衡若愚 李姍澤

【摘要】臺灣地區(qū)《兒童教育及照顧法草案》以托幼一體化為立法核心，嚴(yán)格規(guī)范了教保服務(wù)人員的從業(yè)資格認(rèn)證，建立了縝密的幼教機構(gòu)監(jiān)管規(guī)范與機制，注重家長參與監(jiān)督與兒童權(quán)益保障。這部法案的出臺對于我們思考當(dāng)前托幼一體化問題，有著一定的啟示意義。

【關(guān)鍵詞】臺灣；《兒童教育及照顧法草案》；托幼一體化；啟示

【中圖分類號】G619【文獻標(biāo)識碼】A【文章編號】1004-4604(2009)12-0036-05

托幼一體化，是世界各國(地區(qū))學(xué)前教育改革和立法中普遍關(guān)注的問題。在我國，打造托幼一體化已經(jīng)成為一種席卷全國的浪潮(虞永平，2008)。然而，盡管各地都在進行托幼一體化的實踐，但與之相應(yīng)的綱領(lǐng)性文件與規(guī)范依然缺失，“一體化”過程中的課程管理、指導(dǎo)和評價等也缺乏可參照的標(biāo)準(zhǔn)。托班教育幼兒園化、0～3歲幼兒師資及培訓(xùn)、整合家庭和社區(qū)的教育資源、提升和規(guī)范家長和看護人員的育兒能力與資格等相關(guān)問題，還有待解決。當(dāng)托幼一體化已成為不少地區(qū)拓展早期教育發(fā)展目標(biāo)的時候，我們常?？吹降闹皇切问胶鸵?guī)模的變化(薛生，2005)。

在歷經(jīng)數(shù)年的研討與反復(fù)修訂后，我國臺灣地區(qū)相關(guān)部門近期出臺了以托幼一體化為立法核心的《兒童教育及照顧法草案》(以下簡稱《草案》)，這部法案被稱為促進臺灣地區(qū)學(xué)前“教保合一”的“新里程碑”。[如獲準(zhǔn)實施，全面的托幼整合一體化對于臺灣地區(qū)的學(xué)前教育而言，將是劃時代的變革，法案中的一些經(jīng)驗與做法，也值得我們審思與借鑒。

一、《草案》的立法背景

(一)臺灣地區(qū)教保機構(gòu)面臨的問題

在臺灣地區(qū)。幼稚園和托兒所是主要的學(xué)前教育及保育機構(gòu)，幼稚園是教育機構(gòu)，歸教育部門主管，主要招收4歲以上學(xué)齡前兒童；托兒所則歸社會福利機構(gòu)部門主管，招收2～6歲幼兒。二者招收的幼兒在年齡上有所重合，在托幼機構(gòu)的規(guī)范與協(xié)調(diào)上，也存在一定的問題，具體表現(xiàn)在以下幾方面：

1師資標(biāo)準(zhǔn)

幼稚園依據(jù)《幼稚教育法》及《師資培訓(xùn)法》相關(guān)規(guī)定聘任教師，托兒所則依據(jù)《兒童及少年福利機構(gòu)專業(yè)人員資格及訓(xùn)練辦法》選用教保員和助理教保員。兩者在教師及保育人員的培訓(xùn)、資格、等級、權(quán)益等方面的要求都有所不同，特別是對于4～6歲的幼兒而言，在幼稚園其教育者是教師，在托兒所其教育者則是教保員，不同的師資標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上影響了早期教育的品質(zhì)。

2課程標(biāo)準(zhǔn)

臺灣地區(qū)相關(guān)部門針對幼稚園制定了專門的《幼稚園課程實施標(biāo)準(zhǔn)》，而托兒所則沒有類似的課程標(biāo)準(zhǔn)，有的按照《托兒所教保手冊》實施教學(xué)，有的則參照《幼稚園課程實施標(biāo)準(zhǔn)》組織教學(xué)活動。課程標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，再加上主管部門不同，使得對幼兒開展的教學(xué)急需進行評估與規(guī)范。

3設(shè)施與管理

雖然托兒所和幼稚園招收的幼兒在年齡上有重合，但園、所在建筑與設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、安全上的要求不同，每個班應(yīng)配備的教師人數(shù)要求不一致，對教師的評價獎懲制度、進修學(xué)習(xí)要求等亦有區(qū)別，這種不同可能導(dǎo)致同年齡幼兒在享受的教育資源、接受的教育品質(zhì)上不一致。

