遵守憲法和法律是政府工作的根本原則。必須嚴(yán)格依法行政，堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，健全監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任追究，切實(shí)做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究。

健全以行政首長為重點(diǎn)的行政問責(zé)制度，明確問責(zé)范圍，規(guī)范問責(zé)程序，加大責(zé)任追究力度，提高政府執(zhí)行力和公信力。

——《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》

近年來，因“問責(zé)”而丟掉公職的領(lǐng)導(dǎo)干部不在少數(shù)，行政問責(zé)制度成為學(xué)界探討的熱點(diǎn)問題之一。學(xué)者劉軍寧甚至將其視為基層民主選舉后，中國政治體制改革的最新看點(diǎn)。對公眾而言，“問責(zé)”一詞儼然不再陌生，而且對它也抱有極高的期待。毫無疑問，在建立行政問責(zé)制度、約束公共權(quán)力這個大的方向上，社會各界已形成共識。然而，坦率地講，在原則的共識之下，我們有許多問題尚未解決，至少還未形成一致性的看法。

一、行政問責(zé)的意義

問責(zé)，即對責(zé)任的歸結(jié)與追究。行政問責(zé)，乃是特定主體依據(jù)法律所規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)π姓黧w及其公務(wù)人員行使公共權(quán)力活動的監(jiān)督，旨在以責(zé)任的承擔(dān)來規(guī)范權(quán)力的運(yùn)用。作為行政主體及公務(wù)人員承擔(dān)責(zé)任的一項(xiàng)具體的制度，行政問責(zé)制在和諧社會與政治文明建設(shè)中有著很高的價(jià)值。

首先，行政問責(zé)制將有力推動中國的憲政進(jìn)程。憲政是現(xiàn)代政府生存的生態(tài)環(huán)境，它意味著一套“限制和鉗制政治權(quán)力的公共規(guī)則和制度”和“對政府權(quán)威加以約束的規(guī)則的發(fā)展”。在整個公共權(quán)力體系中，行政權(quán)和公民聯(lián)系最緊密，也最有可能侵犯公民合法權(quán)益，對行政權(quán)力的限制是憲政的核心要素之一。根據(jù)憲法規(guī)定，政府由各級人民代表大會產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)，由于在人大代表和人民之間存在著“委托—代理”關(guān)系，對人大代表負(fù)責(zé)，最終就是向權(quán)力的最終歸屬者——人民負(fù)責(zé)，但是，在多年的政治實(shí)踐中，人大的最高權(quán)威得不到應(yīng)有的體現(xiàn)，被譏諷為“橡皮圖章”或“表決機(jī)器”。自然，對行政官員的失職與違法行為也缺乏有力的監(jiān)督。在此種境況下推行問責(zé)制度特別是由人大啟動的異體問責(zé)制度，無疑是中國憲政的偉大進(jìn)步。

其次，行政問責(zé)制能夠讓責(zé)任的承擔(dān)落到實(shí)處。責(zé)任，一般是指在維護(hù)和恢復(fù)某種利益占有、價(jià)值觀念、社會規(guī)則或者特定要求的強(qiáng)制性、有序性和權(quán)威性，而對于所約束對象提出的某種特殊的要求和強(qiáng)加的矯正。按照“有權(quán)力就必然會有責(zé)任”原理，當(dāng)由于公共權(quán)力的行使或不行使造成重大的事故時(shí)，就應(yīng)該有相關(guān)的個人或組織承擔(dān)責(zé)任。在西方，對事務(wù)官責(zé)任的追究主要通過法律途徑啟動，而對政務(wù)官責(zé)任的追究，更多地是依靠對政治慣例的自覺遵守。我國雖無政務(wù)官與事務(wù)官的劃分，但對公務(wù)員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任在相關(guān)法律法規(guī)中都有比較明確的規(guī)定，問題是在這些抽象的規(guī)范和具體的責(zé)任承擔(dān)之間缺乏有力的聯(lián)系手段，行政問責(zé)制的出現(xiàn)正好有助于克服這一缺陷，使得責(zé)任能夠真正落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)的統(tǒng)一。

