周　偉　管建飛　吳　同

摘要：蘇州市和宿遷市作為江蘇省內(nèi)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)和最落后的地級市，在市場和政府的雙重作用下，蘇州向宿遷的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移發(fā)展迅速，但是目前在轉(zhuǎn)移過程中仍然存在很多問題，本文著重分析產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中存在的問題，進(jìn)而提出完善產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的對策建議。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；問題；對策建議

1蘇州市向宿遷市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的概況

從2001年開始，大量的蘇州企業(yè)北上進(jìn)入宿遷市投資設(shè)廠，主要是工業(yè)企業(yè)。特別是在2006年下半年以來，蘇州企業(yè)更是強勢進(jìn)入宿遷市，與浙商共同成為對宿遷投資的主體。截至2007年底，全市共引進(jìn)500萬元以上南北產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目1987個，總投資608.8億元，實際投資額275.7億元。其中，蘇州的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目310個，總投資額181.9億元，到賬資金63.3億元，累計新增稅收2.13億元，帶動就業(yè)16.6萬人。見表1。

2蘇州向宿遷產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的存在問題

2.1蘇州向宿遷產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移外推力不夠，轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的層次依然較低。

蘇州對轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)外推力不足，突出表現(xiàn)在發(fā)展高新技術(shù)的核心能力欠缺，缺乏自主知識產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)業(yè)升級受阻。雖然蘇州外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，被譽為“國際制造業(yè)基地”，被美國《新聞周刊》評為世界九大科技基地之一。然而，在蘇州經(jīng)濟(jì)規(guī)模迅速擴(kuò)大的過程中，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。突出地表現(xiàn)在蘇州參與國際產(chǎn)業(yè)分工中僅處于價值鏈分工的底端。由于缺乏自主知識產(chǎn)權(quán)，高新技術(shù)研發(fā)能力和自主創(chuàng)新能力不足，蘇州僅是跨國公司產(chǎn)品的加工組裝基地。這就使得蘇州缺乏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的技術(shù)基礎(chǔ)，這樣蘇州產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級受阻，形成對目前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的依賴，缺少進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的動力。

2.2宿遷市承接蘇州產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接力仍顯不足。

在投資環(huán)境不斷改善的同時，整體投資環(huán)境仍面臨一定的壓力，需進(jìn)一步挖掘潛力。一是面臨土地指標(biāo)緊張的壓力。隨著國家宏觀政策的不斷調(diào)整，土地成為制約開發(fā)區(qū)發(fā)展、南北產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵因素。2007年宿遷經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)引進(jìn)轉(zhuǎn)移項目71個，協(xié)議利用資金138.84億元，需要用土地5000多畝，可用土地指標(biāo)只有700畝， 2008年已進(jìn)區(qū)項目15個，協(xié)議利用資金 55.46億元，需要用土地 4000 畝，但全年可用土地指標(biāo)僅為500畝。在手土地指標(biāo)數(shù)量、土地新指標(biāo)申請進(jìn)度嚴(yán)重滯后于項目發(fā)展轉(zhuǎn)移速度和要求。二是面臨用工日趨緊張的壓力。高素質(zhì)勞動力欠缺，勞動力培訓(xùn)與企業(yè)用工需求銜接不夠緊密，造成宿遷市勞動力的結(jié)構(gòu)性緊缺，給企業(yè)用工帶來了一定難度。如紡織、服裝、電子等勞動密集型企業(yè)，用工數(shù)量很大，而宿遷市普通勞動力大量剩余，經(jīng)培訓(xùn)合格的熟練工、技術(shù)工卻非常緊缺。隨著新勞動法的實施及工人工資不斷上漲，宿遷人力資源成本越來越高，與蘇南地區(qū)的差距越來越小，對勞動密集型企業(yè)吸引力逐漸削弱。

2.3宿遷承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的成本比較比較高，負(fù)擔(dān)偏重。

宿遷市為了大力招商引資，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目，推出各種優(yōu)惠政策，影響了宿遷自身的利益，帶來沉重的負(fù)擔(dān)，可以分為有形的成本和無形的成本。一方面，有形的成本體現(xiàn)在土地、稅收等優(yōu)惠政策上：在土地優(yōu)惠政策下，土地出讓金大幅減少，土地減少很快，特別是對一些億元以上的大項目更為明顯；在稅收優(yōu)惠政策（五免三減）下，稅收只見指標(biāo)，不添實力，阻礙了政府財力的增長，進(jìn)而影響了政府的公共支出，特別是針對農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程等支出。另一方面，無形成本體現(xiàn)在資源的大量消耗和對環(huán)境的影響：土地、水、電、農(nóng)產(chǎn)品資源的大量低效使用；工業(yè)對宿遷的生態(tài)環(huán)境的一定影響。

