陳志龍

2006年7月1日,我國公務(wù)員開始實(shí)行新的工資制度,這是我國自新中國成立以來經(jīng)歷的第四次大的工資制度改革(前三次分別發(fā)生在1956年、1985年和1993年)。此次的公務(wù)員工資制度改革正是按照《公務(wù)員法》的要求,適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展,立足中國國情,為建立科學(xué)和規(guī)范的公務(wù)員工資制度而制定的一項(xiàng)重要決策。然而,我們還需要進(jìn)一步完善公務(wù)員薪酬制度,以應(yīng)對當(dāng)前不斷變化的社會環(huán)境和客觀因素。

一、現(xiàn)行公務(wù)員薪酬制度體系略析

(一)公務(wù)員工資制度的涵義、狀況及意義

公務(wù)員的工資是指在國家或地區(qū)政府部門工作,行使公共權(quán)力并執(zhí)行政府公務(wù)的這一部分特定的公職人員,以自己的知識和能力,在一定時間內(nèi)為政府和人民服務(wù)所獲得的勞動報酬。一般來說,公務(wù)員的工資由政府人事部門制定,由國家或地區(qū)財政支付。我們知道,我國實(shí)行統(tǒng)一的職務(wù)和級別相結(jié)合的工資制度,公務(wù)員工資主要由國家統(tǒng)一的職務(wù)和級別相結(jié)合的工資制度,公務(wù)員工資主要由職務(wù)工資、級別工資、基礎(chǔ)工資和工齡工資四部分組成,其中“職務(wù)工資”是按公務(wù)員的職務(wù)高低、責(zé)任輕重和工作難易程度確定工資標(biāo)準(zhǔn),是職級工資制中體現(xiàn)按勞分配的重要內(nèi)容。在職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)中,每一職務(wù)層次設(shè)若干工資檔次,工作人員按擔(dān)任的職務(wù)確定相應(yīng)的職務(wù)工資,并隨職務(wù)及任職年限變化而變化?！凹墑e工資”是按公務(wù)員的能力和資歷確定工資標(biāo)準(zhǔn)。公務(wù)員的級別共分為15級,一個級別設(shè)置一個工資標(biāo)準(zhǔn)。“基礎(chǔ)工資”是大體按維持公務(wù)員本人基本生活費(fèi)用確定,各職務(wù)人員均執(zhí)行相同的基礎(chǔ)工資。它有利于保障公務(wù)員的基本生活不因物價上漲而下降。“工齡工資”是按公務(wù)員的工作年限確定工資標(biāo)準(zhǔn),體現(xiàn)公務(wù)員積累貢獻(xiàn)。除此之外,公務(wù)員的工資制度還包括地區(qū)津貼和崗位津貼以及補(bǔ)貼和獎金等等。

國家公務(wù)員制度是國家政治制度的一個重要組成部分,薪酬制度體系中最為敏感的一個環(huán)節(jié),也是實(shí)施公務(wù)員管理的一個無法回避的現(xiàn)實(shí)問題。而公務(wù)員的工資是其個人消費(fèi)品分配的最重要的形式,它涉及公務(wù)員的切身利益,是公務(wù)員及其家庭生活的基本特征,具有保障、激勵和調(diào)節(jié)等作用。從本質(zhì)上說,公務(wù)員制度決定公務(wù)員決定公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定與否,決定其工作積極性的高低,決定整個政府部門的行政效率,因此我國必須注重公務(wù)員工資制度的建設(shè)。

(二)現(xiàn)行公務(wù)員工資制度滯后的主要原因

第一、在吸引人才和激勵競爭這一方面,不能充分發(fā)揮作用?，F(xiàn)行公務(wù)員工資制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有滿足按市場效率和貢獻(xiàn)提供相應(yīng)報酬的要求,缺乏市場競爭力。溫州多名高官下海以及WTO談判官員被企業(yè)高薪挖角,就充分表明了這一點(diǎn)。這給行政機(jī)關(guān)吸引優(yōu)秀人才,以實(shí)現(xiàn)政府部門人力資源的優(yōu)化組合,提高行政部門工作的科學(xué)化和高效化造成不利影響。

