韋 瀅

摘要本文認為當前農民工政治參與出現邊緣化的狀態(tài),其原因是多方面的。其中,戶籍制度、社會保障制度、“內生型”政府決策體制等一系列排斥性、歧視性制度安排是農民工政治參與的最大障礙。因此,要引導和促進農民工的政治參與,必須變革制度,消除農民工政治參與中的制度障礙。

關鍵詞農民工 政治參與 邊緣化 制度

中圖分類號:D621 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-187-02

隨著我國社會轉型的進一步加快和全面建設小康社會的展開,大批農民開始離開農村來到城市做工,從而形成數量龐大的農民工群體。農民工作為社會一員,本應享受和其他公民同樣的政治參與權利。但是現實中農民工政治參與卻由于諸多因素的制約,不能順利進行,出現了政治參與邊緣化的現象。事實表明,如果龐大的農民工群體不能根據自己的意愿參與政治活動,表達和實現自己的合理利益,就會嚴重影響社會和政治穩(wěn)定。為此,本文擬對農民工政治參與的制度障礙以及化解障礙的對策進行探討。

一、有關概念界定

政治參與,又稱參與政治,是指公民以及各種社會團體和組織按照一定的法律程序,參與和影響政府公共政策的制定與實施,參與管理國家事務和社會事務的各種政治行為。政治參與的核心是通過參與影響政治過程,特別是影響政府的決策過程。政治參與的實質是公民運用自己的政治權利和資格,影響政治體系對社會資源的分配,以獲取自己的政治利益。

當前農民工政治參與呈現出邊緣化的狀態(tài)。表現為:農村是農民工的戶口所在地,村民自治和村委會選舉是農民參政的主要渠道,但是他們參與的主動性和積極性并不高;城市是農民工生活和工作的地方,與農民工的利益有著密切的關聯,農民工希望能夠參與城市的管理,表達自己的利益,但是他們又不能很好地參與城市的管理。換言之,農民工政治參與邊緣化從空間上來說,就是農民工上不能參與城市的社會政治事務,下不去參加戶口所在地農村政治選舉事務,既處于城市政治參與的邊緣,又處于農村政治參與的邊緣。

二、農民工政治參與的制度障礙

制度乃是一個社會的游戲規(guī)則。更嚴謹地說,制度是人為制定的限制,用以約束人類的互動行為。正如鄧小平所說,“ 制度是決定因素”,“ 制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面?！鞭r民工政治參與的障礙很多,既有經濟障礙、文化障礙,又有制度障礙。其中,以戶籍制度為核心的一系列排斥性、歧視性制度安排,是阻礙農民工政治參與的關鍵所在。

(一)戶籍制度的排斥是導致農民工政治參與邊緣化的根本原因

當前我國城市管理體系仍是以戶籍制度為基礎的,受戶籍制度所限,盡管農民工居住生活在城市,從事的是非農產業(yè),但是身份仍然是農民,戶口仍在農村。他們是亦城亦鄉(xiāng),亦工亦農,非城非鄉(xiāng),非工非農的邊緣人?，F有的戶籍制度成為農民工平等地享受政治權利、參與政治的最大障礙。因為身份特殊,農民工在政治參與方面就產生了一個現實困境:一方面農民工離家遠,幾乎沒人愿意為了參加農村的選舉投票而疲于奔波,他們基本上都放棄了農村的政治參與權;另一方面,農民工務工城市又把他們排除在政治參與之外。1983年通過的《全國人民代表大會常務委員會關于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定》中有這樣的內容:“選民在選舉期間臨時在外地勞動、工作或者居住,不能回原選區(qū)參加選舉的,經原居住地的選舉委員會認可,可以書面委托有選舉權的家屬或者其他選民在原選區(qū)代為投票。選民實際上已經遷居外地但是沒有轉出戶口的,在取得原選區(qū)選民資格的證明后,可以在現居住地的選區(qū)參加選舉。”但是,農民工離家遠,收入低,幾乎沒人愿意為了參加城市選舉投票而花錢、花時間回農村辦理選民資格證明。他們對農村的情況并不了解,即使委托他人投票選舉也很盲目。于是,出現了農民工既沒有參加農村選舉,又沒有參加城市選舉的“真空”地帶,“兩不靠”使農民工成為被民主政治遺忘的一個群體。

