金　菊

摘要:突發(fā)事件應(yīng)急管理是政府為了預(yù)防突發(fā)事件的發(fā)生、減少突發(fā)事件帶來(lái)的危害所進(jìn)行的信息收集與分析、問(wèn)題決策與預(yù)防、預(yù)案制定與實(shí)施、應(yīng)急處置與協(xié)調(diào)的政府管理行為。在此方面,美國(guó)具有完備的組織機(jī)構(gòu),重視日常管理;日本具有完善的應(yīng)急法律法規(guī)體系,同時(shí)特別重視災(zāi)害防范的研究工作。兩國(guó)的這些有益做法值得我們借鑒。

關(guān)鍵詞:突發(fā)事件;應(yīng)急管理;政府職能;美國(guó);日本

中圖分類號(hào):DC931文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)20-0203-02

近年來(lái),突發(fā)事件應(yīng)急管理成為各國(guó)重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。美國(guó)是世界上最為重視應(yīng)急管理的國(guó)家之一,它的應(yīng)急管理體系有兩個(gè)顯著特點(diǎn):一是組織機(jī)構(gòu)完備、職能明確;二是重視突發(fā)事件的日常管理。日本是自然災(zāi)害發(fā)生相當(dāng)頻繁的國(guó)家,在多年的應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)中,日本建立了綜合治理的應(yīng)急管理機(jī)制。它的主要特點(diǎn):一是建立了完善的應(yīng)急法律法規(guī)體系;二是特別重視災(zāi)害防范的研究工作;三是重視應(yīng)急通信系統(tǒng)的建設(shè)和運(yùn)用。

一、美國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理的基本做法

(一)美國(guó)的突發(fā)事件應(yīng)急管理

1.完備的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。美國(guó)的突發(fā)事件應(yīng)急管理體制是一套具有針對(duì)性的中樞指揮系統(tǒng),具體包括三個(gè)部門:一是國(guó)土安全部。國(guó)土安全部將應(yīng)急管理擴(kuò)展為五個(gè)階段:準(zhǔn)備、阻止、回應(yīng)、重建和緩解。二是聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃的相應(yīng)機(jī)構(gòu)與聯(lián)邦調(diào)查局。聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃通過(guò)聯(lián)邦政府調(diào)動(dòng)資源以補(bǔ)充州和地方政府突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力。三是聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局。美國(guó)聯(lián)邦一級(jí)機(jī)構(gòu)稱為聯(lián)邦緊急事件管理局,隸屬美國(guó)國(guó)土安全部[1]。

2.高效的應(yīng)急管理的指揮聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)。911中心是美國(guó)的城市應(yīng)急指揮聯(lián)動(dòng)系統(tǒng),從突發(fā)事件的上報(bào)、緊急程度的判斷、聯(lián)動(dòng)指揮到應(yīng)急現(xiàn)場(chǎng)支持,采用統(tǒng)一的指揮調(diào)度平臺(tái),借助網(wǎng)絡(luò)、語(yǔ)音系統(tǒng)等各種高科技通訊手段,為突發(fā)事件做出有序、快速、高效的反應(yīng)。

3.專業(yè)的教育、培訓(xùn)機(jī)制。美國(guó)政府非常重視消防教育訓(xùn)練,全國(guó)各大中小城市均設(shè)有消防訓(xùn)練中心,內(nèi)部設(shè)備完善,有高樓救生訓(xùn)練場(chǎng)所、煙霧試驗(yàn)室、水中救溺訓(xùn)練池等模擬救災(zāi)實(shí)際情景的訓(xùn)練場(chǎng)所,不僅對(duì)消防隊(duì)員進(jìn)行訓(xùn)練,還向?qū)W校和市民開(kāi)放。

4.規(guī)范的法律、法規(guī)體系。美國(guó)適用于應(yīng)急管理的法律、法規(guī)、法案很多,除了《國(guó)際安全法》以外,最重要的就是《全國(guó)緊急狀態(tài)法》和《反恐怖主義法》。美國(guó)各州都有州緊急狀態(tài)法,州長(zhǎng)和市長(zhǎng)有權(quán)根據(jù)法律宣布該州或市進(jìn)入緊急狀態(tài)。

(二)美國(guó)應(yīng)對(duì)“9·11”事件的應(yīng)急管理措施

1.政府的積極應(yīng)對(duì)。第一次撞擊爆炸后,紐約市市長(zhǎng)朱利安尼接到報(bào)告馬上趕往現(xiàn)場(chǎng),OEM中心主任通過(guò)無(wú)線電指揮系統(tǒng)啟動(dòng)了應(yīng)急預(yù)案,同時(shí),相關(guān)部門的官員趕到世貿(mào)大廈北樓,各方救援隊(duì)伍和各項(xiàng)救援物資的調(diào)配工作也有條不紊展開(kāi)。

