婁軍英

公共財(cái)政是以滿足社會(huì)的公共需要為口徑界定財(cái)政職能范圍，并以此構(gòu)建政府的財(cái)政收支體系，其特點(diǎn)是：公共財(cái)政是一種彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的財(cái)政體制；公共財(cái)政是一種服務(wù)財(cái)政；公共財(cái)政是一種民主財(cái)政；公共財(cái)政是一種法制財(cái)政。構(gòu)建完整的公共財(cái)政體系是我國(guó)財(cái)政改革的目標(biāo)模式。該目標(biāo)模式要求我國(guó)的各級(jí)財(cái)政都要轉(zhuǎn)向公共財(cái)政。然而必須看到，各級(jí)財(cái)政具有不同的職能范圍和收入特征及權(quán)力界限，因而各級(jí)政府所建立的公共財(cái)政又具有不同的特點(diǎn)。

一、如何看待公共財(cái)政體系

伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和財(cái)政改革的逐步深化，建立公共財(cái)政體系的現(xiàn)實(shí)意義日漸突出。建立完整的公共財(cái)政體系是一項(xiàng)艱巨的工作，這其中包括很多基本理論認(rèn)識(shí)的深化。筆者認(rèn)為：公共財(cái)政就是財(cái)政收支透明、財(cái)政決策民主、主要提供公共產(chǎn)品的財(cái)政。很顯然，這種財(cái)政類型與過去的財(cái)政有本質(zhì)區(qū)別，過去的財(cái)政是封閉運(yùn)行的，財(cái)政收支屬于國(guó)家機(jī)密，財(cái)政決策根本不征求民眾意見，各級(jí)財(cái)政包攬私人物品和公共產(chǎn)品產(chǎn)出所需資金的供應(yīng)。而公共財(cái)政體系是一種全新的財(cái)政體系，要建立公共財(cái)政體系，首先應(yīng)該說明公共財(cái)政體系的內(nèi)容。借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和理論，公共財(cái)政體系主要包括以下方面內(nèi)容：財(cái)政收入制度安排，包括稅收制度、收費(fèi)制度、國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)收益制度等；財(cái)政支出制度安排，包括支出管理制度、支出結(jié)構(gòu)確定等；預(yù)算制度，包括預(yù)算權(quán)力分配、預(yù)算程序、預(yù)算資金管理等；財(cái)政政策；政府間財(cái)政資金分配關(guān)系，包括收入劃分、支出劃分、轉(zhuǎn)移支付、支出標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)力劃分等。

二、如何看待縣級(jí)財(cái)政職能

縣級(jí)財(cái)政是我國(guó)國(guó)家財(cái)政的基礎(chǔ)。從稅源行政區(qū)劃分布角度看，縣行政區(qū)域稅源在我國(guó)稅源總量中所占比重很大，我國(guó)人口大部分居住在縣級(jí)財(cái)政所管轄的區(qū)域內(nèi)，與此同時(shí)，縣級(jí)財(cái)政又是基層政權(quán)，與公眾接觸最密切。因此，縣級(jí)財(cái)政對(duì)整體財(cái)政狀況走勢(shì)有特定的約束力，在縣級(jí)財(cái)政中構(gòu)造公共財(cái)政必須從縣級(jí)政府和縣級(jí)的特點(diǎn)尋求思路?？h級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)向公共財(cái)政的首要步驟是明確界定財(cái)政職能，只有清楚界定了縣級(jí)財(cái)政職能，才能確定構(gòu)造縣級(jí)公共財(cái)政的整體方案。公共財(cái)政條件下的縣級(jí)財(cái)政職能必須首先認(rèn)清市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下縣級(jí)政府所擔(dān)負(fù)的基本職責(zé)。在我國(guó)，縣級(jí)政府的基本職能有兩個(gè)：一是管理行政區(qū)劃內(nèi)的公共事物，即縣級(jí)政府要維護(hù)本地社會(huì)穩(wěn)定、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行；二是提供地方公共產(chǎn)品，即縣級(jí)政府要為本地社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造基本物質(zhì)條件。從我國(guó)大部分縣級(jí)財(cái)政收支狀況來看，縣級(jí)財(cái)政應(yīng)首先確保義務(wù)教育、政權(quán)建設(shè)、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、區(qū)內(nèi)道路建設(shè)等方面的資金供給，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，縣級(jí)財(cái)政在一定程度上強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)調(diào)控支出。