第二、工資調(diào)控有所削弱,地區(qū)及部門間的實(shí)際收入差距較大。

第三、工資制度結(jié)構(gòu)不盡合理。表現(xiàn)在級差的設(shè)計上,工資標(biāo)準(zhǔn)的起薪(也就是基礎(chǔ)工資)太低,職務(wù)之間的級差也太小。不能很好地反映出不同的職務(wù)級別在履行職務(wù)上的勞動差別。

第四、缺乏體現(xiàn)地區(qū)差別機(jī)制,即沒有建立起適應(yīng)各地區(qū)生活條件和標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)性津貼。雖然在1993工資改革中已經(jīng)提出,但一直沒有落實(shí),只是在部分邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)小范圍實(shí)施。我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生活水平和消費(fèi)水平差異較大,統(tǒng)一的工資標(biāo)準(zhǔn)給實(shí)際執(zhí)行帶來很多困難。相對于發(fā)達(dá)地區(qū)的生活標(biāo)準(zhǔn),現(xiàn)行的工資標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低,而相對貧窮落后的地區(qū),由于財政狀況惡劣,往往連基本工資都無法兌現(xiàn)。

二、公務(wù)員薪酬制度改革的必要性與緊迫性

隨著社會環(huán)境和客觀因素的變化,使我國公務(wù)員工資的制度改革具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)必要性和緊迫性。我國公務(wù)員工資制度的改革關(guān)系到整個公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定,也關(guān)系到國家的穩(wěn)定與發(fā)展。

(一)以“經(jīng)濟(jì)人”作為公務(wù)員的前提人性假設(shè)——從高度集中的計劃性經(jīng)濟(jì)向利益獨(dú)立多元化市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求

“經(jīng)濟(jì)人”概念源于亞當(dāng)·斯密的《國富論》,其有三方面的特征:一是行為動機(jī)的自利性即追求自身利益是其行為的原始驅(qū)動力;二是行為目的的功利性即以最小的投入獲得自身利益的最大化;三是行為方式的理性化,即以自身利益為標(biāo)準(zhǔn),在于計算的基礎(chǔ)上進(jìn)行權(quán)衡與選擇。市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征之一就是“經(jīng)濟(jì)人”行為模式。

“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)是市場經(jīng)濟(jì)的基本前提假設(shè),公務(wù)員在本質(zhì)上也是市場經(jīng)濟(jì)核心精神的反映。利益是市場經(jīng)濟(jì)的核心精神,市場經(jīng)濟(jì)就是以承認(rèn)利益主體的獨(dú)立存在為前提,其中公務(wù)員的利益首先就是經(jīng)濟(jì)利益。公共選擇理論認(rèn)為,公務(wù)員的個人目標(biāo)函數(shù)首先不是或者至少不是單純的社會公共利益最大化,而是包括了更高薪金、職務(wù)晉升等個人經(jīng)濟(jì)利益和自利性動機(jī)。過去我們不承認(rèn)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè),貶斥自利行為,強(qiáng)調(diào)國家的整體利益高于一切,提倡自我犧牲和集體主義精神,但公務(wù)員“經(jīng)濟(jì)人”特性并沒有消去,反以扭曲的形式表現(xiàn)出來——追求政府規(guī)模擴(kuò)大化以提高權(quán)力和待遇、尋租、侵吞國有資產(chǎn)等都凸顯人們的自利性,因此,必須以“經(jīng)濟(jì)人”作為公務(wù)員的前提人性假設(shè)及行為模式,從經(jīng)濟(jì)利益上考慮其他需要,改革現(xiàn)有的工資制度。

