金　菊

摘要:突發(fā)事件應(yīng)急管理是政府為了預(yù)防突發(fā)事件的發(fā)生、減少突發(fā)事件帶來的危害所進行的信息收集與分析、問題決策與預(yù)防、預(yù)案制定與實施、應(yīng)急處置與協(xié)調(diào)的政府管理行為。在此方面,美國具有完備的組織機構(gòu),重視日常管理;日本具有完善的應(yīng)急法律法規(guī)體系,同時特別重視災(zāi)害防范的研究工作。兩國的這些有益做法值得我們借鑒。

關(guān)鍵詞:突發(fā)事件;應(yīng)急管理;政府職能;美國;日本

中圖分類號:DC931文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)20-0203-02

近年來,突發(fā)事件應(yīng)急管理成為各國重點關(guān)注的問題。美國是世界上最為重視應(yīng)急管理的國家之一,它的應(yīng)急管理體系有兩個顯著特點:一是組織機構(gòu)完備、職能明確;二是重視突發(fā)事件的日常管理。日本是自然災(zāi)害發(fā)生相當頻繁的國家,在多年的應(yīng)急管理的經(jīng)驗中,日本建立了綜合治理的應(yīng)急管理機制。它的主要特點:一是建立了完善的應(yīng)急法律法規(guī)體系;二是特別重視災(zāi)害防范的研究工作;三是重視應(yīng)急通信系統(tǒng)的建設(shè)和運用。

一、美國突發(fā)事件應(yīng)急管理的基本做法

(一)美國的突發(fā)事件應(yīng)急管理

1.完備的應(yīng)急管理機構(gòu)。美國的突發(fā)事件應(yīng)急管理體制是一套具有針對性的中樞指揮系統(tǒng),具體包括三個部門:一是國土安全部。國土安全部將應(yīng)急管理擴展為五個階段:準備、阻止、回應(yīng)、重建和緩解。二是聯(lián)邦應(yīng)急計劃的相應(yīng)機構(gòu)與聯(lián)邦調(diào)查局。聯(lián)邦應(yīng)急計劃通過聯(lián)邦政府調(diào)動資源以補充州和地方政府突發(fā)事件的應(yīng)對能力。三是聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局。美國聯(lián)邦一級機構(gòu)稱為聯(lián)邦緊急事件管理局,隸屬美國國土安全部[1]。

2.高效的應(yīng)急管理的指揮聯(lián)動系統(tǒng)。911中心是美國的城市應(yīng)急指揮聯(lián)動系統(tǒng),從突發(fā)事件的上報、緊急程度的判斷、聯(lián)動指揮到應(yīng)急現(xiàn)場支持,采用統(tǒng)一的指揮調(diào)度平臺,借助網(wǎng)絡(luò)、語音系統(tǒng)等各種高科技通訊手段,為突發(fā)事件做出有序、快速、高效的反應(yīng)。

3.專業(yè)的教育、培訓(xùn)機制。美國政府非常重視消防教育訓(xùn)練,全國各大中小城市均設(shè)有消防訓(xùn)練中心,內(nèi)部設(shè)備完善,有高樓救生訓(xùn)練場所、煙霧試驗室、水中救溺訓(xùn)練池等模擬救災(zāi)實際情景的訓(xùn)練場所,不僅對消防隊員進行訓(xùn)練,還向?qū)W校和市民開放。

4.規(guī)范的法律、法規(guī)體系。美國適用于應(yīng)急管理的法律、法規(guī)、法案很多,除了《國際安全法》以外,最重要的就是《全國緊急狀態(tài)法》和《反恐怖主義法》。美國各州都有州緊急狀態(tài)法,州長和市長有權(quán)根據(jù)法律宣布該州或市進入緊急狀態(tài)。

(二)美國應(yīng)對“9·11”事件的應(yīng)急管理措施

1.政府的積極應(yīng)對。第一次撞擊爆炸后,紐約市市長朱利安尼接到報告馬上趕往現(xiàn)場,OEM中心主任通過無線電指揮系統(tǒng)啟動了應(yīng)急預(yù)案,同時,相關(guān)部門的官員趕到世貿(mào)大廈北樓,各方救援隊伍和各項救援物資的調(diào)配工作也有條不紊展開。