三、如何實(shí)現(xiàn)縣級(jí)財(cái)政決策的科學(xué)化、民主化

公共財(cái)政的一個(gè)基本要求就是財(cái)政決策科學(xué)化、民主化，所以構(gòu)建縣級(jí)公共財(cái)政的核心問題是如何實(shí)現(xiàn)財(cái)政決策科學(xué)化、民主化。因?yàn)檫^去縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行中出現(xiàn)的決策失誤，很大程度上就是因?yàn)樨?cái)政決策過程高度封閉、長(zhǎng)宮意志決定收支的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)財(cái)政決策科學(xué)化、民主化可從以下方面人手：

(一)建立預(yù)算聽證會(huì)制度

國(guó)家預(yù)算涉及社會(huì)公眾利益和各部門職能實(shí)現(xiàn)的過程。預(yù)算編制理應(yīng)由專職機(jī)構(gòu)進(jìn)行，但預(yù)算編制內(nèi)容理應(yīng)事先征求各方意見。因此，今后縣級(jí)財(cái)政預(yù)算應(yīng)建立聽證會(huì)制度。聽證會(huì)可由黨政機(jī)構(gòu)人員、政協(xié)機(jī)構(gòu)人員、公眾人士組成，特別是社會(huì)公眾人士必須占一定比重。

(二)建立預(yù)算編制專家咨詢委員會(huì)

預(yù)算編制特別是支出預(yù)算涉及各行各業(yè)的很多技術(shù)問題。我們不能要求財(cái)政部門的干部是各方面技術(shù)問題的專家，財(cái)政系統(tǒng)所能夠做到是確定支出標(biāo)準(zhǔn)、支出規(guī)模、支出結(jié)構(gòu)，但具體到支出項(xiàng)目的科學(xué)性時(shí)，還未具備專業(yè)素養(yǎng)，這在縣級(jí)財(cái)政體現(xiàn)得更為突出。因此，縣級(jí)財(cái)政應(yīng)聘請(qǐng)各方專家組成預(yù)算咨詢委員會(huì)，這個(gè)委員會(huì)可從專業(yè)技術(shù)角度對(duì)重大支出項(xiàng)目提出評(píng)價(jià)意見。決定部門應(yīng)認(rèn)真聽取他們的意見并落實(shí)在決策上。為體現(xiàn)公正性，有些專家可從區(qū)外聘請(qǐng)。

(三)采用新的管理方式。拓寬公眾的民主政治參與渠道

改革開放以來，民主政治觀念日益深入民心，廣大公眾的參政議政意識(shí)也將越來越強(qiáng)烈。面對(duì)各種新的環(huán)境，縣級(jí)政府也必須采用新的管理方式來促進(jìn)決策的科學(xué)化和民主化。一是逐步推行電子政務(wù)建設(shè)，因?yàn)閺姆e極的角度看，電子化政府的價(jià)值是十分重大的，有利于提高政府的決策理性和公共政策的品質(zhì)；促進(jìn)信息流通利用和平等共享；提高政府的反應(yīng)能力和社會(huì)回應(yīng)力，擴(kuò)大公民的參與等等。二是要真正實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開，切實(shí)賦予老百姓對(duì)政府公共事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

(四)認(rèn)真學(xué)習(xí)并借鑒西方國(guó)家科學(xué)決策經(jīng)驗(yàn)。增強(qiáng)公共決策的科學(xué)性

他山之石，可以攻玉，鄧小平指出：“社會(huì)主義要贏得與資本主義相比較的優(yōu)勢(shì)，就必須大膽吸收和借鑒人類社會(huì)創(chuàng)造的一切文明成果，吸收和借鑒當(dāng)今世界各國(guó)包括資本主義發(fā)達(dá)國(guó)家的一切反映現(xiàn)代化生產(chǎn)規(guī)律的先進(jìn)經(jīng)營(yíng)方式、管理方法。”我們應(yīng)當(dāng)重視通過借鑒、引進(jìn)、吸納、消化外國(guó)的管理經(jīng)驗(yàn)(其中包括行政管理決策的經(jīng)驗(yàn))，增強(qiáng)自身的科學(xué)性。如西方發(fā)達(dá)國(guó)家善于借助社會(huì)咨詢機(jī)構(gòu)幫助政府決策。社會(huì)上的咨詢機(jī)構(gòu)比政府決策者們有更廣闊的視野、更加自由的思路，因此能夠得出比較符合實(shí)際的決策結(jié)論。要建設(shè)和完善領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)內(nèi)部的決策輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)和社會(huì)上的咨詢機(jī)構(gòu)，以形成決策領(lǐng)導(dǎo)人的“外腦系統(tǒng)”，為科學(xué)民主決策提供依據(jù)。