(二)社會保障制度的不完善加大了農民工政治參與的顧慮

現行戶籍制度與公民的就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會福利直接掛鉤。農民工由于無法取得城鎮(zhèn)居民身份,也不能與城鎮(zhèn)居民享受同樣的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、住房補貼等待遇。沒有本地戶籍的農民工一直是作為外來人口或暫住人口看待的,而不管其在城市居住多久,從事什么職業(yè)。他們始終沒有被納入城鎮(zhèn)居民統(tǒng)一的社會保障體系。這些不公平待遇極大的挫傷他們參與政治的積極性,加大他們政治參與的顧慮。他們事實上被排斥在城市政治生活之外,淪為城市社會的邊緣群體,處于邊緣狀態(tài)。即便在一些經濟比較發(fā)達地區(qū),初步建立了農民工社會保障體系,但由于體制的不完善、農民工流動頻繁與保險關系無法轉移接續(xù)的矛盾的存在,也導致現行社會保障制度在農民工群體中難以真正運行,出現諸多問題。比如:維護農民工權益的主體缺位、保障力度不足、農民工的工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老風險沒有相應的化解機制和維權機制等問題。導致農民工對現行社會保險制度缺乏信任。據統(tǒng)計,數以億計的中國流動農民工,參加養(yǎng)老保險的總體參保率僅為15%左右,醫(yī)療保險平均參保率為10%左右,而這些為數不多的參保者,因未能真正享受優(yōu)惠待遇,也正紛紛退保,隨之他們的政治參與權也就被架空。

(三)“內生型”政府決策體制羈絆農民工政治參與的積極性

農民工要參與政治、影響政府決策或其他公共管理活動,一個前提條件就是能夠順利、充分地表達自己的利益要求與意愿。然而,在中國目前這種“內生型”的政府決策體制下,農民工的利益表達與政治參與就難免受到一定阻礙。所謂“內生型”政府決策體制,就是說政府決策過程的利益表達與綜合“主要不是由社會互動過程來進行的,而是由政府內部的權力精英來確認的?！币簿褪桥c多元決策體制不同,在中國的精英決策體制下,權力精英在政府決策過程中起著決定性作用,社會力量對決策的影響很小。因此,農民工的利益要求能不能在決策中得到反映,并不取決于農民工自身的愿望與政治參與,而主要取決于政府權力精英能否給予確認與重視。雖然,這幾年農民工權益保障問題一直是社會關注的焦點,也是每年“兩會”期間代表們討論的重要議題之一。一些地方政府的權力精英出于發(fā)展本地經濟的需要,出于“為政一任,造福一方”的職業(yè)良知與政治責任,也對農民工的權益保障與利益訴求問題給予了高度的重視。如浙江義烏市就進行了城鎮(zhèn)外來人口直接選舉人大代表的嘗試。在2001年、2002年鎮(zhèn)、市兩級人大換屆選舉中,共選舉產生外來人員市人大代表11名、鎮(zhèn)人大代表7名,切實保障城鎮(zhèn)外來人口在“第二故鄉(xiāng)”做主人的權利。但是,在目前屬地管理體制下,地方權力精英面臨的政治壓力主要來自于本地的利益結構,而很少有來自于農民工這一社會弱勢群體的壓力。因此,從總體上說,當前城市政府的權力精英往往注重維護城市本地人口的狹隘利益,在農民工政治參與機會與渠道等方面政策的規(guī)定和管理方面相對不足,農民工的政治權益保護與利益表達需求就很難得到真正的重視。目前,我國對農民工管理的總方針可以概括為:“分類引導,合理調控,熱情服務,加強管理”。但從實際情況來看,城市政府對農民工的管理雖然有了若干改進,但基本理念還是陳舊的:重視用經濟的、行政的處罰手段,必要的保護、服務的工作跟不上,忽視他們的權利要求。政府長期的職能缺位,使得農民工本來就少的政治參與渠道更為狹窄。另外,政府部門嚴重忽視農民工的利益保障。當農民工利益受到侵犯時,各級政府管理部門經常相互推諉,相反,工商、稅務、治安管理人員對農民的查抄、罰款卻是經常性的。可以說政府的政策導向在一定程度上更有利于保護市民的利益、雇主的利益而不是農民工的利益。這就加劇了農民工與主體社會的分離,也間接切斷了農民工的政治參與。