2.4產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中政府干預(yù)太多。

南北共建開發(fā)區(qū)是地方政府順應(yīng)市場發(fā)展的需要，在市場運行的基礎(chǔ)上，為加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)程、縮小區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距由對口掛鉤合作的地區(qū)主動進(jìn)行的一種政府行為。然而，在蘇南、蘇北對口掛鉤幫扶五市之間進(jìn)行的南北共建開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，政府干預(yù)太多，存在不同程度的擾亂市場運行機(jī)制的行為，干擾了企業(yè)自主投資行為。如在目前南北共建開發(fā)區(qū)運行過程中，江蘇省政府對對口市之間每年產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移行為規(guī)定規(guī)模任務(wù)，地方政府為完成規(guī)定任務(wù)，對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)行“拉郎配”，甚至在招商引資中不惜弄虛作假，虛報指標(biāo)，造成只見指標(biāo)，不見企業(yè)的荒唐現(xiàn)象；地方政府資助開辦的針對對口市的開發(fā)區(qū)，為了讓目標(biāo)企業(yè)投資入?yún)^(qū)，不惜動用各種人際關(guān)系，而且給與各種過多的政策優(yōu)惠，使一些本該淘汰的產(chǎn)業(yè)生命力得到延續(xù)，不利于整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。

3促進(jìn)蘇州向宿遷產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的對策建議

3.1蘇南要大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)升級，增強其外推力。

增強蘇南地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的外推力，一方面要加快蘇南地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級，促進(jìn)蘇南地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化；另一方面，要加強對產(chǎn)業(yè)的分類指導(dǎo)與調(diào)節(jié)，增加產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的“壓力”，并在此過程中提供政策援助，使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能夠順利進(jìn)行。

3.1.1重視生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展，為自主創(chuàng)新打下堅實基礎(chǔ)。

蘇南地區(qū)要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，建設(shè)國際現(xiàn)代制造業(yè)基地，就要充分重視生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展。這不僅是由于生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展直接推動產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的增長，更在于生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供的基礎(chǔ)性、支持性作用。

3.1.2加快產(chǎn)業(yè)升級，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

（1）蘇南地區(qū)要積極參與國際產(chǎn)業(yè)分工，通過將區(qū)域支柱產(chǎn)業(yè)納入國際產(chǎn)業(yè)分工來促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級；（2）加快產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展，培育產(chǎn)業(yè)集群競爭力；（3）加大科研力度，增強技術(shù)創(chuàng)新能力。

3.1.3加強對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的分類指導(dǎo)與調(diào)節(jié)，制定產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的援助政策。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不能完全依賴市場機(jī)制，特別是我國目前的市場體系不夠完善、要素市場不夠發(fā)達(dá)，勞動力、資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移存在障礙，信息的不充分甚至失真也會阻礙資本的順利轉(zhuǎn)移。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，政府應(yīng)發(fā)揮重要作用，以彌補市場缺陷。要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，蘇南政府應(yīng)制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，發(fā)布產(chǎn)業(yè)目錄，進(jìn)行信息支持，加大對產(chǎn)業(yè)調(diào)整的指導(dǎo)。在資金援助和勞動力安置方面提供幫助，制定產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的援助政策。對于衰退型產(chǎn)業(yè)和膨脹型產(chǎn)業(yè)，允許其進(jìn)行資本加速折舊，同時政府也通過立法規(guī)定有關(guān)產(chǎn)業(yè)停產(chǎn)、限產(chǎn)和停業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)及原則，為其提供財政援助和信用保證。在勞動力安置方面，政府可以提供信息指導(dǎo)，實行就業(yè)培訓(xùn)，實施再就業(yè)補貼政策，進(jìn)一步完善社會保障體系等方面來加強對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的服務(wù)力度，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的順利進(jìn)行。

3.2增強蘇北地區(qū)承接轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的競爭力。

3.1.1推進(jìn)產(chǎn)業(yè)積聚，大力提升產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移層次。

培育產(chǎn)業(yè)集群，發(fā)揮集群效應(yīng)，是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。宿遷市在大力招商引資過程中要更加注重項目的科技含量、產(chǎn)業(yè)層次、帶動能力、資源利用和生態(tài)影響，實現(xiàn)由招商引資到挑商選資的轉(zhuǎn)變。

3.2.2圍繞完善配套，夯實載體基礎(chǔ)，著力提高園區(qū)共建水平。

宿遷市與蘇州市掛鉤共建6個工業(yè)園區(qū)，是江蘇省委、省政府促進(jìn)全省區(qū)域共同發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措，也是宿遷市利用外力、加快工業(yè)化進(jìn)程、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的重要載體。一是夯實載體基礎(chǔ)；二是形成共建合力；三是創(chuàng)新運行機(jī)制。

