褚海梅

摘要土地征用問題已成為目前社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題,征地過程中引發(fā)的失地農(nóng)民與政府、開發(fā)商(或用地單位)的矛盾與糾紛,日益威脅著社會(huì)的穩(wěn)定,因而應(yīng)完善土地征用制度,健全土地征用法律法規(guī),規(guī)范政府征地行為以改善農(nóng)民的不利處境,保證社會(huì)的穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞城市化 土地征用 失地農(nóng)民利益

中圖分類號(hào):F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-273-02

近年來我國城市化進(jìn)程不斷加快,城市化對我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)作用毋庸置疑,但是因政府強(qiáng)制征用、對失地者補(bǔ)償?shù)鸵约稗r(nóng)民失地后生活就業(yè)無保障等問題引發(fā)的矛盾和糾紛日益威脅到政府的穩(wěn)定和社會(huì)的安定,尤其在當(dāng)今時(shí)代,它違背了以人為本的原則,阻礙了社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建。

一、土地征用糾紛中的問題

土地征用,是國家根據(jù)公共利益的需要,按照法定程序和批準(zhǔn)權(quán)限將集體土地征為國家所有的行為。我國《憲法》第10條規(guī)定:國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定:國家為了公共利益需要,可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用。土地征用權(quán)是憲法授予政府的一項(xiàng)權(quán)力,是為滿足社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要,然而近年來,土地征用問題引發(fā)的大量糾紛和群體上訪事件以及暴力沖突,正嚴(yán)重威脅著社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。這些糾紛主要涉及以下幾個(gè)問題:

(一)濫用土地征用權(quán),非法侵占農(nóng)民土地

土地征用權(quán)是憲法授予政府的一項(xiàng)權(quán)力,政府可以為了公共利益的需要依照法律規(guī)定對集體土地實(shí)行征用,可有些地方政府或政府官員卻拿這種權(quán)力當(dāng)“上方寶劍”,非法征占農(nóng)民土地。

(二)不合法地?cái)U(kuò)大“公共利益”范圍

我國《憲法》和《土地管理法》都將政府的征地權(quán)限限定在“公共利益”范圍內(nèi),然而由于法律法規(guī)對“公共利益”概念界定不準(zhǔn)確,使其在實(shí)際操作中得到不合法的擴(kuò)大,現(xiàn)在土地征用項(xiàng)目不僅包括交通、供電、供水等公用事業(yè)和其它基礎(chǔ)設(shè)施,更多的是房地產(chǎn)等經(jīng)營性項(xiàng)目。

(三)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低,侵害失地農(nóng)民利益

國外征地補(bǔ)償一般按土地最佳用途進(jìn)行補(bǔ)償,我國卻是按土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償,然而我國法律對原用途的界定不明確,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低,這無疑就侵害了失地者的利益,同時(shí)少量的一次性補(bǔ)償解決不了長遠(yuǎn)生計(jì),因而失地者對于目前的征、占用土地政策頗為不滿。

(四)失地農(nóng)民數(shù)量激增且生活就業(yè)無保障

土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)要素,農(nóng)民失去土地也就失去了生活的來源。據(jù)有關(guān)學(xué)者分析,按照現(xiàn)行的征地速度,到2030年,失地和部分失地的農(nóng)民將超過7800萬人,這些人失地后不能得到公正補(bǔ)償和妥善安置,極易給社會(huì)穩(wěn)定帶來隱患。

二、糾紛問題的原因

引發(fā)土地糾紛的原因很多,最根本的是利益問題。土地征用各主體都從自己的利益出發(fā)考慮問題,當(dāng)各主體利益不能得到協(xié)調(diào)時(shí)就會(huì)引發(fā)矛盾和糾紛。

(一)作為公共利益保護(hù)者的政府

我國相關(guān)法律規(guī)定,只有國家才可以征地,并且征地的目的只能是用于公益性目的,但在實(shí)際的運(yùn)作過程中卻出現(xiàn)了像濫用征地權(quán)、非法批地等違法問題。

1.地方政府利益。盧梭在《社會(huì)契約論》里指出,契約要解決的根本問題就是要尋找一種結(jié)合的形式,使它能以全部共同的力量護(hù)衛(wèi)和保障每個(gè)結(jié)合者的人身和財(cái)富,并且由于這一結(jié)合而每一個(gè)與全體相聯(lián)合的個(gè)人又只不過是在服從自己本人,并且仍然像以往一樣的自由。政府作為國家的代表就是這樣一種結(jié)合形式,社會(huì)成員企望依靠一個(gè)強(qiáng)有力和公證無私的國家政權(quán)來維護(hù)自己的權(quán)益,來協(xié)調(diào)成員之間的利益的分配關(guān)系。

