劉 飛 施 靜

摘要本文以本世紀初美國最重要的幾部單行環(huán)境法律為基礎(chǔ),結(jié)合美國的經(jīng)濟和社會條件,對其環(huán)境行政許可制度呈現(xiàn)出的新狀況、新特點做深入地分析,探討了美國環(huán)境行政許可制度中所體現(xiàn)的法治行政精神。

關(guān)鍵詞法治行政 公眾參與 激勵機制

中圖分類號:D9712 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-347-01

所謂法治行政,是行政與法的完美結(jié)合、良性互動、相互促進的一種理想狀態(tài)。這種類型的根本特征是“良法為治”,行政法所追求的目的是人的全面發(fā)展和與自然的和諧。20世紀末至本世紀初,美國聯(lián)邦政府率先在環(huán)境行政管理領(lǐng)域中進行了積極的嘗試,尤為突出的是對傳統(tǒng)環(huán)境行政許可制度的改革,打破了以往單向式剛性監(jiān)管的格局,強調(diào)許可職能部門和許可程序的開放性與公眾參與性,更注重以經(jīng)濟手段保證許可內(nèi)容的有效執(zhí)行。從《清潔空氣法2005修正案》《酸雨項目》到《2003清潔天空法案》都滲透了這樣的趨勢,從控制效果看,已經(jīng)顯示出一定的示范作用。這些成效與美國政府調(diào)整行政理念的策略密不可分,美國環(huán)境行政許可制度正是的法治行政理念得以推行的表現(xiàn),筆者認為主要集中在以下幾個方面。

一、既重視法治政府的構(gòu)建,又注重行政的民主性

從20世紀70年代起,美國開始致力于法治政府的構(gòu)建,在塑造法治形象的同時,也注重行政的民主性,在行政管理中擴大公民參與。主要通過以下的途徑:1.通過制定行政程序法、情報公開法等法律,確保行政相對人的知情權(quán)或了解權(quán)、聽證權(quán)、表達意見權(quán)等程序性權(quán)利。2.推廣社區(qū)主義的治理模式。社區(qū)主義的治理模式強調(diào)自下而上的參與,使公共政策的制定和執(zhí)行更能符合民眾最直接的需要。3.推行網(wǎng)絡(luò)互動模式。互聯(lián)網(wǎng)架起了政府與公民之間互相溝通和對話的電子橋梁,極大的縮短了公民與政府之間的時空距離,使得政府通過網(wǎng)絡(luò)與公民之間的溝通更為頻繁、便捷,從而推動了公民與政府的直接對話和信息的雙向互動。目前,美國正在試行Citizen Participation Center把整個聯(lián)邦機構(gòu)的幾千個辦公室納入交互式聯(lián)網(wǎng),公眾可以隨時表達意見,增強對政府決策的影響力;政府能更廣泛地了解公眾的意見,集思廣益,改善決策者的有限理性,實現(xiàn)決策的民主化、科學(xué)化。

二、注重發(fā)揮非政府組織的作用

從20世紀80年代開始,美國出現(xiàn)的所謂重塑政府理論,主張由不以盈利為目的的民間組織承擔(dān)公益性的社會服務(wù)職能,建立政府與私人之間的非政府組織,即NGOs,根據(jù)美國非政府組織研究中心的統(tǒng)計顯示,目前,在美國境內(nèi)從事環(huán)境保護與監(jiān)督的NGOs已經(jīng)接近3000個,有12%的組織正在協(xié)助政府執(zhí)行環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境影響評價、環(huán)保指標(biāo)計劃等重要職能,這些組織的積極活動,降低了政府的行政成本,增加了公眾管理環(huán)境事務(wù)、參與環(huán)境決策的熱情和途徑。更為重要的是改善了以往公眾對政府行政機關(guān)缺乏信任和認同感的局面,使環(huán)境行政許可的透明度得以提升。

