節(jié)約使用有限的土地資源；房地產(chǎn)二級、三級市場壟斷是基于產(chǎn)品異質、地域差異、信息不對稱、企業(yè)實施壟斷策略等因素而形成的一種非自然壟斷，對此，政府應采取禁止、限制、價格管制、鼓勵競爭的措施反壟斷。其次，政府應加強房地產(chǎn)市場信息的披露。通過法律手段和行政手段強制房地產(chǎn)開發(fā)商和房地產(chǎn)中介機構向消費者提供更多、更真實的企業(yè)信息、質量信息、價格信息、房源信息等，對房地產(chǎn)開發(fā)商和中介機構利用信息優(yōu)勢欺騙消費者的行為予以嚴懲。再次，解決房地產(chǎn)市場負外部效應問題。政府通常會設置污染排放標準，一旦某房地產(chǎn)項目產(chǎn)生的污染超過標準即可對該項目施以相應的經(jīng)濟懲罰；對某建筑物嚴重妨礙附近建筑的使用，可依法要求該建筑物的所有者(或使用者)給予適當?shù)慕?jīng)濟賠償。

(三)保持房地產(chǎn)價格平穩(wěn)

對于房地產(chǎn)價格波動幅度過大的問題，政府可以直接進行管制，限制房價持續(xù)上升或迅速下降，保持房地產(chǎn)價格平穩(wěn)。例如，為有效干預房價，2007年南京市出臺了一項政策，“所有在售樓盤中未銷售部分不得高于5月14日前該樓盤實際成交的最高價格”，此舉目的在于控制房價的最高上漲幅度，該政策收到了預期效果。同樣，為消除房價下降過快給整個經(jīng)濟社會帶來的不利影響，可通過價格管制盡量降低房價向下波動的幅度。

(四)保證國家利益和公共利益

政府應采取措施避免國有土地資源的流失和濫用，確保國家利益和公共利益。為了實現(xiàn)這一目標，一是要繼續(xù)堅持土地的社會主義公有制，維護國家的土地所有權，保證國家獲得土地使用權出讓的收益。二是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃嚴格控制土地用途和土地出讓總量。國家管制土地使用方向、土地用途轉用和土地利用效率；國家限制土地年度出讓規(guī)模，實際用地超過本年度計劃的扣減下一年度的土地使用指標。三是主要采取招標、拍賣的方式出讓土地使用權。2002年起土地拍賣已經(jīng)在全國范圍內正式實施，應以此為基礎逐步降低協(xié)議出讓土地的比重，出讓方式以拍賣、招標、競標為主，提高土地出讓價格的透明度，防止國家土地收益流失。四是要清理隱形地產(chǎn)市場，取締土地非法交易。

(五)保護消費者合法權益

消費者在房地產(chǎn)市場處于弱勢地位，需要政府管制市場以保障消費者的合法利益。例如，政府整頓房地產(chǎn)市場秩序、規(guī)范經(jīng)濟主體行為，相應的損害消費者利益的活動就會得到控制，消費者能獲得質優(yōu)價廉的房地產(chǎn)商品和服務。又如，房地產(chǎn)權屬關系復雜，房地產(chǎn)產(chǎn)權權能包括所有權、占有權、使用權、收益權、處分權、售賣權、租賃權、抵押權、典當權、留置權、贈與權、繼承權等，政府依據(jù)法律規(guī)章清晰界定房地產(chǎn)產(chǎn)權，有利于產(chǎn)權轉移的順利完成，實現(xiàn)對消費者房地產(chǎn)產(chǎn)權的保護。

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責任編輯荀福文