由此可知,政府是代表和維護(hù)公共利益的公共部門,政府的土地征用權(quán)的行使應(yīng)以公益為目的,然而在實(shí)際的土地征用過程中,有些地方政府卻濫用農(nóng)地征用權(quán),把經(jīng)濟(jì)建設(shè)歸入公共利益的范疇,同時(shí)在土地交易過程中,地方政府一方面通過低價(jià)征地高價(jià)賣出的方式得到了金錢利益,另一方面也為自己創(chuàng)造了所謂的政績。

2.政府中某些官員的個(gè)人利益。政府中的某些官員憑借自己手中掌握的土地征用和審批權(quán),為從開發(fā)商那里取得金錢上的或是其它方面的私利,不顧農(nóng)民的利益甚至是損害農(nóng)民利益。為什么會(huì)存在這種現(xiàn)象呢?這可以用公共選擇學(xué)派的觀點(diǎn)來解釋:政府工作人員也是普通人,既不比普通人卑鄙,也不比普通人高尚;政府也是理性經(jīng)濟(jì)人,追求自我利益最大化。政府官員既然是追求自身利益最大化的理性“經(jīng)濟(jì)人”,而非是公正無私的人,為自己私利而損害農(nóng)民利益也就不足為奇。

(二)作為直接利益受害者的失地農(nóng)民

土地是人類賴以生存的前提和基礎(chǔ),尤其是對農(nóng)民來說土地更是重要的生產(chǎn)要素。農(nóng)民在土地征用過程中要維護(hù)的是自己的生存利益,相對于政府與開發(fā)商的利益來說,他們的利益是最基本的,也是最低層次的。

農(nóng)民從征地補(bǔ)償中獲得的主要是青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物的補(bǔ)償,還有可能得到安置補(bǔ)助費(fèi),在整個(gè)征地費(fèi)用中,農(nóng)民所得的費(fèi)用比例是最小的,一般不會(huì)超過補(bǔ)償總費(fèi)用的10%。趙蓉在她的《對失地農(nóng)民弱勢群體的法學(xué)考察》中將失地農(nóng)民視為一類特殊社會(huì)群體即“社會(huì)弱勢群體”,她認(rèn)為 “隨著土地的喪失,農(nóng)民必然永久失去了本該屬于自己長期從土地上取得收益的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,失去了維系家庭成員基本生活保障的權(quán)利,失去了在土地上就業(yè)機(jī)會(huì)的權(quán)利,失去了與土地密切相關(guān)的政治、文化、教育等的權(quán)利”。

農(nóng)民從征地過程中所得到的補(bǔ)償與他們失地后在生活和就業(yè)上所要面臨的困難是不成比例的。從多個(gè)案例可以看出,失去土地后的農(nóng)民生活上無經(jīng)濟(jì)來源,文化教育水平、文化理念、生活方式都無法與城市相接軌,同時(shí),他們還受到了所謂的城市人的歧視,成為城市化過程中的“邊緣人”,這一切都表明失地農(nóng)民利益受到了嚴(yán)重的侵害,為爭取自身利益,失地農(nóng)民就必定會(huì)與政府、與用地單位發(fā)生矛盾與糾紛。

(三)作為最大受益方的開發(fā)商﹙或用地單位﹚

土地征用過程中開發(fā)商﹙或用地單位﹚是主要的受益一方,作為征地的最終使用者,他們的目標(biāo)是追求利潤的最大化,為了獲得利益可以使用一切手段。

企業(yè)建設(shè)用地是經(jīng)政府批準(zhǔn)的由政府征用的集體的土地,開發(fā)商(或用地單位)要獲得最大利潤,首先就需要降低自己的成本,要降低土地成本,收買賄賂政府官員就成為其最重要的手段。為了得到土地審批以及較低的價(jià)格,他們必然會(huì)賄賂政府官員或是給他們以承諾,這就為滋生腐敗創(chuàng)造了條件,此外企業(yè)在得到土地后,為了獲取更大利潤,他們非法更改土地用途,將原本用于公益事業(yè)的土地改為經(jīng)濟(jì)用地。

無論是賄賂政府還是非法改變土地用途,最終的目的都是為了能夠獲得最大利潤,然而這最終損害的仍是農(nóng)民利益。

三、糾紛解決對策

土地征用糾紛產(chǎn)生的原因有很多種,比如土地征用法律不健全,制度不完善以及執(zhí)法力度不夠,對農(nóng)民的補(bǔ)償過低,失地后農(nóng)民生活就業(yè)無保障等等,要解決這些問題我們要借鑒國外發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn),更得從我國自身實(shí)際出發(fā)。

