呂　琴

一、行政問責(zé)制的概念

美國(guó)學(xué)者杰·M．謝非爾茨在其主編的《公共行政與政策國(guó)際百科全書》中對(duì)問責(zé)的概念進(jìn)行了界定：“問責(zé)（accountability）是指委托方和代理方之間的一種關(guān)系，即獲得授權(quán)的代理方（個(gè)人或機(jī)構(gòu)）有責(zé)任就其所涉及的工作績(jī)效向委托方作出回答。”在此概念的界定下，問責(zé)又可以分為廣義和狹義兩個(gè)范疇。從廣義范疇看，“問責(zé)作為一種普遍的社會(huì)關(guān)系形式，存在于許多社會(huì)環(huán)境和社會(huì)關(guān)系之中”，即一般問責(zé)；從狹義范疇理解，“問責(zé)常常與公共行政聯(lián)系在一起，被視為一種行政結(jié)構(gòu)和治理方式”，即行政問責(zé)。對(duì)于行政問責(zé)制，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界有不同的理解。概括起來(lái)主要有兩類觀點(diǎn)：一是認(rèn)為行政問責(zé)制是公眾對(duì)政府進(jìn)行問責(zé)的制度。具有代表性的學(xué)者有黃健榮、顧杰。二是認(rèn)為行政問責(zé)制是行政系統(tǒng)對(duì)其行政干部的問責(zé)制度，屬于同體問責(zé)。具有代表性的學(xué)者有韓劍琴、余望成、劉江南等。筆者認(rèn)為問責(zé)不應(yīng)該僅僅局限于政府領(lǐng)導(dǎo)、政府各職能部門、直屬機(jī)關(guān)、派出機(jī)關(guān)、直屬事業(yè)單位等的行政主要負(fù)責(zé)人，直接責(zé)任人也應(yīng)該屬于問責(zé)的對(duì)象。因此，“行政問責(zé)制是問責(zé)制的一個(gè)重要組成部分，它是指特定的問責(zé)主體針對(duì)各級(jí)政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實(shí)施的，并要求其承擔(dān)否定性的一種規(guī)范。”

二、完善我國(guó)行政問責(zé)制的建議

我國(guó)的行政問責(zé)制理論研究和實(shí)踐探索起步較晚，處于比較薄弱的狀況。由于推行時(shí)間太短，而且受大的體制環(huán)境的制約，不可避免地存在一定的不足之處，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）權(quán)責(zé)不清。我國(guó)各級(jí)政府和政府部門之間的有些職責(zé)規(guī)定不夠清楚、權(quán)限不夠明確，一旦追究責(zé)任時(shí)，相關(guān)部門相互推委，出現(xiàn)誰(shuí)都有責(zé)任，誰(shuí)又都沒有責(zé)任的情況；或者在問責(zé)中，問責(zé)客體具體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任，模糊不清。（2）以同體問責(zé)為主，異體問責(zé)相對(duì)薄弱。目前我國(guó)的行政問責(zé)探索實(shí)踐，還主要停留在由上級(jí)行政機(jī)關(guān)來(lái)問責(zé)(即同體問責(zé))，而國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、新聞媒體和社會(huì)公眾的問責(zé)(即異體問責(zé))還很不夠。（3）問責(zé)范圍太小。時(shí)下的問責(zé)實(shí)踐，一些地方政府似乎更多停留在行政領(lǐng)導(dǎo)體系中，努力貫徹對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)、對(duì)權(quán)力負(fù)責(zé)的制度化，而在對(duì)法律負(fù)責(zé)、對(duì)公眾負(fù)責(zé)、對(duì)權(quán)利負(fù)責(zé)的努力上有所欠缺。

基于我國(guó)行政問責(zé)制目前存在的問題，必須在實(shí)施進(jìn)程中進(jìn)一步探索完善行政問責(zé)制的途徑。以下是筆者的幾點(diǎn)淺見：