(二)精神激勵與道德激勵功能逐漸減弱——從非常態(tài)的社會狀態(tài)到和平期非危機(jī)時刻轉(zhuǎn)變的結(jié)果

精神與道德激勵在市場經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的今天,已漸漸失去昔日的強(qiáng)大威力。主要原因之一就是我們已從改革開放前的非正常社會狀態(tài)(即發(fā)生戰(zhàn)爭、動亂等的社會不穩(wěn)定時期)過渡到經(jīng)濟(jì)快速增長的穩(wěn)定發(fā)展時期。過去積貧、積弱的現(xiàn)狀使公職人員不可能產(chǎn)生太多的物質(zhì)利益追求,再加上增長經(jīng)濟(jì)一體化、超強(qiáng)單一的意識形態(tài)及內(nèi)憂外患的社會形勢,使革命時期的價值觀念與建設(shè)強(qiáng)大社會主義中國的人生目標(biāo)起到了巨大的激勵作用。

但隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變,這種缺乏物質(zhì)基礎(chǔ)的精神與道德激勵便逐漸開始失去作用。從政府方面主要有兩個原因:其一,政府目標(biāo)作為組織目標(biāo),已不像非常態(tài)時期那樣明確并具有強(qiáng)大吸引力;其二,因?yàn)檎F(xiàn)在所從事的工作是不直接創(chuàng)造財富的權(quán)力性管理活動,復(fù)雜環(huán)境容易模糊目標(biāo);其三,權(quán)力運(yùn)行的程序性也容易沖淡目標(biāo),而且目標(biāo)與利益往往有直接和間接聯(lián)系,而不像戰(zhàn)爭或者特殊年代那樣組織目標(biāo)達(dá)成往往與自我奉獻(xiàn)與自我犧牲有直接或者間接聯(lián)系。而從經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型,由社會的封閉性被打破來看,在“官本位”體制性下,干部職業(yè)因其獨(dú)有的職業(yè)榮譽(yù)和等級消費(fèi)而有絕對崇高的社會地位,但隨著經(jīng)濟(jì)市場化、政治民主化和文化多元化的推進(jìn)以及“官商二元化”體制的逐步形成,這種崇高的社會地位受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),并呈下降趨勢。主要表現(xiàn)為公務(wù)員職業(yè)和經(jīng)濟(jì)地位的降低。在官本位體制下,官職是社會評價唯一的尺度,干部職業(yè)無疑是最受尊敬的職業(yè)。而“官商二元化”體制使“商”和“官”成為兩種同等重要的社會價值評價尺度,這樣公務(wù)員的工資收入與其他領(lǐng)域特別是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中同類人員的工資收入相比有很大差距,并有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢。這種職業(yè)地位和經(jīng)濟(jì)地位的下降,導(dǎo)致公務(wù)員心理上的不平衡,必然使得傳統(tǒng)精神激勵機(jī)制失去原有的強(qiáng)大激勵作用。

(三)從“權(quán)力導(dǎo)向型”轉(zhuǎn)向“市場導(dǎo)向型”——建設(shè)以結(jié)果為導(dǎo)向的績效政府對公務(wù)員管理理念的要求

我國已經(jīng)加入WTO,市場化取向是WTO的基礎(chǔ),而”消費(fèi)者導(dǎo)向”市場化取向在公共管理理念上的體現(xiàn),是以服務(wù)導(dǎo)向代替?zhèn)鹘y(tǒng)的政府中心主義的結(jié)果,它體現(xiàn)了新的價值認(rèn)同——政府作為“公仆”向“公民”提供服務(wù)理念,轉(zhuǎn)向市場契約下的供需理念。我們把主體中心主義轉(zhuǎn)化為服務(wù)中心主義,把個體利益中心主義轉(zhuǎn)化為公共利益中心主義。在現(xiàn)實(shí)中,公共服務(wù)的提供者往往居于主導(dǎo)地位,而作為主人的公民則只能被動接受,公務(wù)員作為公民的“公仆”成了一種理念價值的虛構(gòu),被現(xiàn)存關(guān)系所扭曲,其結(jié)果是不負(fù)責(zé)任和官僚主義盛行?！跋M(fèi)者導(dǎo)向”的新理念使國家公務(wù)員有可能由虛構(gòu)的“社會公仆”成為現(xiàn)實(shí)的“社會公仆”. 因?yàn)椴还芄珓?wù)員是否真正認(rèn)同“社會公仆”的理念,都必須按“顧客主權(quán)”的規(guī)制行政;而“顧客主權(quán)”規(guī)制的實(shí)現(xiàn),也就是真正完成了公職人員作為“社會公仆”的角色定位。