(二)早期保育與教育相結(jié)合已成為世界學(xué)前教育的趨勢

近年來，在學(xué)前教育領(lǐng)域，“早期兒童保育”(early childhood care)和“早期兒童教育”(earlychildhood education]這兩個具有不同涵義而又相互關(guān)聯(lián)的概念，開始被“早期兒童保育和教育”(early childhood care and education)這一整合性概念所替代。此外，另一個融合保育(care)和教育(education)的新概念“保教”(educare)也開始形成。[3]聯(lián)合國教科文組織和國際經(jīng)濟合作發(fā)展組織都強調(diào)整合早期保育和教育服務(wù)對提高早期教育質(zhì)量的重要作用，政府應(yīng)在其中扮演積極推動者的角色。臺灣地區(qū)以立法的形式推動保教結(jié)合的托幼一體化，一方面是為了解決托幼主管體系不同所衍生的一些問題。另一方面也是順應(yīng)早期教育及保育一體化的國際趨勢。

二、《草案》的主要內(nèi)容與特點

《草案》有總則、教保服務(wù)、資格權(quán)益、兒童權(quán)益、家長權(quán)利與義務(wù)、興辦管理輔導(dǎo)、罰則和附則共八章。其內(nèi)容包括了對托幼機構(gòu)的劃分、各級主管機關(guān)管理主體與職權(quán)的規(guī)定；教保服務(wù)的原則、形式、種類及特殊幼兒的照顧；教保機構(gòu)的各級人員配置、從業(yè)資格與福利待遇；教保人員及相關(guān)機構(gòu)在信息公開、安全管理、幼兒保健與保險、急救訓(xùn)練等方面的規(guī)范；家長及家長組織的參與、組織、監(jiān)督權(quán)及相關(guān)義務(wù)；公私立教保機構(gòu)的興辦及區(qū)別，收退費制度、評價、監(jiān)督與獎勵機制；違反《草案》相關(guān)規(guī)定的處罰制度與處罰機關(guān)；托幼一體化過程中教保機構(gòu)的改制過渡規(guī)定及《草案》施行細則與日程等。其主要特點如下：

(一)強調(diào)全面的托幼整合一體化

《草案》強調(diào)的“托幼整合”指的是幼兒保育與教育多方面整合的一體化。草案實施后。臺灣地區(qū)的托兒所和幼稚園都將整合為幼兒園，統(tǒng)一劃歸教育部門管轄，原來的幼稚園教師將成為幼兒園教師，托兒所的教保員和助理教保員將成為幼兒園的教保員和助理教保員。托嬰中心招收0～2歲嬰兒，幼兒園招收2～6歲幼兒，除特殊地區(qū)外，2～3歲的幼兒每班以20人為限，且不得與其他年齡段幼兒混齡編班，3歲以上幼兒每班30人為限。幼兒園教師和教保員入職都將采用統(tǒng)一的資格認(rèn)證。

《草案》對幼兒園的環(huán)境置備、人員設(shè)置、教育和保育服務(wù)內(nèi)容都有統(tǒng)一要求。招收0～2歲嬰兒的托嬰中心、提供居家式照顧服務(wù)的家庭保姆所、為小學(xué)階段兒童提供服務(wù)的課后照顧中心也被納入立法范圍，法案對其服務(wù)內(nèi)容、人員設(shè)置與資格標(biāo)準(zhǔn)也作了統(tǒng)一要求和規(guī)范。其中，幼兒園、托嬰中心、課后照顧中心三者統(tǒng)稱為“教保機構(gòu)”。草案規(guī)定教保機構(gòu)不僅要對招收的兒童提供教保服務(wù)，還得“提供作為社區(qū)兒童教保資源中心發(fā)揮社區(qū)資源中心之功能，協(xié)助推展社區(qū)活動及社區(qū)親職教育”。[4)因此，臺灣地區(qū)托幼一體化所整合的內(nèi)容不僅是幼兒園與托兒所，不僅面向0-6歲的幼兒，也包括小學(xué)階段的課后教保服務(wù)，且涵蓋了對家庭與社區(qū)早期保育與教育的整合與規(guī)范，強調(diào)教保機構(gòu)的社會職能，可謂是比較全面的托幼整合一體化。