(一)加強(qiáng)行政問責(zé)制的配套制度建設(shè)。實(shí)施和完善行政問責(zé)制，必須建立一系列配套的制度，其中基本的配套制度是職責(zé)明確和信息公開。首先，只有職責(zé)明確才能問責(zé)。職責(zé)明確既包括各級(jí)政府及職能部門的職責(zé)明確，也包括每個(gè)公務(wù)員的職責(zé)明確。各級(jí)政府和職能部門之間職權(quán)越明確，成員之間沖突就越少，組織運(yùn)行就越井然有序，責(zé)任承擔(dān)就越清晰，問責(zé)就越容易。其次，問責(zé)應(yīng)該從“權(quán)力問責(zé)”向“制度問責(zé)”轉(zhuǎn)變。要建立和健全問責(zé)制體系，結(jié)合具體的工作部門，明確問責(zé)范圍、對(duì)象和條件，只要符合條件，就自動(dòng)啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制，用程序來(lái)保證問責(zé)制的健康發(fā)展。再次，只有信息公開才能問責(zé)。政府信息公開是實(shí)現(xiàn)公民參與的必要條件，是實(shí)行問責(zé)制的基礎(chǔ)。

（二）完善異體問責(zé)。首先，完善人大的監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)憲法規(guī)定了人大對(duì)行政機(jī)關(guān)有一定的政治監(jiān)督制度，但這些規(guī)定尚未完善。各級(jí)政府官員很少因承擔(dān)行政責(zé)任而辭職或被罷免，地方行政首長(zhǎng)有被罷免的，但多數(shù)是因經(jīng)濟(jì)犯罪引起法律后果，并非是追究行政責(zé)任。從我國(guó)民主政治的發(fā)展而言，加強(qiáng)人大制度的建設(shè)對(duì)政府責(zé)任的落實(shí)具有關(guān)鍵意義，人大不僅要強(qiáng)化原有的監(jiān)督職能，還可以在此基礎(chǔ)上開拓新的監(jiān)督渠道，如不信任案的提出、彈劾制以及主要責(zé)任人引咎辭職制等，以增強(qiáng)人大問責(zé)的力度。其次，加強(qiáng)媒體問責(zé)。新聞媒體在西方被認(rèn)為是立法、行政、司法三大權(quán)力之外的“第四種權(quán)力”。近年來(lái)，我國(guó)許多違法、違紀(jì)案件的調(diào)查和處理就是在新聞?shì)浾摰膸椭椭С窒逻M(jìn)行的。媒體應(yīng)高度關(guān)注公職人員的活動(dòng)，一旦發(fā)現(xiàn)任何不軌行為的線索，則窮追不舍，使公職人員很難逃避監(jiān)督。再次，加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督?？梢酝ㄟ^建立讓老百姓反映社情民意的政府網(wǎng)站，監(jiān)督各級(jí)政府行政部門是否“有作為”。民間監(jiān)督和社會(huì)輿論可以推動(dòng)政府官員和公務(wù)員重視民意、強(qiáng)化責(zé)任，使長(zhǎng)期習(xí)慣于“對(duì)上負(fù)責(zé)”的官員們學(xué)會(huì)“對(duì)下負(fù)責(zé)”。

（三）拓寬問責(zé)范圍。行政問責(zé)并非只問行政責(zé)任，法治國(guó)家對(duì)失職官員的追“問”，更多的是作為他律機(jī)制中的法律責(zé)任，而不僅僅是作為自律機(jī)制中的行政責(zé)任。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況看，行政領(lǐng)域中的決策、用人和公眾對(duì)服務(wù)型政府的感受等問題才是問責(zé)的重中之重，尤其是決策失誤問題。因此，行政問責(zé)不僅要對(duì)發(fā)生的重大事故問責(zé)，而且要對(duì)錯(cuò)誤的行政決策問責(zé)；不僅要對(duì)濫用職權(quán)的行政作為問責(zé)，而且要對(duì)故意拖延、推委扯皮等行政不作為問責(zé)。從追究安全責(zé)任事故向追究崗位平庸推進(jìn)；從追究“有過”官員向追究“無(wú)為”官員延伸。問責(zé)不能僅僅局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的安全事故，對(duì)政治等其他領(lǐng)域的事故也要納入問責(zé)范疇。從管理不善、政績(jī)平平到用人失察、決策失誤等都屬于問責(zé)的范圍之內(nèi)。同時(shí)我們也期待相關(guān)部門盡快制定一部統(tǒng)一的行政問責(zé)法。

參考文獻(xiàn):

[1]JayM．Shafritz．Internationalencyclopedia of public policyand administration． Colorado：Westview Press,1998

[2]周亞越.行政問責(zé)制的內(nèi)涵及其意義[J]．理論與改革，2004.

（作者簡(jiǎn)介：呂琴（1982—）女，湖北洪湖人，中南民族大學(xué)法學(xué)院2007級(jí)憲法與行政法專業(yè)研究生。）