3.2.3圍繞優(yōu)勢互補，推動互惠共贏，積極探索合作新空間。

南北掛鉤合作是建立在優(yōu)勢互補、互惠共贏基礎(chǔ)上的新型合作關(guān)系。要發(fā)揮兩地的自身優(yōu)勢，以項目為載體，以資本為紐帶，尋求合作新空間，最大限度地放大兩地合作的“橋梁效應(yīng)”。 一是加大干部培訓(xùn)和交流力度；二是加強勞務(wù)合作；三是建立對口掛鉤聯(lián)系制度。

3.2.4水平提升，強化高效服務(wù)，有效提高投資環(huán)境競爭力。

良好的投資環(huán)境是增強承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的區(qū)域競爭力的關(guān)鍵，從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢來看，外來資本在看重商業(yè)成本的同時更看重投資地產(chǎn)業(yè)投資整體環(huán)境所帶來的好處，而且，隨著欠發(fā)達(dá)地區(qū)的商務(wù)成本的不斷上升，投資環(huán)境的決定作用將愈發(fā)突出。一是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)投資整體環(huán)境；二是改善投資軟環(huán)境；三是提高政府服務(wù)效能；四是提供最優(yōu)的政策支持；五是積極爭取江蘇省委、省政府相關(guān)優(yōu)惠政策。

3.3創(chuàng)建完整、系統(tǒng)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移協(xié)調(diào)機(jī)制。

根據(jù)江蘇省的區(qū)域特征，目前區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移運行機(jī)制的特點，積極構(gòu)建新型區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移協(xié)調(diào)機(jī)制。這一機(jī)制在充分重視企業(yè)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移主體的基礎(chǔ)上，一方面重視加強區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移雙方能力的建設(shè)。蘇南地區(qū)通過產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、升級，增強產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的推力，蘇北地區(qū)通過工業(yè)化、城市化增強對轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的拉力，二者都通過要素市場作用于企業(yè)；另一方面，處理好政府與市場的關(guān)系，在發(fā)揮市場基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮政府的積極作用。具體而言，包括以下幾個要點：

3.3.1正確處理政府與市場關(guān)系。

正確處理二者關(guān)系，核心是處理政府與企業(yè)的關(guān)系，最重要是要對二者進(jìn)行定位：企業(yè)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動主體，也是區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主體，其是否轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)移何處、如何轉(zhuǎn)移的決策應(yīng)由企業(yè)自主決策，政府不得干預(yù)。政府要做的是為企業(yè)決策提供信息、政策服務(wù)，提供適宜產(chǎn)業(yè)區(qū)域轉(zhuǎn)移的市場環(huán)境，扮演好區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移服務(wù)者角色。

3.3.2構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

可在逐步剝離行政職能的基礎(chǔ)上，將蘇北辦改造為區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移各參與方參加組成的區(qū)域合作組織。制定完整系統(tǒng)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移援助政策體系，對區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)行調(diào)節(jié)、指導(dǎo)。

3.3.3制定系統(tǒng)、完整的區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移援助政策體系，為蘇北辦進(jìn)行調(diào)節(jié)與指導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供政策依據(jù)。

其核心應(yīng)包括三個方面的內(nèi)容：一是進(jìn)行區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，對各類型產(chǎn)業(yè)（鼓勵類、限制類、關(guān)停類等）作詳細(xì)的分類指導(dǎo)。同時，為企業(yè)和地方政府提供信息服務(wù)，為企業(yè)遷移尋求合適區(qū)位，為地方政府吸引企業(yè)提供相關(guān)信息；二是成立區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移援助基金，對符合區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移條件的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)區(qū)域間轉(zhuǎn)移提供資金支持；三是勞動力安置政策，通過多種途徑，如再就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)，提供社會保障等手段積極協(xié)助企業(yè)安置受產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移影響的勞動者，解決企業(yè)后顧之憂，維護(hù)社會穩(wěn)定。

3.3.4構(gòu)建統(tǒng)一的要素市場。

企業(yè)區(qū)域轉(zhuǎn)移表現(xiàn)為要素區(qū)域間的流動。因此，要促進(jìn)相關(guān)企業(yè)轉(zhuǎn)移的順利進(jìn)行，構(gòu)建統(tǒng)一的區(qū)域要素市場是必不可少的。其中要重點建設(shè)市場化運作的人才、資本、產(chǎn)權(quán)要素市場，促進(jìn)資源要素在區(qū)域間優(yōu)化配置，從而有利于實現(xiàn)各區(qū)域在發(fā)揮各自比較優(yōu)勢的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理的產(chǎn)業(yè)分工。

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本文是2008年大學(xué)生創(chuàng)新性實驗計劃項目“政府扶持下的南北產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移模式調(diào)查研究——以蘇州、宿遷為例”的階段性成果，課題編號：57315412。