沈鈺婷

摘 要自從我國《行政許可法》頒布以來,一直受到社會各界的廣泛關注,它關系到合法經(jīng)濟利益的實現(xiàn)和保障。學者們也對其所存在的問題展開了討論,各種觀點和學說逐漸浮出水面。本文將就《行政許可法》中提及到程序方面的行政許可的延續(xù)做詳細的說明,并提出相關見解,以期為司法實務的順利開展有所助益。

關鍵詞行政許可 行政許可延展 法制建設

中圖分類號:D922.1 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-026-02

一、概念

行政許可延續(xù),亦稱行政許可延展,是指在行政許可的有效期滿后。延長行政許可的有效期的行為。一般而言,行政許可是有期限的,被許可人只能在行政許可的有效期內(nèi)從事許可的活動,行政許可超過有效期的,從事行政許可的有關活動便沒有法律依據(jù)。屬于違法活動。因此,被許可人需要在有效期屆滿后繼續(xù)從事有關活動的,應當在有效期屆瞞前,向行政機關申請延展行政許可的有效朗。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定,被許可人需要延展行政昨可有效期的,應當在該行政許可有效期屆滿30前向作出準予行政許可決定的行政機關提出申請;但30日的期限同樣是原則性的規(guī)定:法律、法規(guī)、規(guī)章、有規(guī)定的,從其規(guī)定。相關的規(guī)定如《公民出入境管理辦法》規(guī)定,中華人民共和國護照的有效期為5年,可以延續(xù)兩次,每次不超過5年,申請延期的應在護照有效期屆滿前提出。上述的各種法規(guī)對延展行政許可的期限做了特殊規(guī)定,在許可延期時應遵循其特殊規(guī)定。

行政許可機關在收到申請人延續(xù)行政許可的申請后,應即使審查并在行政許可有效期屆滿前作出是否準予延續(xù)的行政許可決定,以便被許可人在取得許可后能夠持續(xù)、穩(wěn)定的生產(chǎn)生活。行政機關在行政許可期限內(nèi)沒有作出行政許可延續(xù)許可決定的,視為默示批準,即推定行政機關準予延續(xù)。

二、有效期

這一法律概念在這一條文中很重要,所以有必要單獨說明一下。行政許可證的有效期是指行政許可持有人按照行政許可證所表明的活動范圍從事有效活動的起止時間,也就是行政許可持有人使用行政許可證證明自己的行為合法的期間。按照行政許可有效期的長短.可以分為長期許可和附期限的許可。長期許可是指行政許可持有人在取得行政許可后,只要行政許可持有人不放棄取得的許可權利或者不因法定的事由而被許司機關終止許可的,則行政許可將長期持續(xù)有效;附期限的許可是指行政許可只有在一定的期限內(nèi)方才有效,逾期將失去效力的許可。

設立行政許可的法律、法規(guī)一般會明確規(guī)定許可證的期限。這種法定的期限長短不同大致可以分為四種情況:1.許可證的期限沒有時間限制的,而是取決于從事許可活動的時間。如采礦許可證的有效期,以國家批準的礦山設計服務年限為準。結婚證的期限,婚姻狀況存續(xù)期間為準。2.具體規(guī)定有效期限的。如煙草專賣臨時許可證,外國人就業(yè)許可證規(guī)定的有效期限為一年。3.法律、法規(guī)、規(guī)章對行政許可證的有效期作一次性的規(guī)定:如《電視劇制作許可證管理規(guī)定》規(guī)定,電視劇制作臨時許可證為一劇一證,只限于拍攝所申報的電視劇。4.規(guī)定一定的期限。但是在該期限內(nèi)使用許可證的次數(shù)不同,如《中國公民出境入境管理法》規(guī)定,我國公民的旅行證分為一年一次和兩年多次有效兩種。

三、條件

第一,被許可人需要延續(xù)依法取得的行政許可的有效期的。應當在該行政序可有效期屆滿三十日前提出,法律之所以規(guī)定延續(xù)許可的申請在屆滿前三十日提出,目的是為行政許可機關的審查留出充分的時間-但是按照本法第四十二條的規(guī)定,除可以當場作出行政許可決定的外,行政機關應當自受理行政許可申請之日起二十日內(nèi)作出行政許可決定;二十日內(nèi)不能作出決定的,經(jīng)本行政機關負責人批準,可以延長十日,并應當將延長期限的理由告知申請人,但是,法律、法規(guī)另有規(guī)定的,依照其規(guī)定。

依照本法第二十六條的規(guī)定,行政許可采取統(tǒng)一辦理或者聯(lián)合辦理、集中辦理的,辦理的時間不得超過四十五日;四十五日內(nèi)不能辦結的,經(jīng)本級人民政府負責人批準,可以延長十五日,并應當將延長期限的理由告知申請人。行政機關審查的標準期間為二十日或者四十五日,最多可以延長到三十日或者六十日。本法規(guī)定的延續(xù)行許可的決定期限明顯少于首次決定的期限,其基本的考慮足要求延續(xù)行政許可的的申請實際上比首次取得許可的申請,在審查的事項上較為簡單,理應規(guī)定比首次許可決定的期限簡短的時限。如果一律按照本法的硬性規(guī)定,在重大、復雜的行政許可延續(xù)申請審查的問題上,會使行政許可機關負擔過重,時間緊,難以確保許可的質量。為此,本法規(guī)定。但是,法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的,依照其規(guī)定。