最后，行政問責(zé)制能夠有效確立新型的公共行政人格。2000多年君主專制形成了頑固的“官本位”觀念，當(dāng)官意味著光宗耀祖和豐厚的俸祿，意味著風(fēng)平浪靜地享受待遇并且終身受用。①在這種行政文化背景下，做官成為風(fēng)險(xiǎn)最少的職業(yè)，對負(fù)有責(zé)任的官員追究責(zé)任并做出處理，要面臨權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)外強(qiáng)大的阻力。問責(zé)制度的實(shí)施，使得官員有了強(qiáng)烈的責(zé)任感，當(dāng)由于領(lǐng)導(dǎo)不利而給人民造成重大損失的時(shí)候，得以承擔(dān)于己不利的后果。任何細(xì)微的過錯，都會面臨被公開批評指責(zé)、被依法追究責(zé)任。這樣，通過壓力激發(fā)動力，行政官員會在平時(shí)的工作中更加盡心盡力，鞠躬盡瘁，從而切實(shí)提高公共管理和服務(wù)的水平，真正履行“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的諾言。

二、現(xiàn)行行政問責(zé)制的問題

目前，行政問責(zé)已從理論層面走向制度層面，許多地方頒布了有關(guān)行政問責(zé)的辦法或暫行條例，對于行政問責(zé)的規(guī)范化起到了明顯的推動作用。但也存在一些問題需要認(rèn)真檢討。

其一，把行政問責(zé)制和失職官員引咎辭職聯(lián)系起來，這就將行政問責(zé)當(dāng)成了一種被動的善后程序。其實(shí)，引咎辭職也不是問責(zé)制度的最終目標(biāo)?？茖W(xué)的行政問責(zé)不僅包括對瀆職官員的懲罰，更要求政府及官員所做的一切，向公眾有所回應(yīng)。簡言之，就是讓掌控公共權(quán)力的政府官員對其錯誤的陳述和行動承擔(dān)不利評價(jià)和負(fù)面后果的同時(shí)，要積極的面對問題并以正確的方式解決問題。

其二，行政問責(zé)制往往停留在上問下責(zé)的層面。即下級因?yàn)槭毐簧霞壱筠o職（或被解職），而上級由誰來問責(zé)，即誰來問責(zé)問責(zé)者，卻付之闕如或語焉不詳。而在民主政治下，問責(zé)制度是一套完整的責(zé)任體系，形成一套監(jiān)督的完整鎖鏈，而不僅僅局限于行政部門內(nèi)部的上下級之間。理想的狀況是，各級政府追究各級官員的責(zé)任，公眾和其他權(quán)力機(jī)關(guān)追究各級政府的責(zé)任，這樣才能確保責(zé)任體系中沒有缺失的環(huán)節(jié)。

其三，行政問責(zé)制往往問責(zé)范圍狹窄，注重追問具體問題的具體過錯，而缺乏對公共事務(wù)運(yùn)作成效的全面關(guān)注。問責(zé)的范圍一般局限在重大責(zé)任事故，“無事故即無責(zé)任”，問責(zé)演化為消極的民怨平息手段。其實(shí)，問責(zé)制關(guān)鍵要解決的是，確保政府與官員在平時(shí)就充分承擔(dān)責(zé)任，對其在政治和行政生活中進(jìn)行絲絲入扣的主動誡勉。

其四，行政問責(zé)制的運(yùn)用有泛濫傾向。作為一種責(zé)任追究機(jī)制，行政問責(zé)制應(yīng)該存在特定的作用領(lǐng)域和規(guī)范對象。然而現(xiàn)實(shí)之中，行政問責(zé)往往成為行政系統(tǒng)對外有所交代的唯一方式，對有過錯的官員無視其違法違紀(jì)的行為情節(jié)輕重和危害大小動輒以問責(zé)懲戒，嚴(yán)重違反比例原則。例如四川巴中市政府辦公室的三名官員寫文書時(shí)，把中秋節(jié)寫成了端午節(jié)，事發(fā)后，迅速被當(dāng)作笑話傳到網(wǎng)上，最后搞到三人都被問責(zé)免職，明顯存在著對問責(zé)制的擴(kuò)大適用問題。

三、行政問責(zé)制的法律構(gòu)建

行政問責(zé)制的局限決定了這種問責(zé)制始終停留在消極的路徑依賴中，只能發(fā)揮有限作用，而不能有效約束權(quán)力。筆者認(rèn)為，行政問責(zé)制度的構(gòu)建應(yīng)從以下層面入手：

