段志超

摘 要:憲政是現(xiàn)代民主政治的普遍制度安排。憲政的發(fā)展孕育和催生了現(xiàn)代政黨政治,而政黨政治又反過來豐富和發(fā)展了憲政理論、原則和具體經(jīng)驗。憲政與政黨的發(fā)生模式大致有兩種:一是英美式的憲政自然生長而導致政黨政治,二是中國式的以政黨推進民族、民權革命為肇端而導致憲政。不同模式下政黨與憲政的基本關系及其發(fā)展形態(tài)雖然有異,但亦有許多共同點。

關鍵詞:憲政;政黨;關系;發(fā)生模式

中圖分類號:D6 文獻標識碼:A 文章編號:1008-410X(2009)04-0024-06

一、憲政基本原理

國家與社會之間具有固有的張力:國家本質(zhì)上是社會矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物,而既存的國家是社會利益的公共調(diào)節(jié)器。社會利益是社會最敏感的神經(jīng),社會利益的結構與變化極其復雜和深刻,因此,如何在社會利益的流動、矛盾、競爭和變遷過程中實現(xiàn)國家政制及其運行過程的動態(tài)調(diào)整以保持社會政治秩序的穩(wěn)定,是一切政治共同體所共同面臨的問題。近代以來,社會科學、自然科學的發(fā)展和進步,導致了社會生產(chǎn)力的快速發(fā)展,生產(chǎn)關系和生產(chǎn)力之間經(jīng)歷了深刻而巨大的調(diào)整,在國家與社會關系的演變中,國家的政治統(tǒng)治方式和社會管理方式進入到了憲政(constitutionalism)階段。

所謂憲政,是指“……政府要受到憲法的制約,而且只能根據(jù)其條款來進行統(tǒng)治并受制于其限制。當然,這種統(tǒng)治必須局限于人民同意授予其的權力和為了人民同意的目標?！盵1]憲政基本精神從根本上視所有社會成員為目的,強調(diào)和堅持人們實現(xiàn)自由平等的應然政治理念,因而憲政并不只是對當前政治制度的規(guī)范或說明,它還是一種政治理想和政治價值,它的規(guī)范作用因其理想價值而獲得道義感召力和普遍意義。從理論上說,憲法并不僅僅體現(xiàn)統(tǒng)治階級的利益和意志,并不僅僅把憲法狹隘地當成是用法律維護任何當權執(zhí)政者的權利,而是全體社會公民的正當民意和利益的公共維護設置。在憲政制度下,政府的一切行為以被授予的權力為范圍,憲法及其培育的公民文化從先驗的社會價值層次和經(jīng)驗的行為規(guī)范層面為政府權力的行使設置了雙重的防范。其根本點在于,對政府權力進行規(guī)限,政府本質(zhì)上是有限的并依法制規(guī)則運行。如此才構成民主憲政下的權力有效制衡、民眾自由參與和有效監(jiān)督的政治局面,才能最大限度地使權威與秩序得以統(tǒng)一,使統(tǒng)治與整合有效結合。由于國家、政黨相較于民眾個人而言對社會具有無可比擬的影響力和威脅性,因而憲政制度所約束的主要對象并非一般國民,而是國家或政府等權力機構。憲政的這一詮釋所蘊含的中心觀念是,憲法高于任何個人和機構,國家的一切權力源于憲法(而非支配憲法)并依憲法行使。在現(xiàn)代人民主權觀念中,憲法應當既賦予權力,又限制權力。憲法是規(guī)定政府職權的最高法則,也是保護公民權利的基本大法。憲法尤其注重嚴格規(guī)定和限制政府權力,而限制政府權力正是人民賦予自己權力的表現(xiàn)和結果。可見,憲政和民主是不可分割的,而就其根本的意義和作用,二者又有所區(qū)別:民主的要旨在于以民決政,憲政之要旨在于以法治國。沒有法治不能保證民主,而僅有法治卻不一定有民主。法制的目的是民主,而民主則必須由法制獲得公正和秩序?！懊裰饕?guī)定所擁有權力,共和規(guī)定權力的目的,憲政則規(guī)定取得與運用權力的方式?！薄皯椪裰魇且环N把多元性和不確定性加以制度化的制度,它能有效地幫助一個現(xiàn)代多元社會維持自由、安定和統(tǒng)一,而不致發(fā)生太大的動蕩和暴力,是擺脫治亂循環(huán)、以暴易暴和惡性派閥政治的根本途徑。體現(xiàn)這種交疊共識的憲政制度能夠為依據(jù)這種制度所產(chǎn)生的政府提供制度和法理上的合法性,為沖突的解決提供規(guī)則和程序,為社會提供合作的法律和制度基礎,為公民的自由和權利提供保障。”[2]

