李正平

摘要:學校作為法律法規(guī)明確授權的公益型事業(yè)單位,具有行政法上規(guī)定的行政主體地位,其根據此授權作出的對當事人資格的重大處分理應符合《行政法》《行政訴訟法》的相關規(guī)定,本文聯系現實中的高校學位授予所產生的矛盾,分析高校在實施上述法律法規(guī)授權時應該具有的正當性和必要性。

關鍵詞:學位授予;行政職能;依法行政;正當性;必要性

一、學校的行政主體資格問題

無論是民辦大學還是公辦大學,都不是行政機關,但是其作為法律法規(guī)授權的事業(yè)單位具有某些行政職能,比如學位授予,當其作出對當事人(學生)授予與否的決定時,該行為是不可否認的行政行為,這就導致了其具有不可否認的行政主體地位。但是長期以來由于受“學校不是行政主體和學位授予的最高機構——國務院學位委員會,也僅是議事協(xié)調機構而不具有行政主體資格”觀念的影響,學生狀告學校屢屢被法院以訴訟當事人不適格為由不予受理,學生的合法權益一直沒有得到法律的有效保護。作為國家法律法規(guī)明確授權的事業(yè)性組織[1],在做出具體行政行為無論是程序不合法還是行政行為不成立的情況下,作為行政相對人并且通常是具有較高文化程度的大學生也只能徒嘆奈何,可見大學教育的行政法是如何被踐踏和無視的。

但我們同時也應該看到,不是學校的任何處分處罰學生的行為都是行政行為,事實上,大多數時候學校做出的行為都不是行政行為,只有在實施少數法律法規(guī)授權的行為時,才能認定為行政行為,也就是說學生與學校之間的矛盾沖突大多數情況下是要靠《民法》的特殊侵權和《教育法》的相關規(guī)定來解決。我們在研究學校行政行為時絕不能一葉障目,無視其他法律。

二、學校依法行政的正當性

依法行政的正當性和必要性并不是絕對分開的,兩者之間既相互聯系又相互作用。現實情況的緊張性決定了依法行政的必要性,依法行政的正當性也是公眾對學校依法行政的必要性的社會期待和法律期待?！罢斝杂^念不僅經歷了從古代自然法到近代理性法、道德法的轉變,而且法律實證主義的合法性、有效性觀念也是正當性觀念發(fā)展的結果?！盵2]

(1)學校依法行政具有社會期待的正當性。社會公眾對法律的評價和期待形成了自然法學派的研究對象,只有最終的評判結果與公眾根據道德倫理的評價相一致的法律,才有可能得到社會公眾的認可和自覺遵守。大學教育作為我國的最高教育形式,肩負著培養(yǎng)高層次、高素質人才的重任,學校的依法行政起著身先示范的作用,無論是校內師生還是社會各界,都對學校依法行政不僅有著法律層面的期待,更有著國家發(fā)展、社會進步等道德要求的期待。

(2)學校依法行政具有法律期待的正當性。我國的《教育法》以及教育部的相關部門規(guī)章賦予了學校行政性的職能,如《中華人民共和國學位條例》。但是法律法規(guī)賦予各高校具體操作的權力,并不表明高校可以為所欲為,而應該符合我國《行政法》《行政訴訟法》相關規(guī)定,即具有法律的正當性。如果這些具體操作即各個高校的《學生手冊》或者《紀律處分條例》不符合法律的規(guī)定,就不具有法律的正當性。但是需要說明的是,不具有行政法上的法律效力并不代表所有的處分都不合法或者無效,因為正如本文在第一部分所闡述的那樣,絕大多數的處分(除非相關法規(guī)有規(guī)定)雖然不具有行政法上的效力,但是完全有可能具有社會效力或者道德價值評判的效力,比如學生檔案中可能有這個學生的違紀處分記錄,那他的校內獎學金等各種獎勵評定也會受到影響。

但是涉及資格授予問題,如大學本科生的學士學位,如果符合法規(guī)規(guī)定的授予條件而不授予則是違法的,即使這種不授予符合本校授予條件細則的規(guī)定。但是從現階段來看,我國各高校的規(guī)定真正符合現行法規(guī)的幾乎不存在,主要問題是將學位授予與紀律處分掛鉤,或者與考試作弊掛鉤,更有甚者與學生談戀愛、違章用電掛鉤。這些細則既不合法,也不合理;既違反了社會期待的正當性,也違反了法律期待的正當性。

