牛玉然

摘要反壟斷法這部被稱之為“經(jīng)濟憲法”的出臺,體現(xiàn)著中國處于轉(zhuǎn)型期推進經(jīng)濟民主的進程,破除區(qū)域壁壘的努力和維護公平正義、謀求民眾福利的愿望和訴求。如何妥善平衡處置這些利益關(guān)系,確立執(zhí)法主體,考驗著立法者的智慧。

關(guān)鍵詞反壟斷法 執(zhí)法機構(gòu) 職能分配 組織體系

中圖分類號:D630 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-203-01

十屆全國人大常委會第二十九次會議審議通過了反壟斷法,將于今年8月1日起施行。圍繞《反壟斷法》目前最大的爭議是由什么機構(gòu)來承擔反壟斷執(zhí)法這一關(guān)鍵職能。如果按照目前的制度設計,將來可能是分散式的執(zhí)法機構(gòu),但是從中國的實際來看,執(zhí)法機構(gòu)集中似乎更符合國情。而今后中國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)顯然也會面臨類似的訴訟,因此反壟斷執(zhí)法機構(gòu)組織體系和具體職能權(quán)限的確立更具有其必要性和緊迫性。下文就將針對我國目前反壟斷執(zhí)法機構(gòu)設置的相關(guān)問題和爭議進行分析,并借鑒國外模式和經(jīng)驗,提出建設性意見。

一、反壟斷職能機構(gòu)現(xiàn)狀分析

我國目前反壟斷執(zhí)法所面臨的最大問題就是缺乏獨立的和權(quán)威的反壟斷執(zhí)法機關(guān)。反壟斷法的任務不僅是要向大企業(yè)集團或者壟斷企業(yè)限制競爭的行為作斗爭,而且還要同政府濫用行政權(quán)力限制競爭的行為作斗爭,這就要求執(zhí)法機關(guān)具有獨立性和權(quán)威性。

(一) 對我國現(xiàn)行反壟斷職能格局的反思

依據(jù)現(xiàn)行立法,我國目前對涉及壟斷和限制競爭的行為形成了以工商管理部門為主,其他管理部門為輔的反壟斷執(zhí)法格局。這種格局的產(chǎn)生有一定的歷史原因,但卻導致了一系列問題:首先,我國目前的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)是各級工商行政管理部門的公平交易局以及各行業(yè)主管部門,具有行政性和依附性等特點,欠缺必要的權(quán)威性和獨立性,難以保證真正的獨立執(zhí)法;其次,現(xiàn)有的政府主管機構(gòu)一般都是負責微觀市場管理和執(zhí)法的機構(gòu),在打擊不正當競爭、維護正常競爭秩序方面雖有較為豐富的經(jīng)驗,但執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊,難以勝任繁重而復雜的反壟斷執(zhí)法任務;再次,多頭執(zhí)法的格局易導致執(zhí)法的混亂,各部門職責不一,難免出現(xiàn)基于不同的政策考量在相同的行為上卻出現(xiàn)多種不同的執(zhí)法結(jié)果。

(二)多元格局下的部門職能爭議

基于對目前執(zhí)法格局不如意的反思和反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在反壟斷執(zhí)法中的關(guān)鍵地位,圍繞該機構(gòu)的合理設置問題,從學界到實務界都存在較大的爭議。目前學界在反壟斷執(zhí)法方面應建立具有較強獨立性的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)上已基本達成共識,然而具體構(gòu)思卻大相徑庭:一些學者從現(xiàn)有框架出發(fā),認為工商機關(guān)多年的執(zhí)法工作鍛煉了隊伍,積累了豐富的執(zhí)法經(jīng)驗,無論從素質(zhì)還是從執(zhí)法力量上都為該機構(gòu)設置做了充分準備,故應尊重現(xiàn)狀由其擔任該角色。有學者基于調(diào)和各部門間對執(zhí)法權(quán)力的“追捧”,提出相對集中執(zhí)法模式。也有學者從我國目前仍缺少對行政權(quán)力制約的現(xiàn)狀分析認為“反壟斷職能分散更符合現(xiàn)實需要,我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)還應當是多機構(gòu)并存,而且多機構(gòu)的設立在化解政治矛盾的同時,也能使反壟斷法的通過、反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的設立在立法上減少障礙”。甚至有學者主張我國反壟斷的具體執(zhí)行機關(guān)應是各級人民檢察院和各級人民法院。