憲政是民主政治的重要制度安排。正如達爾所言:“一些國家,即使各種條件非常有利于民主的穩(wěn)定,但如果從別的標準來看,憲法安排仍然會產(chǎn)生重要的影響。事實也確乎如此。民主國家的具體政治制度如行政、立法和司法機構、政黨體制、地方政府等等,都是由這些安排決定的。而這些制度的成形,又會嚴重地影響到立法機構中的代表席位的公平、政府的有效,并最終影響政府的合法性。”[3]之所以如此,是因為憲政體現(xiàn)了以下重要原則:1畢苷的主體的廣泛性。憲法主體是就公民身份而言的,公民是由具有普遍性的民權和人權所構建的身份,不以血緣、出身、身份或者文化傳統(tǒng)、語言乃至宗教或意識形態(tài)信仰來定位,因此,本質(zhì)上包括了全體公民,而憲法就是全體公民之間的公約關系。2畢苷規(guī)定主體的平等性和法治的程序性。憲政以全體公民為基礎,自然視全體公民為平等個體,在實踐上要求主體平等在法制程序上的實現(xiàn)。因此,根本上來說,憲法是以保護公共利益為己任,排除特殊主體如階級、集團或者個人在憲法程序之外行動。3畢苷價值關懷的普遍性。憲政價值對于社會而言是普遍而無差別的,即憲法所涉及自由、平等、公正等基本價值理念適用于與之相關的全體社會成員。憲政價值的普遍性是憲政獲得社會支持和社會維護的基本前提,也是“社會資本”[注:對這一概念的分析,請參閱李惠斌、楊雪冬主編:《社會資本與社會發(fā)展》,社會科學文獻出版社2000年版。]得以積累的重要起點。實質(zhì)上,憲政價值關懷的普適性的最重要的意義在于它開辟了“公民社會”[注:參閱鄧正來:《國家與社會——中國市民社會研究》,四川人民出版社1997年版;何增科主編:《公民社會與第三部門》,社會科學文獻出版社2000年版。]健康成長的政治空間,并為公民社會參與國家政治從而保護自身權益提供了程序和規(guī)則,使民主的實現(xiàn)獲得制度化的保證,而這一領域的成長壯大對社會政治的長久穩(wěn)定發(fā)展提供了強大的保障。

二、政黨與憲政的發(fā)生模式

從發(fā)生學出發(fā),政黨與憲政的發(fā)生模式是指政黨與憲政的發(fā)生順序、作用方式、發(fā)展趨勢等所形成的內(nèi)在機制和外在形態(tài)。從不甚嚴格的意義上,政黨與憲政關系可分為兩種情況來討論:一是在憲政傳統(tǒng)和憲政框架內(nèi)孕育政黨和政黨政治,更多地體現(xiàn)出憲政對政黨的影響及政黨與憲政在實踐中的相互作用;二是以政黨為主導創(chuàng)立或新建憲政的情況,體現(xiàn)出政黨價值觀和政治實踐對憲政基本取向的影響。