首先，明確行政問責(zé)的依據(jù)，即“憑什么問責(zé)”。一方面，要繼續(xù)完善行政組織法。行政組織法規(guī)范行政組織職責(zé)權(quán)限、管理功能、人員配備等最基本的規(guī)范。然而，目前我國行政組織法往往只對行政職權(quán)進(jìn)行概括式的規(guī)定，缺乏明確的內(nèi)容，相應(yīng)的行政職責(zé)自然也不清楚，行政主體對自己行為要承擔(dān)的責(zé)任缺乏合理預(yù)測，很容易讓責(zé)任人員產(chǎn)生不合理的免責(zé)僥幸心理。目前，許多國家如美國、韓國、日本、印度等都出臺了一系列法律文件，對行政主體及其內(nèi)部的每個職位該做什么、怎么做、不做會遭受什么處罰都規(guī)定得很細(xì)密、很具體，雖略有文牘主義之嫌，卻在規(guī)范行政主體行為方面起到了積極作用。因此，將憲法和組織法中關(guān)于行政職權(quán)的一般性、原則性規(guī)定進(jìn)一步細(xì)致化和具體化，是當(dāng)前立法工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。令人期待的是，隨著《公務(wù)員法》的頒布實(shí)施，一系列的配套法規(guī)將相繼出臺，將在一定程度上改善目前的狀況。另一方面，要努力實(shí)現(xiàn)行政道德的法制化，為問責(zé)制的運(yùn)行提供道義責(zé)任界定的依據(jù)。行政道德建設(shè)除了依靠思想政治教育外，還可以選擇將部分必須遵守的道德規(guī)范上升為法律，這也是國際通行做法，如美國國會1978年通過了《政府道德法案》，1993年又頒布了《美國行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》。相比之下，我國對行政人員的道德要求很高——“人民的公仆”，卻缺乏具體化，可操作性較差，對觸犯道德者的懲處談不上嚴(yán)厲。新頒布的《公務(wù)員法》雖對行政人員應(yīng)履行的八項(xiàng)義務(wù)做了明確規(guī)定，②但尚未明確為行政道德規(guī)范，內(nèi)容也過于原則。因此，要為問責(zé)制的運(yùn)行提供道義責(zé)任界定的依據(jù)，有必要借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，將行政人員道德要求法律化、具體化，盡快制定和頒布《行政道德法》、《廉政法》、《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》等法律。

其次，界定官員問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)。目前我國的官員問責(zé)制度在問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)方面主要存在兩個模糊不清的問題。第一是官員應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任和法律責(zé)任只要滿足制度和法律規(guī)范預(yù)先設(shè)定的條件，就可以依據(jù)規(guī)定進(jìn)行追究。但是，對于政治責(zé)任和道義責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)的判定比較模糊，諸如涉及決策失誤、用人失察等一些問題和現(xiàn)實(shí)的事故往往沒什么聯(lián)系，如何追究行政人員的責(zé)任，就成了一大難題。其實(shí)，沒有現(xiàn)實(shí)的事故，并不代表沒有發(fā)生事故的危險(xiǎn)，實(shí)踐也證明，錯誤決策的危害往往較之安全事故本身更為深遠(yuǎn)。因此，讓行政官員替自己的錯誤決策埋單，承擔(dān)延時(shí)的政治和道義責(zé)任是可行的。第二是接受問責(zé)的官員應(yīng)該追究何種責(zé)任模糊不清，目前主要為引咎辭職，但在引咎辭職的官員級別、適用對象、內(nèi)部審批上還存在相當(dāng)多的問題有待解決。對此，有必要建立健全引咎辭職制度，成立專門機(jī)構(gòu)對于引咎辭職的原因、性質(zhì)、責(zé)任劃分以及辭職干部的個人態(tài)度等進(jìn)行公平、公開、透明的調(diào)查，杜絕由于責(zé)任劃分不當(dāng)?shù)入[性因素造成的不當(dāng)辭職，保證引咎辭職的合理性和有效性。