2.媒體的有效報道。事件發(fā)生后,美國廣播公司取消了一切娛樂節(jié)目,24小時提供有關(guān)恐怖事件的最新消息。政府積極與媒體相互溝通,紐約市長多次通過媒體發(fā)表講話,介紹緊急救援情況,民眾的焦慮感大大降低[2]。

3.社會公眾的應(yīng)急意識。在飛機撞擊發(fā)生爆炸時,雙子塔樓里面的工作人員超過2萬,撤離人員只有幾個樓梯可以使用,但在遭受襲擊到倒塌的一兩個小時里,大部分人有序而安全地撤離,這與美國對社會公眾的危機防范意識的培養(yǎng)密不可分。

4.社會參與力量的動員。在應(yīng)對突發(fā)事件中,紐約市長發(fā)動群眾進行城市救援,動員公眾開展大范圍的獻血活動和募捐工作。這不僅降低了政府突發(fā)事件應(yīng)急管理的成本,提高了應(yīng)急工作的效率,還使公眾消除恐懼,緩解了危機在公眾中產(chǎn)生的副作用。

二、日本突發(fā)事件應(yīng)急管理的基本做法

(一)日本的突發(fā)事件應(yīng)急管理

1.綜合性的應(yīng)急管理體制。日本的應(yīng)急管理體制是以內(nèi)閣首相為最高指揮官,由內(nèi)閣官房來負責總體協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò),并通過內(nèi)閣會議等決策機構(gòu)制定危機對策,由各省廳、部門根據(jù)具體情況予以配合的組織體系。應(yīng)急組織體系分為中央、都道府縣、市町村三級制,在災(zāi)害發(fā)生時,成立相應(yīng)的災(zāi)害對策本部[3]。

2.極為完善的法律體系。1961年日本正式出臺了《災(zāi)害對策基本法》,該法在應(yīng)急實踐中不斷完善,為日本各級政府科學(xué)、有效地應(yīng)對各種突發(fā)公共事件提供了強有力的法律保障,對提高日本整體應(yīng)急管理的能力和水平有著不可低估的作用。

3.高水平的應(yīng)急研究和人才培養(yǎng)。日本政府特別重視災(zāi)害防范的研究工作,每年投入約400億日元的專項科技研究經(jīng)費。日本的防災(zāi)科學(xué)技術(shù)研究所、東京大學(xué)地震研究所都是世界著名的防災(zāi)科技研究機構(gòu),在一般災(zāi)害的研究、震災(zāi)對策研究等方面處在國際領(lǐng)先水平。

4.廣泛的應(yīng)急教育和社會宣傳。日本各都道府縣教育委員會基本上都編寫有《危機管理和應(yīng)對手冊》或者《應(yīng)急教育指導(dǎo)資料》等教材,指導(dǎo)各類中小學(xué)開展災(zāi)害預(yù)防和應(yīng)對教育,以及通過廣播、雜志、互聯(lián)網(wǎng)等媒體為公眾提供各種應(yīng)急教育。另外,日本開展“災(zāi)害管理日”、“危險品安全周”等宣傳活動,宣傳效果十分理想。

(二)日本應(yīng)對新潟地震的應(yīng)急管理措施

2004年10月23日,日本新潟縣中越地區(qū)發(fā)生里氏6.8級大地震。地震發(fā)生后,日本政府立即設(shè)立了相關(guān)機構(gòu)調(diào)查災(zāi)情并展開救災(zāi)工作,日本自衛(wèi)隊也迅速投入到救災(zāi)和運送災(zāi)民的工作中。

1.快速做出決策。地震發(fā)生4分鐘后,日本首相官邸便設(shè)立了“官邸對策室”,負責調(diào)查災(zāi)情。24日一早,設(shè)立了“非常災(zāi)害對策本部”負責調(diào)查災(zāi)情和指揮救災(zāi)。隨后,以村田為團長的政府調(diào)查團趕赴災(zāi)區(qū),并啟動相應(yīng)的預(yù)案。

2.救援隊伍迅速到位。地震發(fā)生4分鐘后,防衛(wèi)廳便設(shè)立了“災(zāi)害對策本部”,半個多小時后,陸、海、空自衛(wèi)隊的飛機相繼飛往災(zāi)區(qū)。此外,陸上自衛(wèi)隊各駐地都有一支由二三十人組成的24小時救災(zāi)部隊,隨時準備前往災(zāi)區(qū)進行救助。