(一)先憲政后政黨:以英美為例

憲政的主要制度與觀念起源于英國,十七世紀的英國革命確立了憲政體制。憲法的人權原則、分權制衡和有限政府原則、法治原則等貫穿于其議會制、責任內(nèi)閣制、政黨制、文官制等制度中,政治體系的憲政原則和體制結構與社會發(fā)展和政治生活緊密交融,在立憲君主外殼下得以不斷發(fā)展。英國的憲政精神分散于不同年代的成文法(即憲法性法律)、習慣法和慣例中,在長期發(fā)展演化中最終確立。英國憲政最接近于自然式生長,英國憲法確立了憲政的基本原則,如議會主權原則、法治原則、分權原則和責任內(nèi)閣制原則等。在憲政體制中,議會是實現(xiàn)“主權在民”思想的集中化身,具有無與倫比的地位和影響力。正是在議會的組織、議事、表決以及與其他機構和制度的相互作用中使得政黨得以出現(xiàn)并促成了極具特色的英國政黨政治。從議會中演變出政黨并進而形成政黨政治的過程,也是英國憲政制度逐步真正落實的過程。在憲政制度中,議會獲得英國最大的權力,而事實上,內(nèi)閣制度卻使內(nèi)閣處于政治權力的中心,由此,擔當組織內(nèi)閣的政黨實際上是政治的中樞。歷經(jīng)發(fā)展,英國政黨的活動范圍、組織程度和活動能力都得到擴大和提高,成為一個真正世俗化、大眾化的政治組織,使一個政治上不斷成熟的公民社會的出現(xiàn)成為可能,而這又反過來擴大了英國憲政的社會基礎,使憲政制度的穩(wěn)定發(fā)展獲得持續(xù)的保障力量。同時,政黨通過參與政治實踐,將社會成員的利益和意見加以表達和綜合,使社會沖突在一定程度上獲得了憲政體制性渠道加以解決。在實際的運作中,兩黨制的政治生活組織方式對政治過程的意義在于:一方面,執(zhí)政黨能通過自己任命官員、制定政策、在內(nèi)政外交方面努力推行經(jīng)濟和社會計劃使本黨及其擁護者的利益得到最大限度的反映,同時盡量使本黨利益與全體國民的基本利益達成某種平衡,以維護其必要的執(zhí)政基礎。這必然使執(zhí)政黨在執(zhí)政過程中保持了一種與反對力量之間的張力,在此張力作用下,憲政制度獲得維持和發(fā)展的機制。另一方面,反對黨并不喪失其合法的反對地位,仍有其對執(zhí)政內(nèi)閣的積極的制衡作用。有人認為,英國政黨表現(xiàn)出對傳統(tǒng)的持守與對民意的高度尊重的特點,而英國民眾對政府的認同程度也是其他西方國家所少有的。龐尼特(R盡盤unnett)更是認為:“英國政治文化的特點在于:在人民方面有合作和信任,在政府方面有溫和與節(jié)制。由此便產(chǎn)生這樣一種情況:政府有幾乎不受限制的合法權力,但卻以節(jié)制的精神行使這種權力?！绱司陀斜匾獜娬{(diào)那種真正的牽制力量了:它是由傳統(tǒng)通過對溫和、得人心、講道理的政府的承諾而施加于政府的行為之上的?！盵4]