(一)征地前要完善征地立法,嚴(yán)格征地程序,遏制違法亂紀(jì)行為

1.依法規(guī)定土地審批權(quán)權(quán)限,明確究竟誰才有審批權(quán),并通過立法來確定土地征用范圍,明確究竟哪些地允許征,那些地堅(jiān)決不許征,以此來保護(hù)國家耕地,如我國《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》都對農(nóng)田做出保護(hù)的規(guī)定“凡是已規(guī)定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū),任何單位和個(gè)人都不得擅自改變或占用。如果國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)無法避開基本農(nóng)田保護(hù)區(qū),需占用該區(qū)內(nèi)土地的,必須依法履行審批程序和審批權(quán)限。”

2.嚴(yán)格土地征用程序:土地征用糾紛的存在,一個(gè)重要原因就是征地程序不完善,征地中許多事完全由政府說了算,農(nóng)民沒有發(fā)言權(quán),這必然導(dǎo)致農(nóng)民利益得不到維護(hù),因此要進(jìn)一步完善征地程序。

(二)征地過程中要制定適當(dāng)?shù)恼鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),并引入市場機(jī)制,同時(shí)要加大征地執(zhí)法力度,打擊濫用職權(quán)行為

在美國,征地補(bǔ)償采用的是公平的市場價(jià)格,其中包括土地的現(xiàn)有價(jià)值和土地未盈利的折扣價(jià)格,它充分考慮了土地所有者的利益,同時(shí)還考慮了因征地而導(dǎo)致鄰近土地所有者經(jīng)營上的損失補(bǔ)償;英國對被征地的補(bǔ)償是根據(jù)征用之前的市場價(jià)格計(jì)算;德國與英國一樣也是以官方公布征用決定時(shí)的價(jià)格為準(zhǔn)。我國土地管理法規(guī)定的則是按被征地前3年平均產(chǎn)值的倍數(shù)計(jì)算,這樣將導(dǎo)致的是補(bǔ)償費(fèi)用偏低,因而我們在征地補(bǔ)償方面也應(yīng)引入市場機(jī)制,遵循市場原則。

近年來,農(nóng)民因征地問題上訪的不斷,但是屢遭阻礙,原因就是政府有關(guān)部門不能嚴(yán)格依法受理農(nóng)民的上訪,對于違法亂紀(jì)的政府官員不能給予應(yīng)有的懲罰。

(三)征地后政府有關(guān)部門要監(jiān)督被征用土地的使用,對浪費(fèi)土地行為予以制裁,注意保護(hù)和節(jié)約我國耕地,此外更重要的是妥善安置失地農(nóng)民以保證社會(huì)的安定

1.加強(qiáng)被征地農(nóng)民的就業(yè)指導(dǎo),提高農(nóng)村人口的社會(huì)保障水平:土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料,農(nóng)民失去土地就失去了生存的保障,因而政府有關(guān)部門有義務(wù)解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題,如對失地農(nóng)民進(jìn)行義務(wù)就業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo),對從事自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民提供優(yōu)惠政策并進(jìn)行鼓勵(lì),擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障,將失地農(nóng)民納入社保體系等。

2.加強(qiáng)對失地農(nóng)民及其子女的教育,提高失地農(nóng)民的文化水平使其能夠逐步與城市的文化理念、文化水平相接軌:相對而言,農(nóng)民受教育水平要比城市公民低,因而他們在思想觀念、文化理念、生活方式上都與城市公民有著一定的沖突,這種沖突的存在潛藏巨大的隱憂,容易導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定,因而要加大對農(nóng)民的教育。

3.消除對失地農(nóng)民的歧視。失地農(nóng)民受歧視主要表現(xiàn)在:(1)農(nóng)民社會(huì)地位明顯低下;(2)農(nóng)民經(jīng)常受到不公正的待遇;(3)農(nóng)民很少享受公共服務(wù);(4)農(nóng)民在城里只能從事一些低級(jí)的、勞動(dòng)強(qiáng)度大的工種,處在一種邊緣化的狀態(tài),很難進(jìn)入城市生活的主流;(5)農(nóng)民社會(huì)保障水平顯著不如城市居民。

任何社會(huì)動(dòng)蕩的引發(fā)也就是在人們心理積怨不可承受之時(shí),因此要消除對失地農(nóng)民的歧視,使其能逐步適應(yīng)城市化,適應(yīng)城市生活,只有這樣才能保證社會(huì)的安定。

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