二、各國反壟斷機構(gòu)設置比較研究

(一)機構(gòu)的設置

有的國家由一個機關(guān)作為反壟斷執(zhí)法機構(gòu),有的國家則實行雙軌執(zhí)法制度,由兩個或者兩個以上的機關(guān)作為反壟斷執(zhí)法機構(gòu)。這兩種體制各有所長,單一的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)便于反壟斷權(quán)力集中,處理問題程序簡便,效果迅速,而設置多個反壟斷執(zhí)法機構(gòu)便于擴大反壟斷執(zhí)法的活動范圍和權(quán)限,加強反壟斷執(zhí)法力度。

(二)專門機構(gòu)的性質(zhì)及隸屬關(guān)系

有的國家的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)具有準司法性,它們分別隸屬于總統(tǒng)和內(nèi)閣總理大臣,皆獨立從事反壟斷法的執(zhí)行活動,與一般行政機關(guān)在組成上有區(qū)別, 均屬委員會式。有的國家則以純行政機關(guān)作為反壟斷執(zhí)法機構(gòu),這是歐洲多數(shù)國家所采取的體制。

(三)國外反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的共性

各國的反壟斷機構(gòu)雖然有這樣那樣的差異,但是他們都具有一個共同的特點,既具有高度的專業(yè)性、廣泛的職權(quán)和超脫的地位。

1.專家執(zhí)法

由于反壟斷執(zhí)法專業(yè)性較強,過程錯綜復雜,對組成人員的選任規(guī)定相當嚴格。其委員組成一般均為經(jīng)濟、商業(yè)管理、法律的專家組成,且由總統(tǒng)、議會或總理同意并任命。

2.職權(quán)廣泛

各國一般賦予該機構(gòu)廣泛的權(quán)力,以保障社會經(jīng)濟的公平競爭。具體涉及有調(diào)查處理權(quán)、搜查扣押權(quán)、處罰權(quán)等。

3.地位獨立

由于反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在執(zhí)法過程中面對的常常是財力雄厚的大企業(yè),如果反壟斷執(zhí)法機構(gòu)不具有獨立性,就很難發(fā)揮其作用。因此,各國反壟斷法都賦予反壟斷執(zhí)法機構(gòu)獨立的地位,注重對具體的執(zhí)法手段作出強有力的規(guī)定,加強執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法的權(quán)威性。

國外設置強有力的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)為發(fā)展市場經(jīng)濟、維系和促進公平合理的競爭秩序發(fā)揮了極其重要的作用,這對于我國建立健全競爭執(zhí)法機制,設置專門的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)有著極其深刻的啟示。

三、完善我國反壟斷立法的思考

(一)反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的組織體系方面

為了保證反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的獨立性,即不受地方政府的干預,能更有效的規(guī)制行政性壟斷。執(zhí)法機構(gòu)可以參照中國人民銀行的做法,設中央和地方兩級執(zhí)法機構(gòu)。地方執(zhí)法機構(gòu)不按已有的行政區(qū)劃設置,而將現(xiàn)有的省級行政區(qū)域劃分為幾個大區(qū)。在此基礎上,每一大區(qū)設一跨省的地方反壟斷執(zhí)法機關(guān)。其人員任免由中央反壟斷執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)一掌握,而中央反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的人員由國務院提名,再由全國人大或人大常委決定。

(二)反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的的職權(quán)方面。

反壟斷執(zhí)法機構(gòu)除擁有調(diào)查檢察權(quán)、審核批準權(quán)、行政處罰權(quán)、提供咨詢權(quán)、行政裁決權(quán)、規(guī)章制定權(quán)外,還應擁有兩項重要的職權(quán),即參與決策權(quán)和建議權(quán), 這兩項職權(quán)的設置是針對目前行政性壟斷的形態(tài)是由抽象行政行為所表現(xiàn)出來的地區(qū)封鎖和部門分割,以使反壟斷執(zhí)法機構(gòu)能對抽象行政性壟斷進行控制。

注釋:

王曉曄.反壟斷法與市場經(jīng)濟.法律出版社.1998年版.

周漢華.反壟斷執(zhí)法模式的思考.經(jīng)濟觀察報.2005(3).

李劍.試論我國反壟斷執(zhí)行機構(gòu)建立的可行性.現(xiàn)代法學.2004(1).

張瑞萍.對我國反壟斷立法的思考.甘肅政法成人教育學院學報.2006(4).