美國是另一個極富特色的在憲政框架下孕育政黨政治的國家。美國憲法規(guī)定了美國的資本主義社會制度,第一次創(chuàng)造了不同于英國君主立憲制的資產(chǎn)階級民主共和國,規(guī)定了不同于英國議會內(nèi)閣制的總統(tǒng)制。美國憲法從總體上體現(xiàn)出人民主權與有限政府、三權分立與制衡、政教分離、軍政分離、文官治軍、公民自由權、憲法民主化修正等原則。政黨也在憲制政府框架之內(nèi)產(chǎn)生,并經(jīng)演變而終于成為兩黨制的政黨政治模式。美國政黨與憲政基本原則之間的相互作用有以下之點。第一,美國憲法的模糊性和靈活性相統(tǒng)一,并孕育了美國政治體系包括政黨的創(chuàng)生和成長。憲法模糊性為政黨產(chǎn)生和發(fā)展預留了空間和條件,而人民主權和分權制衡原則則使國家的政體結構具有一種易變性和靈活性。當然,這種靈活性帶來的可能不僅僅是體制革新的動力,更有可能是政府壓力的激增與捉摸不定,提出對政府結構性調(diào)整的要求。這種易變性在特定情況下給美國政治結構帶來的變化可能是適應性的,也可能是非適應性的,而情狀也使政黨政治做出不斷的調(diào)整以適應時常變化的政治構成,因而與憲法秩序之間形成了一種特殊的機制,這就是“習慣的發(fā)展、政黨的實踐、國會或總統(tǒng)的有為或無為,尤其是司法解釋的權力,發(fā)展出了”一種憲法秩序,這種秩序?qū)⒋_保美國的政治活力[5](P215)。這樣的易變性顯然對社會變化有更靈敏的反應,包括政黨制度和國會制度都可以說是憲法原則在實踐中的顯性化、現(xiàn)實化和具體化。對于一些美國憲法學者來說,憲法解釋的制度安排具有這樣的作用:即美國憲法制度必須承擔“給變化的必然過程帶來秩序和結構的重要功能”[5](P216)。正是這種功能,使憲法原則不斷地創(chuàng)造出新的制度和結構,從而保證了自身的貫徹,對社會制度與社會變遷起著根本的基礎性作用。第二,政黨豐富了憲政原則和憲政經(jīng)驗。憲法對政黨及兩黨制并未作出任何的規(guī)定,但實施憲政的需要卻使政黨逐漸成為政治的中心,并在政黨政治發(fā)達的情況下使政黨力量對國家事務起著舉足輕重的作用,政黨的決策成為全體公民意志的象征。一方面,政黨政治的發(fā)展使憲政體制的施行找到了具體的途徑;另一方面,政黨政治在發(fā)展中同樣使憲政精神真正落實到現(xiàn)實生活中,使憲政原則在國民情感和心理中成為基本的價值觀念,反哺著憲政精神的成長。第三,在政黨政治達到一定程度的情況下,其自身的利益沖動和隨之而來的巨大影響力可能會造成憲政危機,同時,對憲政危機的合法化、制度化、理性化解決又會進一步使憲政明晰化,從而明確和發(fā)展了憲政原則。從理論上來說,任何政治團體及其活動都可能會危及憲法的權威,都會危及現(xiàn)存的憲政秩序。在競爭性的政黨制度中,派閥斗爭極有可能危及憲政秩序,但同時,任何政黨在造成憲政危機的同時,也會受到他黨的制約。危機解決的過程本身既是對憲政秩序的考驗,而對政黨來說也是檢測其社會支持度的時候,是政黨獲取民意支持的最好時機,因此政黨之間的競爭并非完全出于黨派利益的考慮,政黨還要注意對憲政秩序的必要維護以及民意的動向,避免或最大限度地減少民眾對自己產(chǎn)生離心現(xiàn)象。可見,在憲政危機的產(chǎn)生和解決這一整個過程中,政黨作為民意的集中與表達,一方面積極推動危機解決以使其向有利于自己的方向發(fā)展,另一方面則又須謹慎穩(wěn)健以免失足。因此,在憲政危機與政黨運作之間出現(xiàn)了一種互融共生的現(xiàn)象:危機的出現(xiàn)和解決不僅增強了得勝一方政黨的聲望,而且也使憲政積累了可貴的經(jīng)驗從而獲得發(fā)展。憲政危機背后政黨之爭的痕跡是非常明顯的,但斗爭的過程必須依法進行并盡量不冒犯民意,而斗爭的經(jīng)驗則可能成為新的危機解決方案。

(二)先政黨后憲政:以中國為例

憲政作為一種政制形式和一種政治形態(tài),對不同的民族國家而言,其實現(xiàn)的形式是多種多樣的,任何一個民族的憲政形式和內(nèi)容都會有別于其他民族的憲政。憲政是繼封建專制之后而出現(xiàn),因此它面對的第一個阻力就是君主專制。在封建傳統(tǒng)深厚的國家,要打破這個阻力,必需由強而有力的政黨來推進,在中國近代以來的憲政實驗中,以孫中山倡導共和憲政和中共創(chuàng)建新型憲政為典型。