3.應(yīng)急物資充足。地震發(fā)生后,東京都衫木區(qū)立即決定向新潟災(zāi)區(qū)運送2000瓶飲用水和近2萬份食品;長野、宮城、山形、福島等縣市也向災(zāi)區(qū)提供了醫(yī)療隊、食品和毛毯等救援物資。此外,“非常災(zāi)害對策本部”決定啟動儲備的約9萬份救災(zāi)食品提供給災(zāi)區(qū)。

三、美日兩國突發(fā)事件應(yīng)急管理的經(jīng)驗借鑒

(一)將突發(fā)事件應(yīng)急管理作為政府的一項重要職能

美日兩國都把應(yīng)對突發(fā)事件當成政府一項重要的管理職能,以政府行政首長擔任最高領(lǐng)導(dǎo)全面領(lǐng)導(dǎo)國家應(yīng)急工作,將應(yīng)急管理納入政府日常管理。同時,在發(fā)達國家,民眾也通過非政府組織介入管理,政府和社會團體共同承擔責任,便于引導(dǎo)公眾積極支持和參與,最終提高政府的應(yīng)急管理效率和效果。

(二)將應(yīng)急管理機構(gòu)的建設(shè)作為政府的一項重要職責

發(fā)達國家中央政府通常組成專門的應(yīng)急管理委員會,作為議事協(xié)調(diào)機構(gòu),進行跨部門的綜合性決策和指揮,并為行政首長提供決策的輔助和咨詢。同時,發(fā)達國家大都從中央到地方建立了專門的應(yīng)急管理機構(gòu),突發(fā)事件發(fā)生時可以有效地指揮和調(diào)動關(guān)鍵性資源,統(tǒng)一指揮,快速響應(yīng)。

(三)將應(yīng)急管理的法制建設(shè)作為一項重要原則

西方一些發(fā)達國家大都建立起了以憲法和緊急狀態(tài)法為基礎(chǔ)、以應(yīng)急專門法律法規(guī)為主體的一整套應(yīng)急法律制度?？v觀國外有關(guān)政府應(yīng)急管理的法制建設(shè),有兩種立法模式:一是緊急狀態(tài)法與突發(fā)事件應(yīng)對法分別立法,如美國于1976年通過的《國家緊急狀態(tài)法》。二是緊急狀態(tài)法與一般突發(fā)事件應(yīng)對法合并立法,如日本于1961年出臺后又幾經(jīng)修訂的《災(zāi)害對策基本法》?？偟奶攸c是,政府應(yīng)急管理機制通過一系列相互配套的法律、法規(guī)加以規(guī)定。將政府應(yīng)急管理納入法制化的軌道,是世界各國建立政府應(yīng)急管理機制普遍遵循的一項原則[4]。

(四)將提高民眾的應(yīng)急能力作為一項重要的任務(wù)

西方發(fā)達國家非常重視通過教育、培訓(xùn)及演練,培養(yǎng)社會的危機防范意識和民眾應(yīng)急反應(yīng)能力,把突發(fā)事件應(yīng)急知識的宣傳和必要的應(yīng)急演練作為政府日常工作中的一項重要任務(wù),并使其經(jīng)?；?、制度化和法定化。美國、日本等國家的各個城市都設(shè)有專業(yè)的訓(xùn)練中心,開展突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急的教育和訓(xùn)練,提高社會民眾的安全防范意識和應(yīng)急反應(yīng)能力。

(五)將強化應(yīng)急資源的保障作為一項重要措施

在新形勢下,應(yīng)急的難度越來越大,技術(shù)要求越來越高,重視應(yīng)急研究、人才培養(yǎng)和應(yīng)急物資的儲備是各國普遍的經(jīng)驗。美國、日本等西方發(fā)達國家具有完善的人才培訓(xùn)制度和專門的應(yīng)急救援隊伍,擁有充足的應(yīng)急保障資金和物資儲備,同時不斷改進技術(shù)裝備和應(yīng)急通信系統(tǒng),為應(yīng)急的有效實施提供了可靠的保障。

參考文獻:

[1]傅思明.突發(fā)事件應(yīng)對法與政府危機管理[M].北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社,2008.

[2]Stephen Ward and Chris Chapman,Transforming project risk management into project Uncertainty Journal of Project Management,2001,19.

[3]計雷,池宏,等.突發(fā)事件應(yīng)急管理[M].北京:高等教育出版社,2006.

[4]黃順康.公共危機管理與危機法制研究[M].北京:中國檢察出版社,2006.

[責任編輯柯黎]