2.媒體的有效報(bào)道。事件發(fā)生后,美國(guó)廣播公司取消了一切娛樂(lè)節(jié)目,24小時(shí)提供有關(guān)恐怖事件的最新消息。政府積極與媒體相互溝通,紐約市長(zhǎng)多次通過(guò)媒體發(fā)表講話,介紹緊急救援情況,民眾的焦慮感大大降低[2]。

3.社會(huì)公眾的應(yīng)急意識(shí)。在飛機(jī)撞擊發(fā)生爆炸時(shí),雙子塔樓里面的工作人員超過(guò)2萬(wàn),撤離人員只有幾個(gè)樓梯可以使用,但在遭受襲擊到倒塌的一兩個(gè)小時(shí)里,大部分人有序而安全地撤離,這與美國(guó)對(duì)社會(huì)公眾的危機(jī)防范意識(shí)的培養(yǎng)密不可分。

4.社會(huì)參與力量的動(dòng)員。在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中,紐約市長(zhǎng)發(fā)動(dòng)群眾進(jìn)行城市救援,動(dòng)員公眾開(kāi)展大范圍的獻(xiàn)血活動(dòng)和募捐工作。這不僅降低了政府突發(fā)事件應(yīng)急管理的成本,提高了應(yīng)急工作的效率,還使公眾消除恐懼,緩解了危機(jī)在公眾中產(chǎn)生的副作用。

二、日本突發(fā)事件應(yīng)急管理的基本做法

(一)日本的突發(fā)事件應(yīng)急管理

1.綜合性的應(yīng)急管理體制。日本的應(yīng)急管理體制是以內(nèi)閣首相為最高指揮官,由內(nèi)閣官房來(lái)負(fù)責(zé)總體協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò),并通過(guò)內(nèi)閣會(huì)議等決策機(jī)構(gòu)制定危機(jī)對(duì)策,由各省廳、部門根據(jù)具體情況予以配合的組織體系。應(yīng)急組織體系分為中央、都道府縣、市町村三級(jí)制,在災(zāi)害發(fā)生時(shí),成立相應(yīng)的災(zāi)害對(duì)策本部[3]。

2.極為完善的法律體系。1961年日本正式出臺(tái)了《災(zāi)害對(duì)策基本法》,該法在應(yīng)急實(shí)踐中不斷完善,為日本各級(jí)政府科學(xué)、有效地應(yīng)對(duì)各種突發(fā)公共事件提供了強(qiáng)有力的法律保障,對(duì)提高日本整體應(yīng)急管理的能力和水平有著不可低估的作用。

3.高水平的應(yīng)急研究和人才培養(yǎng)。日本政府特別重視災(zāi)害防范的研究工作,每年投入約400億日元的專項(xiàng)科技研究經(jīng)費(fèi)。日本的防災(zāi)科學(xué)技術(shù)研究所、東京大學(xué)地震研究所都是世界著名的防災(zāi)科技研究機(jī)構(gòu),在一般災(zāi)害的研究、震災(zāi)對(duì)策研究等方面處在國(guó)際領(lǐng)先水平。

4.廣泛的應(yīng)急教育和社會(huì)宣傳。日本各都道府縣教育委員會(huì)基本上都編寫有《危機(jī)管理和應(yīng)對(duì)手冊(cè)》或者《應(yīng)急教育指導(dǎo)資料》等教材,指導(dǎo)各類中小學(xué)開(kāi)展災(zāi)害預(yù)防和應(yīng)對(duì)教育,以及通過(guò)廣播、雜志、互聯(lián)網(wǎng)等媒體為公眾提供各種應(yīng)急教育。另外,日本開(kāi)展“災(zāi)害管理日”、“危險(xiǎn)品安全周”等宣傳活動(dòng),宣傳效果十分理想。

(二)日本應(yīng)對(duì)新潟地震的應(yīng)急管理措施

2004年10月23日,日本新潟縣中越地區(qū)發(fā)生里氏6.8級(jí)大地震。地震發(fā)生后,日本政府立即設(shè)立了相關(guān)機(jī)構(gòu)調(diào)查災(zāi)情并展開(kāi)救災(zāi)工作,日本自衛(wèi)隊(duì)也迅速投入到救災(zāi)和運(yùn)送災(zāi)民的工作中。

1.快速做出決策。地震發(fā)生4分鐘后,日本首相官邸便設(shè)立了“官邸對(duì)策室”,負(fù)責(zé)調(diào)查災(zāi)情。24日一早,設(shè)立了“非常災(zāi)害對(duì)策本部”負(fù)責(zé)調(diào)查災(zāi)情和指揮救災(zāi)。隨后,以村田為團(tuán)長(zhǎng)的政府調(diào)查團(tuán)趕赴災(zāi)區(qū),并啟動(dòng)相應(yīng)的預(yù)案。

