劉利君

摘要對(duì)流浪乞討人員的新的救助管理模式在實(shí)際運(yùn)作中存在很多的困境,其中尤為突出的是關(guān)于對(duì)流浪乞討人員的甄別工作。這是救助管理的前提,也是救助管理發(fā)揮良好社會(huì)效果的基礎(chǔ)。本文旨在探討我國(guó)目前在流浪乞討人員甄別過(guò)程中的困境和原因分析,試圖提出有效的解決途徑。

關(guān)鍵詞流浪乞討人員 甄別 救助管理

中圖分類號(hào):C939 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-262-01

隨著《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱“救助管理辦法”)代替了《流浪乞討人員收容遣送辦法》,我們國(guó)家對(duì)流浪乞討人員的政策經(jīng)歷了從強(qiáng)制收容模式到自愿救助模式的轉(zhuǎn)化,流浪乞討人員的基本人權(quán)得到了充分的保障,但也出現(xiàn)了對(duì)救助對(duì)象甄別的困境。

一、流浪乞討人員救助管理對(duì)象上存在的主要問(wèn)題

在我國(guó)目前流浪乞討人員救助管理工作中,存在兩種不合理的現(xiàn)象,即“應(yīng)當(dāng)救助的人沒(méi)有得到救助”、而“不應(yīng)當(dāng)救助的人卻得到救助”。

(一)“真正”的流浪乞討人員無(wú)法得到救助

《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定“《救助管理辦法》規(guī)定的‘城市生活無(wú)著的流浪乞討人員是指因自身無(wú)力解決食宿,無(wú)親友投靠,又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng),正在城市流浪乞討度日的人員。”

我國(guó)目前在城市中的流浪乞討人員可以大致分為四類:原生型、職業(yè)型、工具型、幕后操控型。原生型是因?yàn)樨毨У仍蛟斐缮罾щy,需要依靠流浪乞討度日的人員,屬于規(guī)定的“流浪乞討人員”。職業(yè)型是以乞討作為獲得收入的手段,專門到較大的城市進(jìn)行乞討,具有一定的勞動(dòng)能力,但是心存不勞而獲思想、好逸惡勞。這類乞丐不屬于救助管理辦法中規(guī)定的救助對(duì)象。工具型乞丐主要是一些兒童、老年人、殘疾人等,這些人是幕后操縱型乞丐控制下的乞討工具,大多是被收養(yǎng)、領(lǐng)養(yǎng)、租、借、買來(lái)、撿來(lái)、拐賣、誘騙的,也有一些是自愿跟隨幕后操控人進(jìn)行乞討的。那些被迫乞討的人,應(yīng)當(dāng)成為救助的對(duì)象。幕后操縱型乞丐是通過(guò)哄騙、利誘等方式控制老、幼、病、殘者等限制他們的人身自由,作為自己的賺錢工具,通過(guò)他們的乞討行為自己非法牟取利益,這些人本身就不是乞丐,更不能成為救助的對(duì)象。

(二)騙取救助的人大量存在

救助管理辦法實(shí)施至今,各地的救助站遇到了各式各樣的騙取救助的人。這些人不屬于救助管理辦法規(guī)定的生活無(wú)著的要求,可能是出于各種目的到救助站尋求“幫助”。比如引起社會(huì)關(guān)注的“職業(yè)跑站”現(xiàn)象。所謂“跑站”,就是無(wú)休止地“光顧”全國(guó)各地的救助站,達(dá)到某些不光彩的目的,比如為了逃避刑事偵查;為了免費(fèi)旅游;為了獲取不正當(dāng)?shù)睦?發(fā)家致富等。

二、救助管理對(duì)象的“甄別”存在的困境

(一)救助管理法規(guī)存在立法的空白

救助管理辦法規(guī)定“救助站對(duì)屬于救助對(duì)象的求助人員,應(yīng)當(dāng)及時(shí)提供救助,不得拒絕;對(duì)不屬于救助對(duì)象的求助人員,應(yīng)當(dāng)說(shuō)明不予救助的理由?！?對(duì)流浪乞討人員的救助屬于社會(huì)救助制度的范疇。社會(huì)救助本身就包含了對(duì)特定社會(huì)成員的幫助和扶持的含義。這種“特定性”就是要特定到那些“因自身無(wú)力解決食宿,無(wú)親友投靠,又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng),正在城市流浪乞討度日的人員”。任何一種社會(huì)救助方式,都應(yīng)當(dāng)有一套“篩選”的程序,根據(jù)各自的救助對(duì)象條件對(duì)社會(huì)成員是否符合該條件進(jìn)行“甄別”。然而我們國(guó)家正是在流浪乞討人員救助的“初始環(huán)節(jié)”出現(xiàn)了立法的漏洞,沒(méi)有對(duì)甄別的方式和程序作出規(guī)定。