(二)嚴(yán)格規(guī)范教-保服務(wù)人員的從業(yè)資格認(rèn)證

《草案》對托幼整合后教保服務(wù)人員應(yīng)具備的從業(yè)資格作了嚴(yán)格細致的規(guī)定。除幼兒園教師必須取得教師資格外，各教保機構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人，如幼兒園園長、托嬰中心主任、課后照顧中心主任還應(yīng)參加并通過專業(yè)課程培訓(xùn)，并具備五年以上相關(guān)工作經(jīng)驗。譬如，幼兒園園長首先得具備幼兒園教師或教保員資格，其次必須擔(dān)任教師或教保員五年以上，并且還應(yīng)通過主管機構(gòu)舉辦的園長專業(yè)訓(xùn)練課程考核。對于主要從事保育工作的教保員，則要求必須有學(xué)前教育相關(guān)專業(yè)大專以上學(xué)歷，其他專業(yè)

的必須修完教育部門規(guī)定的學(xué)前教育相關(guān)專業(yè)課程，助理教保員的學(xué)歷則要求中專以上?？傊?。要從事幼兒教育和保育工作，必須具備相關(guān)的資格證書且受過幼兒教育與保育的專業(yè)訓(xùn)練。

《草案》對從事居家式兒童照顧服務(wù)的保姆人員資格也作了明確規(guī)定，要求其必須是“高中以上學(xué)校幼兒保育、家政、護理等相關(guān)專業(yè)畢業(yè)，并取得保姆人員技術(shù)士證，或修畢保姆訓(xùn)練課程并取得保姆人員技術(shù)士證”。[5]照顧幼兒的家庭保姆必須到相關(guān)的主管部門進行登記，并定期接受主管部門檢查與輔導(dǎo)?？梢哉f，《草案》對家庭保姆從事照顧幼兒工作的資格作出了前所未有的嚴(yán)格規(guī)范與要求。

(三)建立縝密的幼教機構(gòu)監(jiān)管規(guī)范與機制

《草案》規(guī)定所有教保機構(gòu)都應(yīng)在主管部門登記備案，得到設(shè)立許可后方能招收兒童。主管部門對教保機構(gòu)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、改建、遷移、擴充、增加招生、停辦、撤銷等具體事宜進行管理和督導(dǎo)、檢查和評價。據(jù)了解，《草案》頒布后臺灣地區(qū)相關(guān)部門還將制定《幼兒園設(shè)置基準(zhǔn)》《幼兒園設(shè)立許可及管理辦法》《幼兒園評價及追蹤輔導(dǎo)辦法》《幼兒園教保服務(wù)實施準(zhǔn)則》等20余部具體層面上的管理標(biāo)準(zhǔn)?？芍^全面而縝密。

同時，《草案》對公立和私立幼兒園經(jīng)費管理也作了規(guī)范，要求教保機構(gòu)的經(jīng)費收支應(yīng)設(shè)專賬管理，要有合法依據(jù)。在收費方面規(guī)定“公私立教保機構(gòu)之收費項目、用途及公立教保機構(gòu)之收費基準(zhǔn)之自治法規(guī)由主管機關(guān)定之”。其中，特別強調(diào)私立教保機構(gòu)收費數(shù)額須依照主管部門所訂的收費項目及用途制定，每年的收費必須對外公布且報主管機關(guān)備案和審查后方能生效。這樣，將能有效遏制一些私立幼兒園高收費、亂收費的現(xiàn)象。

此外，《草案》制定了罰則專章，對于違反相關(guān)規(guī)定的個人和行為制定了嚴(yán)格詳細的處罰條例，如教保機構(gòu)未登記招收兒童，違反教?；顒雍托l(wèi)生保健法規(guī)，招聘未具備資格的教保人員、家庭保姆和其他教保服務(wù)人員從事相關(guān)職務(wù)等，將視情節(jié)輕重分別處以罰款、勒令停辦、廢止登記等處罰。