三、學校依法行政的必要性

依法行政通常是政府行政部門作為執(zhí)法者所必須遵守的基本準則,學校作為公益性事業(yè)單位,如果未經法律法規(guī)的授權是不具有行政職能的。教育部的部門規(guī)章《學位條例》恰恰賦予了大學相關行政職能——授予行政相對人學習科研的資格。

(1)學位證書授予必須符合行政法相關規(guī)定是由其性質和社會作用決定的。學位證書到底有什么用?我想這個問題不用問學生,就是很多老師也回答不上來。我國的大學教育實施的是學歷和學位的雙軌制度,學位的授予相比學歷證書(畢業(yè)證書)的授予更加嚴格,學位并不是我國的原創(chuàng),而是為與外國高等教育相互接軌和交流所設置的一個證書,其性質是為了證明被授予者在某一方面或者某一專業(yè)具有了某種程度的水平和研究能力,能夠得到本國的認可,同時也能得到絕大多數留學目的國的承認。除了留學的作用外,現在很多招生(如在職研究生)也把有學位作為資格條件之一,甚至某些用人單位在招收員工時也看應聘者是否具有學位[3],這嚴重混淆了學歷證書與學位證書的區(qū)別。這種制度是否可取姑且不論,我們可以看出學位證書在現今的生活學習中起著越來越重大的作用,作為關系到行政相對人如此重要的資格授予的行政許可,其授予規(guī)定和程序必須符合《行政法》的規(guī)定。

(2)學位授予必須符合行政法律相關規(guī)定的必要性還由絕大多數學校實施細則與法律規(guī)定之間的沖突決定,即現實的必要性。我國《教育法》和《學位條例》的相關規(guī)定非常不具體和模糊,根據《學位條例》第二、四、五、六條[4]的規(guī)定,通常需要具備三個條件,即:①成績優(yōu)良;②較好地掌握本門學科的基礎理論、專門知識和基本技能;③具有從事科學研究工作或擔負專門技術工作的能力。這三點的規(guī)定是非常寬泛的,需要各個高校或者科研單位根據自己的實際情況去制定實施細則,但是一般情況下,各個高校規(guī)定的學位授予條件通常包含以下條件:大學本科畢業(yè)、修到必要的學分、思想政治條件合格、大學英語四級通過(非藝術生和特長生)、績點達標、未受到過留校查看以上紀律處分、沒有考試作弊等[5]。根據我國《行政法》和《行政訴訟法》的相關原理,作為下位法的學校實施細則是不能與作為上位法的《學位條例》以及《中華人民共和國學位條例暫行實施辦法》相沖突的,制定的實施細則只能在上位法規(guī)定的范圍內作出具體規(guī)定,而不能超越法律法規(guī)規(guī)定的幅度范圍或者添加其他條件。仔細研究這兩部部門規(guī)章我們可以發(fā)現,考試作弊和受到學校處分而不予授予學位在這兩部規(guī)章中都找不到相關依據。也就是說,絕大多數學校制定的這些實施細則擴大了行政權力,通過自己制定的規(guī)定,限制了相對人的權利,這是明顯不合法的,這也是現階段學位訴訟中學校屢屢敗訴的原因之所在。

(3)學校必須依法行政的必要性還由現實中學生與學校之間的矛盾沖突決定。在中國傳統(tǒng)的觀念之中,狀告學校不僅在法律上得不到支持,在道德上也承受著巨大的社會輿論壓力。因此1999年之前的此類訴狀中,法院多以被告不適格為由不予受理或者駁回起訴。其中最早的當屬1999年北京科技大學學生田永訴母校學位訴訟案[6]。這個案件的典型性不在于其勝訴與否,而在于其開創(chuàng)性和全面性。就本案的開創(chuàng)性來說,其具有三個第一次:這是第一次媒體報道的學生因學位授予而狀告學校并最終獲得法院支持的行政訴訟案件;是第一次有關學位訴訟的行政訴訟案件,開創(chuàng)了學位訴訟的先河;第一次在法律上承認了高校在學位授予上所具有的法律法規(guī)授予的行政管理職能。其全面性體現在本案的訴訟請求包含了畢業(yè)證、學位證、畢業(yè)派遣手續(xù)——報到證。其訴訟理由涉及考試作弊、學籍管理和學校處分,當然中心議題在于是否具有學籍,但是起因卻是考試作弊。可以說本案對這些理由的行政性問題都作了一定的梳理,學校的那些管理作為學校行政職能的認定都具有開創(chuàng)性,雖然之前理論界對其學校行政管理職能的研究和爭議早已沸沸揚揚,但是作為法律實務操作還是第一次!可以毫不夸張地說,這個案例公開報道之后,為由于各種原因被學校剝奪學位授予資格的學生點亮了一盞明燈,全國各地的學位授予案件在全國各地層出不窮,如:“1999年劉燕文訴北京大學學位評定委員會學位訴訟案、2000年王純明訴南方冶金學院學位訴訟案、2001年廣州暨南大學學生武某訴母校學位訴訟案……”