三、變革制度化解障礙

要引導和促進農民工的政治參與,必須變革制度,消除農民工政治參與中的制度障礙。

(一)徹底改革戶籍制度

雖說目前我國的戶籍制度己經有所松動,但改革步伐遲緩,帶有局限性,小城鎮(zhèn)戶口易辦理,但吸引力小。大中城市戶口難落實,辦理門檻過高,致使農民工市民化受阻,對其政治參與造成負面影響。因此,只有徹底改革戶籍制度,才能將農民工從土地的羈絆中解脫出來,讓農民工享有與城里人平等的政治民主權利,真正擁有當家作主的政治地位。當務之急是要突破戶籍制度的民主政治權利屬地原則,徹底剝離戶籍制度所附加的諸多經濟政治功能,實行戶籍制度的城鄉(xiāng)一體化管理。這是消除對農民工身份歧視和使之有效進入國家政治生活的根本所在。應采用國際上通行的按居住地登記戶口的原則,實行以居住地劃分城市戶口和農村戶口,以職業(yè)劃分農業(yè)人口與非農業(yè)人口。實行以固定住所和穩(wěn)定收入為依據申報城市戶口的政策,盡快以導向性的準入條件替代硬性的進城人口指標控制,徹底打破城鄉(xiāng)分割的二元社會結構,逐步實現人口的自由遷徙并建立起城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度。

(二)構建現代社會保障制度

只有建立覆蓋農民工的現代社會保障體系,才能體現社會保障制度的公平性,才能使農民工無后顧之憂地投入到城市政治生活中去。在進行農民工社會保障制度的設計時,既要考慮到與現行城鎮(zhèn)社會保障制度的銜接,也要考慮到這一群體的流動性相對較強的特點,保證己進入城鎮(zhèn)社保系統(tǒng)的農民工養(yǎng)老、醫(yī)療個人帳戶的全國可轉移性,特別是與農村社會保障體系的有機銜接。同時將市場機制更多地引入社會保障體系,發(fā)揮商業(yè)保險不受區(qū)域限制,比較靈活方便的作用,推進農民工保險的開發(fā)。鑒于農民工的特殊性,建立農民工社會保障制度應著重考慮以下幾方面:首先,要建立針對農民工的工傷保險制度;其次,要建立針對進城農民工的醫(yī)療和大病保障制度;第三,為進入城鎮(zhèn)落戶并將承包土地一次性出讓的農民提供最低生活保障;第四,建立針對進城農民工的社會養(yǎng)老保險制度。另外,在農民工失業(yè)和生育保險制度方面也應該積極地采取有效措施,在有條件的時候,逐步實施。采取一定途徑分批分步驟地吸納農民工進入城鎮(zhèn)社會保障體系。總之,只有通過加入城市社會保障體系,消除農民工政治參與的后顧之憂,他們才可能有時間、精力和熱情參與政治,從而有效激發(fā)農民工政治參與的主動性和積極性。

(三)實施積極的管理政策

政府在擴大農民工政治參與中承擔著重要角色,除了改革完善、制定相關政策外,還應轉變政府職能,深化服務功能,轉變觀念,實行積極的農民工管理政策。城市政府要注意轉變城市管理中的本位觀念,消除對農民工的偏見和歧視。,要充分關注農民工的正當利益和需求,力求把握農民工的特殊需要,在對農民工管理過程中必須融管理于服務之中。要將農民工納入城市政府的服務和管理范疇,牢固樹立農民工是新產業(yè)工人的觀念,為農民工提供必要的服務和保障,創(chuàng)造一個公平的競爭環(huán)境和良好的生活和工作環(huán)境,給予與本地居民相同的待遇并實行統(tǒng)一管理。同時,有關政策和法規(guī)應該讓農民工享受與城市居民一樣的待遇,特別是政治待遇。這既可以使農民工在主觀上逐漸養(yǎng)成對城市的認同感和歸宿感,又便于客觀將農民工的管理加入城市管理系統(tǒng),從而為其在城市中的政治參與提供良好的基礎。

同時,針對農民工的特殊情況,進行制度創(chuàng)新,對農民工政治參與的內容、方式、途徑要有明確規(guī)定,并用法律的形式將其固定下來,做到有章可循,依法參與,為農民工參與城市管理和維護自身權益提供制度保障。同時,還應修訂相關法規(guī),政策的制定要尊重和保護農民工的利益,讓農民工在城市有廣泛的政治參與,擁有公共事物信息的知情權和經濟利益的表達權,政治決策的參與權,參與城市社區(qū)公民的選舉和被選舉權。通過完善和創(chuàng)新制度,逐步提高我國農民工政治參與的制度化水平,為社會的穩(wěn)定和經濟的發(fā)展提供一個良好的政治局面。

總之,引導和促進農民工政治參與是一項長期而復雜的工程,需要社會各方共同努力。

注釋:

道格拉斯·諾斯.制度變遷與經濟成就.臺北:時報文化出版正業(yè)公司.1994.

鄧小平文選.北京:人民出版社.1994.

胡偉.政府過程.杭州:浙江人民出版社.1999.

邵德興.當前城市外來人口政治參與的若干難點分析.中共杭州市委黨校學報.2004.