1.民初憲政實踐(1925年以前)。毛澤東指出:“中國反帝反封建的資產(chǎn)階級民主革命,正規(guī)地說起來,是從孫中山先生開始的?！盵6]辛亥革命后,中國憲政體制有了嶄新的面貌。民初憲政實踐是以孫中山為代表的近代資產(chǎn)階級革命力量為主導的,孫中山的憲政思想集中體現(xiàn)了這次憲政運動的原則和精神。孫中山憲政思想集中體現(xiàn)在他的五權憲法論中。因為“在1898年到1928年期間,除了孫中山的創(chuàng)造外,中國的憲政和憲政運動實際上并未脫出西方式民主政治的范疇和模式,甚至也遠未達到西方近代民主政治所達到的廣度和深度”;“真正開始脫出西方式民主政治形態(tài)的基本模式并開始具有中國特色的憲法理論與實踐,是起始于孫中山先生首創(chuàng)的五權憲法論”[7]。1912年3月南京政府頒布《中華民國臨時約法》,宣布廢帝制、建共和。從政治實踐來看,民初憲政實踐由于置身于深刻復雜的社會背景中,斗爭狀況和實踐手段、條件變動不居,因此其歷程也是曲折迂回,困難重重,甚至出現(xiàn)了自我矛盾和反復,最終沒能取得成功。從憲政實踐的效果來看,政黨對政權運作和政府行為的影響和干預非常有限。同時,熱烈的政黨競爭掩蓋了當時革命任務中極為重要的對民族的政治動員與政治社會宣傳、徹底掃清封建專制主義的影響、開辟嶄新社會政治生活的歷史任務。更為可惜的是,競爭性政黨政治活動加劇了民初資產(chǎn)階級政黨之間的內(nèi)耗,削弱了各自力量,客觀上為封建勢力左右政局、倒退復辟增加了可乘之機。特別是在民初競爭性的政黨政治強調(diào)合法性斗爭,而在缺乏合法性斗爭條件的當時,其前途是難有保障的。在競爭性政黨政治的運行機制和自身角色配置上,民初政黨政治都是不完備的。一方面是活動對象局限于有限的選民,與廣大人民疏遠,同時另一方面在各政黨之下缺乏充分發(fā)達、有廣泛社會聯(lián)系的合法的各種政治性的社團組織、利益群體,因此民初政黨沒能因這些中介而與一般民眾緊密聯(lián)系起來,影響所及僅只是少數(shù)知識分子和政客官僚,政黨力量非常有限,不可能形成對政府的強大壓力。因此民初政黨政治徒有其表,近乎空談[8]。

2.中共的憲政探索。中共的憲政實踐承接了資產(chǎn)階級未能完成的歷史使命,并實現(xiàn)了具有更加先進的社會主義性質(zhì)的憲政體制。從理論線索來看,歷經(jīng)十月革命、五四愛國運動和新文化運動之后,中國的先進分子在對各種社會主義學說的傳播和研究中最終選擇了馬克思主義,并在這種理論的指導下建立了中國共產(chǎn)黨,遵循馬克思主義對資本主義產(chǎn)生、發(fā)展和必然滅亡的歷史規(guī)律的分析,領導中國無產(chǎn)階級和廣大勞苦大眾進行革命,建設全新的社會主義、共產(chǎn)主義制度。自1921年至1949年,中共從半封建半殖民地的政治和社會現(xiàn)實出發(fā),在理論上提出并逐步深化了新型政制理論,在實踐中貫徹和探索新型政制模式,并經(jīng)革命勝利而最終建立了新型的社會主義性質(zhì)的憲政體制。這一憲政體制最基本的方面包括國家結構形式的單一制,中國特色的政黨制度、政治協(xié)商制度、人民代表大會制度、民族區(qū)域自治制度等方面。隨著我國社會發(fā)展,又在這一體制上逐漸衍生了基層民主制度、特別行政區(qū)制度等新的部分。改革開放以來,我國憲政發(fā)展又經(jīng)歷了一個重要的實踐階段,這主要體現(xiàn)在以政治體制改革和政治建設為主要特色的社會主義政治文明建設。新中國的成立使社會主義憲政獲得社會的認可和國家法制性保障,而后在政權建設、社會主義革命和建設中不斷健全其基本框架和體系,但在隨后的曲折發(fā)展中,不僅憲政體制無法正常運轉(zhuǎn),黨的領導和執(zhí)政體制也受到極大破壞。十一屆三中全會實現(xiàn)全方位的撥亂反正后,社會主義政治文明建設進入到了一個新的階段。正如中共十七大所指出,改革開放以來我們?nèi)〉玫囊磺谐煽兒瓦M步的根本原因,歸結起來就是:開辟了中國特色社會主義道路,形成了中國特色社會主義理論體系。中共在中國特色社會主義理論體系的指導下,確定了“建設有中國特色的社會主義民主政治”的政治體制改革目標。因此,社會主義憲政不僅成為現(xiàn)實中國政治生活的基本秩序基礎,規(guī)定著中國社會生活的內(nèi)涵,協(xié)調(diào)著中國社會的利益關系,而且,在其內(nèi)在性上愈益具有權威-民主、效率-公正相統(tǒng)一的價值追求,在其發(fā)展形式上則更顯現(xiàn)出歷史主體的積極推動和自覺完善的特點。正如恩格斯所預言:“所謂社會主義社會不是一種一成不變的東西,而應當和任何其他社會制度一樣,把它看成是經(jīng)常變化和改革的社會?！盵9]“經(jīng)常變化”和“改革”是社會主義憲政體制得以完善和發(fā)展的基本規(guī)律。中共對待這種“經(jīng)常變化”和“改革”的基本要求是要把“堅持黨的領導”、“人民當家作主”和“依法治國”有機統(tǒng)一起來,將其作為政治體制改革和發(fā)展社會主義民主政治的根本點。