改革并建立科學(xué)工資制度的作用就在于通過工資來強(qiáng)化公務(wù)員的服務(wù)意識;通過工資來證明這種委托代理的交易關(guān)系,將工資與以結(jié)果和顧客滿意度為導(dǎo)向的績效考核、職務(wù)晉升相掛鉤,從客觀上改變公務(wù)員責(zé)任心淡漠、道德意識下降、服務(wù)意愿無存的狀況,有利于加快政府職能與角色轉(zhuǎn)變,建立服務(wù)型的績效政府。

(四)改革工資制度是應(yīng)對當(dāng)前激烈的國際人才競爭的需要

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化,政府面臨的是人力資本全球化配置的競爭形勢。我國公務(wù)員現(xiàn)有的工資水平,嚴(yán)重缺乏市場競爭力,公務(wù)員物質(zhì)沒有得到滿足,這就使物質(zhì)激勵變得非常必要與重要。國家花了大量財力物力培養(yǎng)不少人才,被外國公司僅用較高的工資就“挖”走了。入世后,我國人才將面臨“第三次外流高峰”。我們?nèi)粢蚬べY制度的滯后而失去人才競爭的先機(jī),則勢必影響我國行政機(jī)關(guān)的進(jìn)一步改革和管理水平、工作效率的提高,進(jìn)而勢必影響我國政府政策制定的效率和決策水平,這很大程度上關(guān)系到整個國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展,關(guān)系到國與國之間綜合國力的較量。因此,在其他物質(zhì)激勵改革難度大,效果不彰的情況下,如社會保障制度,因起點(diǎn)水平的高低對今后運(yùn)行的影響非常大,當(dāng)前只能維持最低限度的基本生存,再加上福利剛性的存在,不宜隨意調(diào)增福利項(xiàng)目待遇水平,盡快改革工資制度是最可行的選擇。

(五)改革現(xiàn)有工資制度,是實(shí)現(xiàn)“以薪養(yǎng)廉”的對應(yīng)要求

在住房、醫(yī)療、教育市場化的同時,如果工資水平不提高,就等于加重了公務(wù)員負(fù)擔(dān),這對公務(wù)員的心理平衡、事業(yè)心、穩(wěn)定型及廉政環(huán)境都是嚴(yán)峻的考驗(yàn)。而科學(xué)的工資制度,相對優(yōu)厚的待遇,給予公務(wù)員必要的物質(zhì)保障,使他們不必貪,這是遏制的必要條件。注意,這僅僅是必要而非充分條件,即“薪”可以“養(yǎng)廉”,但不是“高薪”,更重要的是他們有健全嚴(yán)密又行之有效的法律體系和嚴(yán)懲機(jī)制,因此,在改革工資制度的同時,必須進(jìn)行配套的法制建設(shè)。

三、公務(wù)員薪酬制度改革與變遷的思考

作為公務(wù)員制度內(nèi)在動力和基本保障的薪酬制度的改革已是勢在必行,那么采用什么方式實(shí)現(xiàn)這一制度改革才最有效率(成本最小且最有可能),這就是制度創(chuàng)新方式的選擇問題。以下將從制度變遷理論與中國的國情出發(fā),分析公務(wù)員工資制度改革的推進(jìn)方式。

(一)制度變遷的兩種方式

制度變遷理論認(rèn)為兩種可供選擇的創(chuàng)新方式:其一是誘惑性變遷,其二是強(qiáng)制性變遷。誘惑性變遷指的是現(xiàn)行制度安排的變更或代替,或者是新制度安排的創(chuàng)造,它是由個人或一群人,在響應(yīng)獲利機(jī)會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行。與此相反,強(qiáng)制性變遷由政府命令和法律引入和實(shí)行。誘惑性變遷必須在由某種在原有制度安排下無法得到的獲得機(jī)會而引起,強(qiáng)制性變遷即可以是為了獲得創(chuàng)新的潛在利益收益,也可以純粹因不同集團(tuán)對現(xiàn)有收入進(jìn)行再分配而發(fā)生。