第二,延續(xù)行政許可的申請必須向作出行政許可決定的行政機關提出。向作出行政許可決定的機關提出延續(xù)申請,體現(xiàn)了行政的連續(xù)性;但是實踐中由于行政機關隨著機構改革的深入,有的就被撤銷、合并;有的行政機關在被撤銷后.其職權由原有的其他行政機關繼續(xù)行使,有的則由新組連的行政機關行使,有的則收歸于人民政府。而有的行政機關被撤銷后,其職以隨著機構改革和政府職能轉變而不復存在,此時行政許可的延續(xù)申請向哪個機關提出呢?一般認為,在行政機關被撤銷的情況下,由新的繼續(xù)行駛許可權的行政機關受理許可延續(xù)申請。

第三,行政機關應當在該行政許可有效期屆滿前作出是否準予延續(xù)的決定。行政許可是有法定的有效期的, 如果超出有效期,則不具有法律上的效力。因此,在該行政許可有效期屆滿前,行政機關有作出是否準予延續(xù)的決定的義務,從而不至于影響行政許可持有人的合法取得的行政許可所賦予的權益。本條的規(guī)定是從對行政機關施加責任的角度作出的規(guī)定。

對于相同的問題,美國行政程序法則是從保護行政許可持有人的合法權益角度作出規(guī)定的。例如,美國行政程序法第558條(c)項規(guī)定;當被許可可人根據(jù)機關規(guī)章,為延續(xù)或者新的許可(下轉第36頁)(上接第26頁)而作出及時和充分的申請時,有關連續(xù)性的行力的許可不得終止, 直到機關就申請作出最終決定。

四、默示規(guī)定

所謂默示批準是指行政許可機關在法定期限內(nèi)沒有對申請人的申請做出答復的,視為批準其申請。葡萄牙行政程序法規(guī)定,如果行政機關沒有在法定期限內(nèi)作出決定。在下列情況下申請人可以推定其請求被批準:1.私人工程的執(zhí)照;2.地段劃分的執(zhí)照;3.將工作特許外國人的許可;4.外國人投資許可;5.不間斷工作許可:6.輪班工作許可;7.公司職務的兼任。默示批準意味著行政許可機關的不作為將被法律推定為準予申請人許可事項,其宗旨是促使行政許可機關及時作出答復,使申請人的法律地位早日得到確定。但是,行政機關沒有對申請人的延續(xù)許可的申請進行實體審查就推定準予申請,是否會背離公共利益。而美國的做法卻值得借鑒,根據(jù)法律:行政機關可以將臨時權利授予普通的水上承運人,以便開始急需的服務,但是該權利的有效期為180天;法律規(guī)定:在180的期間內(nèi),行政機關應當舉行聽證來決定臨時權利是否要改為水久權利;行政機關將臨時權利授予某公司,使其在A、B城市之間營業(yè),并開始聽證程序以決定是否要將臨時權利改為永久權利:在180天內(nèi),行政機關并末完成決定程序.因此它將某公司的臨時權利延至程序完成之日。與某公司有競爭關系的另一公司聲稱,180天后某公司的權利必須失效.不得臨時延長,法院判決認為,行政機關有權延長臨時權利。美國在行政機關逾期末作決定的,法律并不推定準予延續(xù),最終的決定仍以程序完成時為準,但是申請人在原行政許可中所得到的權利不受行政許可有效期屆滿的影響。

這是國外的一些規(guī)定,我國學者對此有什么觀點呢?

對于行政機關逾期未作出行政許可決定,應視情況而定,不能一概而定因為行政機關的不作為行為不能證明相對人符合法定的行政許可條件、標準。默示許可對申請人有利,但是可能對第三人和公共利益造成危險;同時,默示許可制下,被許可人也可能面臨法律關系不穩(wěn)定的法律后果。特別是行政許可是準予申請人從事特定活動的許可。對涉及公共安全,人身健康.生命財產(chǎn)安全等事項,不可以逾期未作出而視為許可。只有對延續(xù)行政許可的申請,行政機關未在行政許可有效期間屆滿前作出決定的,視為準予延續(xù),正如該法第50條第2款規(guī)定的:“行政機關應當根據(jù)被許可人的申請,在該行政許可有效期屆瞞前作出是否準予延續(xù)的決定;逾期未作出決定的,觀為準予延續(xù):”其他的行政許可,如申請行政許可、變更行政許可等在有效期內(nèi)未作出是否準予行政許可決定的,不能視為同意該行政許可。對之.司法審查應干以足夠的重視。

這是一個后續(xù)程序,主要是為了更正以前行政許可機關監(jiān)管不當?shù)谋锥?實踐中,有的主管部門往往只”批”不管;“一批”之后就了事,對審批之后的項目執(zhí)行情況缺乏后續(xù)的監(jiān)管.導致審批的項目質量不高.發(fā)展不利;放益不好。也有的行政主管部門僅僅是通過所謂年審制度來監(jiān)管許可證的使用。而西方發(fā)達國家基木上不存在這樣的年審制度,對許可證使用的監(jiān)控是通過平時的管理來實現(xiàn)的。而變更和延展就是建立在平時的監(jiān)管基礎上的兩種程序。

在行政法理論中,將行政機關的沉默推定為批準申請,也稱為默示批準,但在實踐中何種默示批準具有法律效力應當由法律明確作出規(guī)定。對任何行政機關時間上的拖延都視為默示批準是很危險的,特別是設計到重大公共利益和重大公共安全的許可事項,如爆炸物品的生產(chǎn)許可證,槍支的制造許可證等。

注釋:

①姜明安.行政許可法條文精釋與案例解析.法律出版社.2003年版.第158頁.

②馬懷德.中華人民共和國行政許可法釋解.中國政法大學出版社.2003年版.第220頁.

③楊監(jiān)萍.政許可法與司法審查.中國政法大學出版社.2004年版.第142頁.

④湛中樂.行政許可法實用解答.法律出版社.2003年版.第151頁.