2.救援隊(duì)伍迅速到位。地震發(fā)生4分鐘后,防衛(wèi)廳便設(shè)立了“災(zāi)害對(duì)策本部”,半個(gè)多小時(shí)后,陸、海、空自衛(wèi)隊(duì)的飛機(jī)相繼飛往災(zāi)區(qū)。此外,陸上自衛(wèi)隊(duì)各駐地都有一支由二三十人組成的24小時(shí)救災(zāi)部隊(duì),隨時(shí)準(zhǔn)備前往災(zāi)區(qū)進(jìn)行救助。

3.應(yīng)急物資充足。地震發(fā)生后,東京都衫木區(qū)立即決定向新潟災(zāi)區(qū)運(yùn)送2000瓶飲用水和近2萬(wàn)份食品;長(zhǎng)野、宮城、山形、福島等縣市也向?yàn)?zāi)區(qū)提供了醫(yī)療隊(duì)、食品和毛毯等救援物資。此外,“非常災(zāi)害對(duì)策本部”決定啟動(dòng)儲(chǔ)備的約9萬(wàn)份救災(zāi)食品提供給災(zāi)區(qū)。

三、美日兩國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)將突發(fā)事件應(yīng)急管理作為政府的一項(xiàng)重要職能

美日兩國(guó)都把應(yīng)對(duì)突發(fā)事件當(dāng)成政府一項(xiàng)重要的管理職能,以政府行政首長(zhǎng)擔(dān)任最高領(lǐng)導(dǎo)全面領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家應(yīng)急工作,將應(yīng)急管理納入政府日常管理。同時(shí),在發(fā)達(dá)國(guó)家,民眾也通過(guò)非政府組織介入管理,政府和社會(huì)團(tuán)體共同承擔(dān)責(zé)任,便于引導(dǎo)公眾積極支持和參與,最終提高政府的應(yīng)急管理效率和效果。

(二)將應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)作為政府的一項(xiàng)重要職責(zé)

發(fā)達(dá)國(guó)家中央政府通常組成專門的應(yīng)急管理委員會(huì),作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),進(jìn)行跨部門的綜合性決策和指揮,并為行政首長(zhǎng)提供決策的輔助和咨詢。同時(shí),發(fā)達(dá)國(guó)家大都從中央到地方建立了專門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu),突發(fā)事件發(fā)生時(shí)可以有效地指揮和調(diào)動(dòng)關(guān)鍵性資源,統(tǒng)一指揮,快速響應(yīng)。

(三)將應(yīng)急管理的法制建設(shè)作為一項(xiàng)重要原則

西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家大都建立起了以憲法和緊急狀態(tài)法為基礎(chǔ)、以應(yīng)急專門法律法規(guī)為主體的一整套應(yīng)急法律制度。縱觀國(guó)外有關(guān)政府應(yīng)急管理的法制建設(shè),有兩種立法模式:一是緊急狀態(tài)法與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法分別立法,如美國(guó)于1976年通過(guò)的《國(guó)家緊急狀態(tài)法》。二是緊急狀態(tài)法與一般突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法合并立法,如日本于1961年出臺(tái)后又幾經(jīng)修訂的《災(zāi)害對(duì)策基本法》?？偟奶攸c(diǎn)是,政府應(yīng)急管理機(jī)制通過(guò)一系列相互配套的法律、法規(guī)加以規(guī)定。將政府應(yīng)急管理納入法制化的軌道,是世界各國(guó)建立政府應(yīng)急管理機(jī)制普遍遵循的一項(xiàng)原則[4]。

(四)將提高民眾的應(yīng)急能力作為一項(xiàng)重要的任務(wù)

西方發(fā)達(dá)國(guó)家非常重視通過(guò)教育、培訓(xùn)及演練,培養(yǎng)社會(huì)的危機(jī)防范意識(shí)和民眾應(yīng)急反應(yīng)能力,把突發(fā)事件應(yīng)急知識(shí)的宣傳和必要的應(yīng)急演練作為政府日常工作中的一項(xiàng)重要任務(wù),并使其經(jīng)?；⒅贫然头ǘɑ?。美國(guó)、日本等國(guó)家的各個(gè)城市都設(shè)有專業(yè)的訓(xùn)練中心,開(kāi)展突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急的教育和訓(xùn)練,提高社會(huì)民眾的安全防范意識(shí)和應(yīng)急反應(yīng)能力。

(五)將強(qiáng)化應(yīng)急資源的保障作為一項(xiàng)重要措施

在新形勢(shì)下,應(yīng)急的難度越來(lái)越大,技術(shù)要求越來(lái)越高,重視應(yīng)急研究、人才培養(yǎng)和應(yīng)急物資的儲(chǔ)備是各國(guó)普遍的經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)、日本等西方發(fā)達(dá)國(guó)家具有完善的人才培訓(xùn)制度和專門的應(yīng)急救援隊(duì)伍,擁有充足的應(yīng)急保障資金和物資儲(chǔ)備,同時(shí)不斷改進(jìn)技術(shù)裝備和應(yīng)急通信系統(tǒng),為應(yīng)急的有效實(shí)施提供了可靠的保障。

參考文獻(xiàn):

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[責(zé)任編輯柯黎]