龍 菲 申 靜

摘要行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)力的重要組成部分,也是行政機關(guān)在行政執(zhí)法中最廣泛、最經(jīng)常運用的一種權(quán)力。它是一柄雙刃劍:一方面運用該權(quán)力可以提高行政效率,便于行政管理;另一方面,濫用該權(quán)力又會滋生行政腐敗,損害相對人的合法利益。因此如何正確理解并運用行政自由裁量權(quán),同時加強對行政自由裁量權(quán)的法律控制,是擺在各級行政管理機關(guān)面前一個亟待解決的理論問題和實踐問題。

關(guān)鍵詞行政自由裁量權(quán) 行政腐敗 行政管理

中圖分類號:D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-183-02

一、行政自由裁量權(quán)的概念和特征

(一)行政自由裁量權(quán)的含義

何謂行政自由裁量權(quán)?各國行政法學(xué)家給予其不同的闡述和理解。筆者認(rèn)為行政自由裁量權(quán)是一個法理上的概念,它指的是行政主體在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍和幅度內(nèi),在各種可能采取的措施中進(jìn)行選擇的權(quán)力。它是行政主體提高行政效率所必需的權(quán)限,也是現(xiàn)代行政的必然要求。

20世紀(jì)70年代末以來,世界經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,各國政府已經(jīng)難以及時滿足公民日益增長的各種權(quán)利要求。要想增強國家在世界中的競爭能力,就必須提高政府自身的行政能力。各國政府開始對行政權(quán)重新審視和評價,在轉(zhuǎn)變政府職能的同時,積極探索政府管理的新模式。由于行政事務(wù)的廣泛性、復(fù)雜性,政府不可能制定出詳盡的法律來滿足行政管理的需要,因此賦予了行政機關(guān)靈活地處理行政事務(wù)的權(quán)力,這就是行政自由裁量權(quán)。

(二)行政自由裁量權(quán)的特征

1.行政自由裁量權(quán)的法定性

行政自由裁量權(quán)不是專斷的,含糊不清的權(quán)力,它在現(xiàn)行的各種法律、法規(guī)中大量存在,它是在法律的框架內(nèi)的裁量,符合法律的精神和理念。例如在《公司登記管理條例》第74條規(guī)定:“公司在合并、分立、減少注冊資本或者進(jìn)行清算時,不按照規(guī)定通知或者公告?zhèn)鶛?quán)人的,由公司登記機關(guān)責(zé)令改正,處以1萬元以上10萬元以下的罰款。”再如《無照經(jīng)營查處取締辦法》第14條規(guī)定:“……無照經(jīng)營行為規(guī)模較大、社會危害嚴(yán)重的,并處2萬元以上20萬元以下的罰款;……”由此可見,行政自由裁量權(quán)是法定的權(quán)力。

2.行政自由裁量權(quán)符合行政法的目的和精神

依法行政是依法治國的基礎(chǔ),是政府行使權(quán)力時所普遍奉行的基本準(zhǔn)則,行政機關(guān)在行使行政權(quán)力、管理公共事務(wù)的時候必須以法律為依據(jù)。國務(wù)院2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》第3節(jié)第5條中提到,“行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的,排除不相關(guān)因素的干擾;所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)?！毙姓C關(guān)根據(jù)立法目的和公正合理原則對行政事務(wù)自行作出行政決定,充分體現(xiàn)了依法行政的精神。

二、行政自由裁量權(quán)存在的必然性

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,行政權(quán)在社會的各個領(lǐng)域滲透,行政自由裁量權(quán)是必不可少的。20世紀(jì)以來,基于社會發(fā)展的客觀實際需要,要求政府能動的解決各種社會現(xiàn)實問題,行政自由裁量權(quán)日益增長并被人們接受。在當(dāng)今法治社會,自由裁量權(quán)的廣泛存在是必然的。