第二個具有典型代表性的案例是1999年劉燕文訴北京大學學位評定委員會學位訴訟案件[7]。這個案件的雙方當事人分別是北京大學博士研究生和我國最高學府北京大學,這個案件的代表意義,是其他學位訴訟案件很難超越的。但我們更應該看到,北大作為我們國家最優(yōu)秀的最高學府,學校的規(guī)章細則,卻與法律法規(guī)的規(guī)定不相符,我想這不僅是北大的悲哀,還是整個高等教育制度的悲哀。北大法學院在全國法律理論學術研究的地位是不可撼動的,但是其自己的學生管理條例和學位授予細則卻不合法,這讓人感到莫大的悲哀。問題的根源在哪里?在高等教育制度、學校的規(guī)章制度、實施細則的制定者通常是學校的領導層。這些人的學術水平我不敢質疑,但是法律水平我不敢恭維。他們雖然也在學習法律,甚至有些人也在教授法律的公開課,但是他們中的絕大多數搞不清楚《行政法》中的上位法與下位法、法律法規(guī)授權和行政機關委托之間的區(qū)別。經歷了這兩個典型案件之后,學生因學位授予狀告學校才被人們認為合情合理,也不再是人們議論的焦點。到目前,全國學位授予的訴訟案件不下百起,其增長速度是非常迅速的,但是這并沒有引起學位授予主體——學校的足夠重視,各個高校對自身細則的修改還遠遠不夠,這種現實的激烈矛盾沖突決定了學校依法行政的必要性。

(4)學校依法行政的必要性還在于社會發(fā)展和道德觀念對學校的期待。高校作為高素質人才培養(yǎng)的搖籃,對整個社會發(fā)展、國家富強、民族興盛具有無可替代的推動作用,是先進生產力的發(fā)動機,是優(yōu)秀民族文化傳統(tǒng)道德的繼承者,其在依法行政方面更應該起到表率的作用,在資格授予上做到依法行政,嚴格遵守程序法和實體法的規(guī)定,大力推動現階段我國社會主義民主文明、社會主義法制建設的發(fā)展!

四、學校學位證書授予問題的思考

我們也應該看到,部分高校在此類訴訟中采取的寬容態(tài)度值得肯定。但究其本質,學校并不是行政機關,其主要精力當然不能放在應訴上。以行政訴訟來解決高校與學生之間的糾紛并不符合行政訴訟的目的,也不能達到維護學生合法權益的目的。學位只是對學生學術水平的評價,學位證書是學生達到某種學術水平的證明。如何達到學術與學位以及對違紀學生處分之間的最佳平衡,值得我們進一步思考和研究。毋庸質疑的是,學校應該對過去的處分條例實施細則進行必要的修訂,以符合現階段法制社會的要求。同時我個人認為,學校在制定學位授予實施細則時,應該征求廣大師生的意見,并應該經過法學院教授們必要的合法性審查才能公布和施行,以免除學生與學校雙方對簿公堂的尷尬與無奈?？傊?依法行政不僅是國家行政機關的事情,學校作為法律法規(guī)授權的行政主體也必須依法行政。

參考文獻:

[1] 中華人民共和國學位條例(第八條)[Z].

[2] 劉楊著.法律正當性觀念的轉變——以近代西方兩大法學派為中心的研究[M].北京:北京大學出版社,2008.

[3] 2009年國家公務員考試職位報名條件[Z].

[4]中華人民共和國學位條例(第四、第五、第六條)[Z].

[5] 北京大學學位授予工作細則(2007年7月修訂版)[Z].上海師范大學學生手冊[Z].

[6]田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證行政訴訟案[J].中華人們共和國最高人民法院公報,1999(4).

[7] 楊建順.行政訴訟與司法能動性——劉燕文訴北京大學(學位評定委員會)案的啟示[J].法學前沿,2001(4).