三、進一步規(guī)范剛性手段并大量引入柔性手段

行政制裁和行政強制,是古老的剛性行政手段。在維持行政管理秩序方面,容易收到令行禁止的效果,但效果具有遞減性。剛性手段的弱點和局限性是難以克服的,所以各個國家都在不斷地探索更加人性化的治理模式。20世紀末,新公共管理理論提出了“善治”主張。所謂善治就是使公共利益最大化的社會管理過程,其本質(zhì)是政府與公民對公共生活的合作管理。因而,公民必須具有足夠的政治權(quán)利參與到行政管理和監(jiān)督的過程中來,從而與政府一道共同形成公共權(quán)威和公共秩序。出現(xiàn)在《清潔空氣法2005修正案》中的自覺守法報告制度、EPA的環(huán)境守法指導(dǎo)、對企業(yè)環(huán)境守法的技術(shù)支持以及為公眾和相對人提供環(huán)境監(jiān)測信息的行政服務(wù),都是引進行政法領(lǐng)域的柔性手段。通過這些柔性手段的使用,調(diào)適行政主體與行政相對人之間的緊張關(guān)系進而增進合作。

四、依據(jù)經(jīng)濟學(xué)原理運用激勵機制

20世紀初期,美國實業(yè)家泰勒提出了科學(xué)管理理論,主張將激勵機制引入行政管理。由于美國經(jīng)濟的不斷增長,加上政府的融資渠道增多,收入來源拓寬,使政府有了比較豐富的資源,從而使大量運用激勵手段成為可能。這一理論直接體現(xiàn)在《酸雨項目》、《2003清潔天空法》和《NOX項目》中:推行可交易的污染許可,為私人領(lǐng)域提供了強大的創(chuàng)新動力,促進其研究和采取較少污染的生產(chǎn)方式。經(jīng)濟激勵取消了命令式管制,用經(jīng)濟手段去重構(gòu)市場,實現(xiàn)管理目標(biāo)。這種方式的實質(zhì)是借助于價格信號把執(zhí)行法律的決定交由市場主體做出,從而減少強制手段的運用。為了使經(jīng)濟激勵行之有效,美國環(huán)境行政許可制度確立了以科技手段為核心的一整套監(jiān)督措施,保障環(huán)境許可實施的真性和有效性,EPA的官方資料顯示,這一方式比傳統(tǒng)的命令型管理節(jié)約了管理成本達到30%。

五、高度重視行政相對人的知情權(quán)和參與權(quán)

進入21世紀,美國民眾的民主意識和主體意識日益增強:人們已經(jīng)不能滿足民主代議制所提供的參與機會極少的形式民主,而需要實實在在地參與實現(xiàn)自己當(dāng)家作主地愿望。隨之而來地是,人們不能滿足對行政權(quán)運作結(jié)果的控制,而要求直接置身于權(quán)利行使的過程,以便更有效地監(jiān)督行政行為,以維護自身的權(quán)益;人們不僅希望了解行政權(quán)力運作的方式、內(nèi)容和依據(jù),而希望充分表達自己的意見。行政相對人的知情權(quán)和參與權(quán)便成為人們關(guān)注的焦點。

為了不斷地通過合理合法的手段保障行政相對人的知情權(quán)和參與權(quán),使得此種權(quán)利具有實際意義,美國于1966年制定了第一個專門規(guī)定行政公開的重要法律——《情報自由法》,此后又相繼制定了《陽光下的政府法》和《聯(lián)邦咨詢委員會法》。在管制實踐中,美國行政機關(guān)創(chuàng)造出了“政府—厲害相關(guān)人”的互動網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)(Government-Stakeholder Network Structure)管制方法。發(fā)展出不同形式的、靈活的網(wǎng)絡(luò),用以創(chuàng)造性地解決管制問題。管制機關(guān)采取多種策略,召集政府機關(guān)和非政府組織,參加到管制政策的制定和實施過程中來。

從總體上看,美國環(huán)境行政許可制度在以上五個方面的特征,反應(yīng)出美國在邁向法治行政進程中,逐步開始政府與經(jīng)濟社會關(guān)系的重構(gòu);注重了價值的多元性與利益、價值的平衡;運用有效和文明的行政手段;編織全方位、的動力,而公眾參與型的行政法律制度本身,又是法治行政所追求的目標(biāo)。

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