(四)注重家長參與監(jiān)督與兒童權(quán)益保障

《草案》制定了家長權(quán)利與義務(wù)和兒童權(quán)益保障專章，規(guī)定托幼整合后的幼兒園必須成立家長會，對幼兒園進行監(jiān)督。主管機關(guān)要制定家長會的任務(wù)、組織、運作等相關(guān)法規(guī)。主管機關(guān)對教保機構(gòu)評價時要有家長團體的參與，同時還將參加親子活動，參加幼兒園因“兒童特殊需要所舉辦之個案研討會或相關(guān)活動”，作為家長的法定義務(wù)。

在兒童權(quán)益保障方面，《草案》注重幼兒健康與安全方面的保障，規(guī)定幼兒園與托嬰中心必須為幼兒辦理團體保險，建立幼兒健康管理制度、健康資料檔案等，教保服務(wù)人員至少要接受16小時以上的急救訓(xùn)練。要接受安全教育的相關(guān)課程和緊急救護演習(xí)。為保障幼兒安全，《草案》對幼兒園和課后照顧中心接送幼兒專用車輛的具體規(guī)格、顏色、標(biāo)識、駕駛和隨車人員應(yīng)具備的資格都提出了要求，強調(diào)相關(guān)人員必須接受急救訓(xùn)練。對于在經(jīng)濟、文化方面和生理、心理等方面處境不利的兒童，《草案》強調(diào)應(yīng)優(yōu)先給其提供接受教保服務(wù)的機會，對于招收此類兒童的教保機構(gòu)，政府應(yīng)提供適當(dāng)?shù)膮f(xié)助和補助。

三、問題及啟示

《草案》在臺灣地區(qū)尚未正式實施，卻已引起了一些爭議。一方面，以立法的方式全面推行托幼整合一體化，對臺灣地區(qū)學(xué)前教育機構(gòu)、制度和管理都可謂是極大的變革。另一方面，推行托幼一體化也面臨諸多問題，譬如，《草案》并未對政府在托幼整合過程中應(yīng)投入的經(jīng)費作出明確規(guī)定，但據(jù)其對教保機構(gòu)設(shè)施等方面的硬性要求，托幼整合后的許多幼兒園都需投入大量經(jīng)費進行硬件和軟件的提升，這樣雖然提高了保教質(zhì)量，但也勢必提升教育成本，無疑會增加收入偏低家庭的負(fù)擔(dān)；《草案》對于幼兒園教育內(nèi)容與環(huán)境設(shè)施等方面的統(tǒng)一限定。也將對臺灣地區(qū)幼兒教育的多元化發(fā)展有所限制。此外，托幼整合后，對于2一，3歲幼兒教育和保育的規(guī)律、方法和內(nèi)容依然有待區(qū)分和研究。盡管如此，這部法案對于我們思考托幼一體化問題，依然有一定的啟示意義。

(一)政府應(yīng)承擔(dān)在托幼一體化過程中的監(jiān)管責(zé)任

從理論上講，0～6歲幼兒的教育是否需要一體化、應(yīng)該如何整合，依然是值得商討的問題。然而，現(xiàn)實情況是，在我國內(nèi)地的許多地區(qū)，隨著社會的變遷，以前街道或單位舉辦的托兒所在逐漸消失，而私立的早教機構(gòu)和一些公立幼兒園設(shè)立的“托班”“嬰兒班”都在招收0～3歲的嬰幼兒。張振平等人在對河北省103所幼兒園的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)城鎮(zhèn)以上幼兒園都開設(shè)了托班或親子班，加上沒有開設(shè)但近期打算開設(shè)的幼兒園，基本上接近被調(diào)查幼兒園總數(shù)的80％。然而，這些幼兒園開設(shè)托班或親子班缺乏相應(yīng)的政策支持與監(jiān)管，低幼教育水平也參差不齊，教育品質(zhì)難以保障(張振平，2008)。政府對托幼整合的關(guān)注程度和監(jiān)管力度不夠，是一些幼教機構(gòu)保教職務(wù)管理混亂、胡亂收費、專業(yè)不強、質(zhì)量不高等問題產(chǎn)生的重要影響因素。