再次，強(qiáng)化異體問責(zé)力度。問責(zé)主體分為同體問責(zé)和異體問責(zé)。所謂同體問責(zé)是指執(zhí)政黨系統(tǒng)對其黨員干部的問責(zé)，或者行政系統(tǒng)對其行政人員的問責(zé)。異體問責(zé)主要是五大涉憲主體之間的問責(zé)制，其中包括人大代表對政府的問責(zé)、民主黨派對執(zhí)政黨的問責(zé)；民主黨派對政府的問責(zé)；媒體對執(zhí)政黨和政府的問責(zé)、法院對執(zhí)政黨和政府的問責(zé)。鑒于人大在政治架構(gòu)中的地位，它是異體問責(zé)中最重要的問責(zé)主體，但因缺乏具體制度、程序與承擔(dān)責(zé)任的形式，和問責(zé)聯(lián)系緊密的人大質(zhì)詢制度卻基本虛置不用，這就爆出所謂“中國某某第一案”的說法。其實(shí)，“雖是頭一遭，卻是平常事”，這種現(xiàn)象生成的原因較為復(fù)雜，例如質(zhì)詢規(guī)范籠統(tǒng)、效力不明、代表素質(zhì)不夠等，這些都亟待在法制建設(shè)中解決。根據(jù)憲法和組織法，“罷免”和“撤職”應(yīng)該是人大及其常委會行使問責(zé)權(quán)的主要方式，通過行使質(zhì)詢權(quán)和調(diào)查權(quán)可以對有關(guān)官員起到威懾作用，通過人大行使質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)和撤職權(quán)，可以導(dǎo)致一些官員為了避免被罷免或撤職，主動提出引咎辭職。隨著依法治國的力度不斷加大，需要進(jìn)一步建立不信任投票制、彈劾制以及主要責(zé)任人引咎辭職制等，增強(qiáng)人大監(jiān)督的問責(zé)手段和力度。

復(fù)次，規(guī)范行政問責(zé)的程序。問責(zé)必然在一定的時(shí)空范圍內(nèi)展開，離不開特定的的步驟、方式、順序、時(shí)限，正是它們“決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別”，公正的程序能夠排除各種偏見和不利影響，給受到問責(zé)的官員與問責(zé)者提供一個平等對話的場所，從而提高問責(zé)的質(zhì)量。但是，目前的問責(zé)很大程度上仍是“短、平、快”式的運(yùn)動，相比結(jié)果，問責(zé)的程序沒有引起大家的關(guān)注，洶涌的社會民意和科層系統(tǒng)中自上而下的權(quán)力體制，夾雜著鋪天蓋地的媒體指責(zé)，這些都加速了事實(shí)真相的澄清，相關(guān)人員也基本得到了處理。但是，這樣的問責(zé)和制度化、規(guī)范化的發(fā)展道路相悖而行，很容易步入形式化的危險(xiǎn)境地。

最后，完善問責(zé)救濟(jì)制度。行政問責(zé)在我國缺乏成熟和健全的制度支撐，出現(xiàn)偏差和失誤在所難免，但我國現(xiàn)行法律對受到處分的行政官員提供的救濟(jì)途徑嚴(yán)重不足。筆者認(rèn)為，參照《行政處罰法》和其他法律法規(guī)，而且從與《公務(wù)員法》銜接的角度考慮，應(yīng)該明確行政問責(zé)當(dāng)事人有權(quán)對處理決定進(jìn)行陳述和申辯，如果不服決定可以申訴。當(dāng)然在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，①還應(yīng)允許被問責(zé)的公務(wù)員如果對申訴結(jié)果不服可以啟動司法審查程序，畢竟自己做自己案件的法官難逃偏袒之嫌，有違社會正義理念。正如英諺所云：“正義不但要實(shí)現(xiàn)，更要看得見”。這樣做，既體現(xiàn)了憲法所宣示的保護(hù)人權(quán)的理念，也不至于使行政問責(zé)在制度化建構(gòu)過程中陷入困境。

注釋：

①在西方學(xué)界對中國古代文官制度的一片贊揚(yáng)聲中，馬克斯·韋伯深刻地指出，由于缺乏配套制度約束，“科舉制有使官僚過剩的趨勢”，只進(jìn)不出的組織遲早會走進(jìn)滅亡。參見楊宇立等著，《市場公共權(quán)力與行政管理》，陜西人民出版社，1998年版，211頁.

②公務(wù)員法.第十二條.

③ 目前.行政訴訟法.規(guī)定，對有關(guān)人事管理的內(nèi)部行政行為不服，不能提起行政訴訟，這與保護(hù)人權(quán)的理念有極大差距，對此條文進(jìn)行修改已經(jīng)被提上議程.

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[3]季衛(wèi)東.程序比較論[J].比較法研究，1993，（1）.

（作者簡介：杜國強(qiáng)（1978—）男，陜西西安人，西北政法大學(xué)行政法學(xué)院講師，法學(xué)碩士，主要從事行政法與行政管理的教學(xué)與研究。）