(一)行政自由裁量權(quán)是彌補立法不足的需要

當(dāng)今社會,由于歷史發(fā)展的階段性和局限性,在一定的歷史時期里,立法機關(guān)不可能制定出完備的法律、法規(guī)來滿足行政管理各個方面的需要;由于行政事務(wù)的廣泛性與復(fù)雜性,法律只能作出一些原則性的規(guī)定,不可能涉及所有的行政事務(wù)。為了維護(hù)法律的穩(wěn)定,對復(fù)雜、多變的社會關(guān)系和社會事務(wù)進(jìn)行有效的管理,行政主體在不違背法律精神的原則下,可以在多種行政行為的可行的方法中自由的選擇,有利于彌補法律的缺陷和不足。

(二)行政自由裁量權(quán)是行政管理活動的需要

隨著生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá),社會事務(wù)迅速增加,政府功能也迅速強化,大大增強了干預(yù)社會生活的力度。行政權(quán)涉及的范圍已經(jīng)擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個領(lǐng)域。從而,越來越多的行政事務(wù)需要行政執(zhí)法主體靈活、機動地處理。面對日益復(fù)雜的社會問題,傳統(tǒng)的政府功能就顯得力不從心,行政自由裁量權(quán)的運用,可以大大的提高行政效率,維護(hù)公共利益;另外,行政事務(wù)復(fù)雜多變,專業(yè)性強,這就需要行政主體在各自職權(quán)范圍內(nèi)運用專業(yè)知識做出判斷,在法律規(guī)定的原則和范圍內(nèi)發(fā)揮主觀能動性,最大限度地保證立法目的實現(xiàn),從而最終實現(xiàn)社會公正。所以行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政所必需。

三、行政自由裁量權(quán)在實際運用中存在的問題

孟德斯鳩說“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”。任何的權(quán)力都可能導(dǎo)致被濫用,事實上,無論是在中國,還是在世界其他國家,行政自由裁量權(quán)被濫用的情況大量存在。在行政執(zhí)法實踐中,行政自由裁量權(quán)引起的爭議也比比皆是。

行政自由裁量的濫用,是行政主體不遵守有關(guān)的法律對行政自由裁量權(quán)的限制而實施的行政違法行為。由于法律不可能完全涵蓋各種行政活動,也不可能對各種行政自由裁量權(quán)的具體標(biāo)準(zhǔn)加以規(guī)定。盡管人們希望法律在授權(quán)行政活動時以明確具體的、防止行政恣意的規(guī)則來限制行政裁量,但作為實際問題行政自由裁量權(quán)的存在既已成為必要且還在不斷擴(kuò)張,而作為一種權(quán)力,如不加制約則勢必存在濫用的可能。

例如工商行政管理機關(guān)的自由裁量權(quán)在工商行政執(zhí)法中發(fā)揮著重要的作用,作為一個綜合行政管理部門,工商行政管理擔(dān)負(fù)著的市場監(jiān)督管理和有關(guān)行政執(zhí)法工作的重任,其自由裁量權(quán)是必不可少的,它的存在是提高工商行政管理行政效率的必要條件。但在實際運用中,工商行政管理自由裁量權(quán)存在著一些濫用或錯位現(xiàn)象。其表現(xiàn)有三:1.程序上的濫用。行政強制措施不當(dāng),如亂扣押,辦案期限拖拉;2.處罰不得當(dāng)。同案件的處罰結(jié)果并不相同,處罰程度與危害結(jié)果不相當(dāng);3.辦案人員素質(zhì)低。受地方保護(hù)主義影響,辦案人員不能嚴(yán)格執(zhí)法,有意減免或者加重處罰,運用自由裁量權(quán)恣意妄為,追求物質(zhì)利益,對公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成侵害。由于工商行政自由裁量權(quán)的濫用,一方面為腐敗的滋生創(chuàng)造的條件,另一方面導(dǎo)致了群眾的懷疑、不信任等對立情緒,產(chǎn)生不配合工商工作的消極影響。如何正確地理解和運用行政自由裁量權(quán),是擺在(下轉(zhuǎn)第202頁)(上接第183頁)各級工商行政管理機關(guān)面前一個亟待解決的理論問題和實踐問題。