(二)我國公務(wù)員工資制度創(chuàng)新方式分析

1.我國公務(wù)員工資制度改革應(yīng)有國家主導(dǎo)

公務(wù)員制度的替代、轉(zhuǎn)換和交易過程主要由政府通過法律、法規(guī)或者命令的形式強(qiáng)制性推動。主要原因有以下方面。

第一、公務(wù)員制度特殊性使然。國家公務(wù)員制度是關(guān)系整個國家行政運(yùn)行正常、有序、一致的法律保障,具有很強(qiáng)的統(tǒng)一性與嚴(yán)肅性,而公務(wù)員工資制度是其重要組成部分之一,因此它的改革也必須要有統(tǒng)一性與穩(wěn)定性,在改革初期應(yīng)避免出現(xiàn)太多的地方特色,避免個別官員和機(jī)構(gòu)在制度邊緣的灰色獲利行為,否則將引發(fā)公務(wù)員內(nèi)部及社會新的不滿。這不僅會阻礙進(jìn)程,更會影響社會及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此,公務(wù)員工資制度改革要由國家主導(dǎo)強(qiáng)制推行。

第二、歷史經(jīng)驗(yàn)下的現(xiàn)實(shí)選擇。從歷史經(jīng)驗(yàn)看,我國的制度變遷都是政府主導(dǎo)的漸近式制度變遷。主要是我國作為發(fā)展中的現(xiàn)代化國家,在集權(quán)式政治結(jié)構(gòu)下,政府憑借絕對的政治力量對比優(yōu)勢以及資源配置權(quán)力,力爭擺脫貧困,實(shí)現(xiàn)富強(qiáng)而選擇的成本較低,較為合理的現(xiàn)代化路徑。從現(xiàn)實(shí)看,在制度變遷過程中,任何制度創(chuàng)新主體所追求的目標(biāo)都是自身效用或利益最大化。而核心領(lǐng)導(dǎo)者在制度創(chuàng)新決策時,首要的目標(biāo)就是維護(hù)和加強(qiáng)其政治權(quán)威,使自己獲得最大限度的社會支持,并使公開和諧的反對自己的政治力量降到最小,以維持其統(tǒng)治地位的合法性。為了改變由于現(xiàn)行公務(wù)員工資制度激勵不強(qiáng)、保障不力和透明度不夠而造成的公務(wù)員積極性不足,政府效率低下以及社會對公務(wù)員加薪的不理解等現(xiàn)實(shí),進(jìn)而改變政府在人民心目中的形象,從而獲得人民信任和支持,鞏固其合法性,政府應(yīng)該主動打破原有利益格局,積極探索和推進(jìn)科學(xué)的公務(wù)員工資制度的建立。

第三、舊制度的利益剛性使然。作為分配領(lǐng)域的改革。公務(wù)員工資制度改革必定會觸動原有的社會利益格局。若要突破舊體制下利益格局的剛性來獲取新的利益,尤其是要原有利益集團(tuán)自行推動則相當(dāng)困難,原有的干部階層既無法為制度的轉(zhuǎn)變支付龐大的費(fèi)用,又缺乏合法性的基礎(chǔ)。因此,必須借助國家的強(qiáng)制力量來推動制度變遷。

2.公務(wù)員工資制度改革中的誘致性因素

我們在強(qiáng)調(diào)工資制度改革強(qiáng)制性變遷特征的同時,并不否認(rèn)這一制度變革中各種誘惑性因素的作用,特別當(dāng)這一制度與我國逐步完善的市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)并逐漸形成良性互動時,其誘惑性因素的作用將更加明顯。尤其是工資和公務(wù)員自身利益密切相關(guān),而合理的工資制度必定會使大部分人在新的 均衡中獲得更大的收益,這就會促使他們自發(fā)接受并推動工資制度及其必要的配套改革,從而自上而下地推動公務(wù)員制度的創(chuàng)新與完善。

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(作者單位:福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院)