三、政黨與憲政的經(jīng)驗分析

從經(jīng)驗而言,憲政與政黨緊密相連,二者互為條件。先有憲政的國家,在施憲的過程中逐漸發(fā)展出與之相輔相成的政治制度和公民文化,不過在程序和規(guī)則的制定形成之時,無疑,是憲政理念與憲政傳統(tǒng)對實踐行動發(fā)生指導、規(guī)范和引導作用,憲政的精神與價值貫徹在結構的創(chuàng)建和變遷過程之中。在這種類型的憲政國家,首要的是強調(diào)憲法的重要意義,憲政原則在國民觀念中已內(nèi)化為國家統(tǒng)一、民族認同和政治合法性的重要基礎。在憲法獲得國民高度認同的國家,其至上地位無疑也是合法而有權威的,因而在此種法統(tǒng)之下的政黨無疑也須依憲生存和運作。事實上,無論英國還是美國,其政黨政治的發(fā)展與成熟都是在與憲政原則和憲政體制的互動與磨合過程中形成的,圍繞憲政與政黨的關系,不但發(fā)展出一系列復雜精致的制度和運行方式,而且事實上增強了社會整合的公共資源。對于通過建立政黨而最終實現(xiàn)憲政的模式而言,一方面受外來政黨政治的示范效應影響,一方面受自身傳統(tǒng)的制約,因而表現(xiàn)出明顯的民族特色。幾乎可以肯定的是,以政黨來實行憲政必然遇到的前置性歷史缺陷就是自身憲政基因的缺失和先天不足,因而探求憲政的道路必然非常曲折和坎坷。對憲政精神實質(zhì)的理解與把握的偏差也往往會危及政黨自身的正常發(fā)展,政黨面臨的任務與民主憲政之下的政黨根本不可同日而語,因此政黨建設與發(fā)展模式就必然在尋求自身生存和革命勝利的綜合過程中形成,由于革命形勢與本身局限,使政黨很難一帆風順地完成創(chuàng)建憲政的目標。事實上,自身作為傳統(tǒng)社會的叛逆性決定了革命政黨不但帶有傳統(tǒng)社會的痕跡而且其現(xiàn)實處境也十分險惡,因此革命的主題也會時時遮蔽著憲政的目標。在這種模式下,一方面,革命形勢的發(fā)展、保守傳統(tǒng)以及政黨自身的缺點會影響甚至左右著政黨的政治走向,有可能使其憲政目標發(fā)生轉(zhuǎn)移或置換;而另一方面,政黨仍是促成憲政的最重要倡導者和推進者,在優(yōu)勝劣汰過程中經(jīng)受了歷史考驗的政黨才能將憲政目標與本國實際進行科學的結合,領導民眾推進憲政目標并在此過程中使民眾得到政治動員和政治啟蒙,削弱專制體制的基礎。當然,由政黨奪取政權而創(chuàng)建憲政,也使憲政難以避免地帶上政黨的烙印。