(二)救助站管理人員在“甄別”過(guò)程中缺乏有效的手段

救助管理辦法和實(shí)施細(xì)則都規(guī)定“向救助站求助的流浪乞討人員,應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供本人的姓名等基本情況”。根據(jù)法律的規(guī)定,救助站只能依據(jù)求助人員自己提供的情況判斷其是否符合法定的救助條件。但實(shí)踐中往往有些求助人員編造虛假的個(gè)人情況,而救助站卻沒(méi)有行之有效的手段和方式去審核他們提供的信息是否真實(shí)。這也是造成“不該救助的反而得到救助”現(xiàn)象的主要原因。

三、建立救助管理對(duì)象甄別的有效體系

(一)建立流浪乞討人員網(wǎng)上檔案

流浪乞討人員的地域流動(dòng)性增加了救助站甄別求助人員的難度。救助站在提供救助管理服務(wù)時(shí),如果能夠參考其它地區(qū)的救助情況,掌握流浪乞討人員的流動(dòng)情況對(duì)于判斷求助人是否符合法定的救助條件具有重要的作用。2005年民政部著手建立流浪乞討人員救助管理信息系統(tǒng),基本實(shí)現(xiàn)了全國(guó)范圍內(nèi)的聯(lián)網(wǎng),主要功能就是遏制惡意騙取救助。該系統(tǒng)記錄有受助人員的確切流出地、享受低保等社會(huì)保障情況、在全國(guó)各地的受助記錄等。當(dāng)不良人員惡意騙取救助時(shí),把其相關(guān)信息輸入該系統(tǒng),電腦會(huì)自動(dòng)提示出錯(cuò)情況。

(二)被動(dòng)救助與主動(dòng)救助相結(jié)合

對(duì)于大多數(shù)救助對(duì)象而言,他們有能力自己到救助站尋求救助。但是未成年人、行動(dòng)不便的老年人、殘疾人、精神病人或者是重病人等,很難主動(dòng)尋求救助。救助管理辦法中規(guī)定“公安機(jī)關(guān)和其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)的工作人員在執(zhí)行職務(wù)時(shí)發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員的,應(yīng)當(dāng)告知其向救助站求助;對(duì)其中的殘疾人、未成年人、老年人和行動(dòng)不便的其他人員,還應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)、護(hù)送到救助站?！敝?民政部等幾個(gè)部委又下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好城市流浪乞討人員中的危重病人、精神病人救治工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)流浪未成年人工作的意見(jiàn)》等,明確了對(duì)特殊對(duì)象進(jìn)行主動(dòng)救助的模式。

(三)加強(qiáng)宣傳,提高市民的救助意識(shí)

原生型乞丐一般屬于我們救助管理的對(duì)象,對(duì)于這些人應(yīng)當(dāng)采取一定的方法,讓其了解國(guó)家的救助政策,幫助這些人尋求救助。同時(shí)加強(qiáng)普通市民的救助意識(shí),能夠主動(dòng)地勸導(dǎo)流浪乞討人員向救助站尋求救助。這不僅有利于對(duì)受助人員的保護(hù),也有利于改善整個(gè)社會(huì)的公共環(huán)境秩序。職業(yè)型乞丐、或者是團(tuán)伙犯罪型乞丐行乞的主要目的就在于博得人們的同情、從而獲得經(jīng)濟(jì)收益。應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)人們不再盲目施舍,斷絕這些人的收入來(lái)源,這種嚴(yán)重影響市容市貌、存在犯罪隱患的現(xiàn)象將得到徹底的根除。

(四)加強(qiáng)救助站與其他部門的職能銜接

針對(duì)流浪乞討人員的復(fù)雜背景,救助站應(yīng)當(dāng)與公安、城管等部門聯(lián)動(dòng)合作,對(duì)確實(shí)因?yàn)樯罾щy、文明乞討的流浪乞討人員采取勸導(dǎo)其接受政府救助的方式,對(duì)有勞動(dòng)能力卻以乞討為職業(yè),長(zhǎng)期滯留街頭,惡意展露身體缺陷、影響社會(huì)公共秩序的,依法給予處罰;對(duì)強(qiáng)討惡要,組織、利用流浪未成年人、老年人、殘疾人乞討牟利的不法分子,堅(jiān)決予以打擊。