四、行政自由裁量權(quán)的規(guī)范

在當(dāng)代法治國家,權(quán)力的行使和控制是相伴而行的。擴(kuò)大行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代依法行政的必然趨勢,加強對行政自由裁量權(quán)的規(guī)范和控制更是依法行政的必然要求?！耙徊啃姓ǖ臍v史,就是圍繞強化自由裁量權(quán)與控制自由裁量權(quán)兩種因素此消彼長或者互相結(jié)合的歷史?！笨刂菩姓杂刹昧繖?quán)是依法行政、依法治國和建設(shè)社會主義法治國家的必然要求。行政自由裁量權(quán)決非只為惡,不能為善,它在正確運用的條件下,不僅不會給公民帶來禍患,而且能為公民創(chuàng)造福祉。因此只要對行政自由裁量權(quán)正確的加以理解和運用,對維護(hù)公共秩序,管理行政事務(wù),提高行政效能將有積極的推動作用。

(一)遵循行政合理性原則

行政合理性原則是指行政機關(guān)的自由裁量行為要做到合情、合理、恰當(dāng)和適度。一般認(rèn)為,行政合理性要求:行政行為必須符合法律的目的;行政行為必須有合理的動機;行政行為應(yīng)考慮相關(guān)的因素,而不考慮無關(guān)的因素。傳統(tǒng)法治要求行政合法,即要求行政活動在法律范圍內(nèi)進(jìn)行,是一種合法性控制。但這種合法性控制對行政自由裁量權(quán)的行使顯然是軟弱無力的,因為行政自由裁量并不超出法律規(guī)定的范圍和幅度。這樣,合理性原則就在法治的土壤上生長出來了,并與合法性原則一道規(guī)范和控制行政權(quán)。行政機關(guān)要正確行使自由裁量權(quán),必須按照法定的目的,出于正當(dāng)?shù)膭訖C,公正合理的行使,積極采取有效的措施滿足公民日益增長的物質(zhì)和精神生活的需要。

(二)嚴(yán)格遵循行政程序

行政自由裁量權(quán)的控制主要不是靠實體法,而是行政程序。從世界各國的行政法來看,許多國家都制定了相應(yīng)的行政程序法來保證行政行為的正確合法,而在我國,行政程序問題在行政立法中未提起足夠的重視。“程序的實質(zhì)是管理和決定的非人情化,其一切布置是為了限制恣意、專斷和(任意)裁量?！眹?yán)格按行政程序辦事,可以有效的制約行政權(quán),保障民主自由,防止專斷。例如《國家工商行政管理總局關(guān)于工商行政管理機關(guān)正確行使行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》中規(guī)定了程序正當(dāng)原則,要求工商行政管理機關(guān)在行使處罰裁量權(quán)時,必須遵循法定的程序,充分聽取當(dāng)事人的意見,依法保障當(dāng)事人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。只有嚴(yán)格按程序辦事,才能最大限度的防止權(quán)力的濫用。

(三)加強對行政自由裁量權(quán)的立法監(jiān)督和司法監(jiān)督

在立法方面,應(yīng)當(dāng)提高立法水平,加強法律的合理性與可操作性,從根源上控制行政自由裁量權(quán)的濫用;加快行政程序立法進(jìn)程,通過程序法典明確行政主體的責(zé)任。

在司法方面,應(yīng)當(dāng)完善司法審查制度。借鑒西方國家的經(jīng)驗,司法審查的范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到不僅對具體行政行為的合理性進(jìn)行審查,對個別抽象行政行為的合理性,法院也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行司法審查。

(四)提高執(zhí)法主體的素質(zhì)

行政執(zhí)法人員的素質(zhì)高低,直接影響著行政自由裁量權(quán)的正確有效行使。而在實際生活中由于行政執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊,對法律、法規(guī)的理解有偏差,不能嚴(yán)格執(zhí)法,人治色彩濃厚,嚴(yán)重?fù)p害了相對人的權(quán)益。因此對執(zhí)法辦案人員經(jīng)常進(jìn)行法律知識培訓(xùn)、思想道德教育提高其思想素質(zhì),提高分析問題解決問題的能力,使其樹立正確的權(quán)力觀和執(zhí)法責(zé)任意識,養(yǎng)成合法、合理行政的習(xí)慣和自覺性。

注釋:

石佑啟.論公共行政與行政法學(xué)范式轉(zhuǎn)換.北京大學(xué)出版社.2005年版.第40頁

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