無論以何種模式建立,只要已經(jīng)成型,那么政黨與憲政之間往往發(fā)展出體制性關系,使政黨統(tǒng)一于憲政之中,并由此形成相互作用的關系。政黨的存留對于憲政的發(fā)展具有重要的影響。即使在民主政治較為發(fā)達的國家,政府總是會有與產(chǎn)生自己的人民相脫離的傾向,因此必須對政府進行監(jiān)督與制約、限制與懲罰,以防止權力的濫用和腐敗,這是憲政的基本理論出發(fā)點;但反過來,受到限制的政府也未必能完全滿足社會的需求。實際上,政府失靈是經(jīng)常性的,因此,政府既履行政策制定、戰(zhàn)略規(guī)劃與推進的職責,又履行社會服務與補償性的制度救濟職責。對于政府功能的這種特殊性而言,主要取決于主導其走向的政黨或政黨聯(lián)盟的能力,但同時也有賴于外圍政黨和社團對民意的組織、輸送,使之及時有效地進入政府決策。

就此,現(xiàn)代憲政體制下政黨對憲政體制具有重要的積極意義。(1)政黨依照憲政原則組織政府,制定政策,對社會生活承擔責任,進行政治統(tǒng)治和社會管理、社會服務。(2)政黨作為政府與公眾之間聯(lián)系的中介組織,進行信息與意志的溝通,增強民眾的公民意識。(3)政黨聚合不同的利益并將其納入自身合法軌道來訴求,使利益表達更具有組織性,既有利于社會穩(wěn)定,也有利于將不同的利益進行綜合和平衡。此種特殊機制的存在使利益集團與政黨之間也獲得某種妥協(xié)與合作的色彩,從而使社會利益整體上呈現(xiàn)出利益群體―政黨―政府的梯級化結構。(4)政黨總是力求爭取那些潛在的支持者,因而往往以開放自由的氛圍吸引各種利益群體和個人進入政黨,從而使加入政黨的利益群體和個人以實際的和心理的利害關系來支持整個政治體系并為政黨效勞,同時也就間接地效忠于政府。(5)作為最大的政治訓練場所,政黨的政治活動對存在于其中的每一分子都具有很強的政治社會化功能。黨員在參與政治活動中逐漸學會憲政制度的民主政治規(guī)則和程序,鍛煉了自身參與政治活動的能力,在培養(yǎng)政治公民的同時,黨員自然地形成了對處身其中的政治體系合法性的認同和忠誠。(6)競爭體制下,政黨為爭取選票而動員公民投票,投票率的提高使社會政治動員能力提高,也使政治體系合法性提高,同樣也使政治更趨世俗化,成為大眾社會生活的有機組成部分。(7)政黨進行憲政改革與再創(chuàng),從而推進憲政發(fā)展與完善。

同時,政黨也會對憲政體制形成損害甚至威脅。在競爭體制下,政黨政治可能導致政府失靈的產(chǎn)生從而威脅憲政體制。為滿足選民短期利益而超額透支社會公共資源和公共利益是競爭體制最常見的積弊之一。正如繆勒所分析:政府“有一個目標函數(shù),包括競選連任獲勝概率,……為了達到這些目標,執(zhí)政黨利用了其作為某些迫切需要的公共產(chǎn)品(例如國防、警察、消防、公路)的壟斷供給者的地位”;“這種短視癥加上政府為贏得下一次選舉的競選目標會導致一種最優(yōu)的政府策略,即在取得選舉勝利后的一段政治上安全時期內(nèi)提高失業(yè)水平從而降低通貨膨脹,然后再降低失業(yè)以迎接新的選舉,而后者又隱伏著新的通貨膨脹”[10]。另外,政黨也可能墮落為特殊利益的代表而威脅公共利益,削弱憲政的社會基礎。政黨既對種種利益集團進行整合,反過來也會受利益集團的影響,某些情況下政黨有可能被寡頭式的利益集團所左右,從而造成對公共利益的威脅。

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責任編輯:陳文杰