當(dāng)托幼一體化在一定程度上已成為一種趨勢時，政府應(yīng)予以重視，承擔(dān)起應(yīng)負(fù)的責(zé)任。這一點學(xué)前教育較為發(fā)達地區(qū)的地方政府已有所意識。譬如上海市目前正在進行的學(xué)前教育改革與發(fā)展主要體現(xiàn)在：第一，推進0～6歲托幼一體化管理體制改革，并構(gòu)建0～3歲早期教育服務(wù)體系；第二，動員社會各方面力量多渠道、多形式發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)，逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會各界共同辦學(xué)的體制(和建花、蔣永平，2008)。上海市的相關(guān)做法就是注重政府在托幼一體化中的主導(dǎo)作用的具體表現(xiàn)。

政府的逐步參與監(jiān)管。相關(guān)管理體制的改革，是托幼一體化發(fā)展的趨勢，也是早期教育質(zhì)量得以保障的前提。臺灣地區(qū)以立法的形式進行托幼整合，強調(diào)政府的監(jiān)管與責(zé)任，明確托幼機構(gòu)的主管部門及其職責(zé)，對公私立幼教機構(gòu)都按標(biāo)準(zhǔn)進行嚴(yán)格的收費管理，注重托幼整合過程中的監(jiān)督與規(guī)范，這些都具有一定的借鑒意義。

(二)應(yīng)強調(diào)相關(guān)保教人員特別是保育員的資格規(guī)范與認(rèn)證

在托幼一體化過程中，對于0～3歲的幼兒，保育重于教育。僅就早期保育而言，它不僅僅是保育員對嬰幼兒身體的照顧，還要求保育員具有一種關(guān)心兒童的渴望，具備觀察兒童并思考其需要和發(fā)展可能性的能力(虞永平，2008)。現(xiàn)代的保育是保育、教學(xué)、養(yǎng)育的融合，所以，在幼教機構(gòu)承擔(dān)保育工作的保育員，在托幼一體化過程中扮演著重要角色，需要具備扎實的專業(yè)保教知識和技能。

在許多幼兒園，保育員的專業(yè)素質(zhì)和工作水平都存在一定的問題。雖然《幼兒園教育指導(dǎo)綱要(試行)》明確指出“隨班參教”是保育員的工作內(nèi)容之一，強調(diào)“保教并重”，但是，近年來相關(guān)的調(diào)查研究卻表明保育員存在著文化層次偏低、年齡結(jié)構(gòu)大齡化、缺乏保育職業(yè)培訓(xùn)、保育水平低、自我感覺差等問題。大多數(shù)幼兒園沒有建立系統(tǒng)的保育評估體系，保育員開展工作的隨意性較大。有研究者還提出幼兒園領(lǐng)導(dǎo)在獎懲激勵機制、評價管理保育員工作等方面存在的問題(楊文婧、胡海蘭，2008)。我國在制度上缺乏對保育員的資格認(rèn)證與規(guī)范，在很大程度上導(dǎo)致了保育員地位低、待遇低、專業(yè)素質(zhì)不強等問題?！恫莅浮穱?yán)格要求從事幼兒教育和保育工作者必須有相關(guān)的資格證書且受過幼兒教育與保育專業(yè)訓(xùn)練，這是提升托幼一體化教育水平的重要保障。因此，我們在推進托幼一體化時也應(yīng)強調(diào)早期保育工作的重要性與專業(yè)性，建立相關(guān)的資格認(rèn)證制度。

(三)應(yīng)注重對家庭保教服務(wù)的整合與規(guī)范

重視0～3歲兒童的教育，不是一味地倡導(dǎo)機構(gòu)教育，一切有利于0～3歲兒童發(fā)展的教育形式和制度都是有價值的。對于0～3歲兒童的教育，家庭的影響更甚于幼兒園與其他早教機構(gòu)，因此，托幼一體化應(yīng)注重整合家庭早期幼兒保育與教育，關(guān)注家庭幼兒保教質(zhì)量的提高。雖然我國很多地區(qū)目前也強調(diào)家園合作。注重家長教育。卻并未將一些提供家庭保育服務(wù)，特別是長時間照顧幼兒的家庭保姆納入管理及教育范圍。根據(jù)吳曉蓉(2008)等人對重慶市0～3歲嬰幼兒帶養(yǎng)方式的調(diào)查，按照每天帶養(yǎng)嬰幼兒的時間超過8小時以上分類統(tǒng)計，祖輩帶養(yǎng)和保姆帶養(yǎng)的比重分別占56.5％和20.3％?？梢姡议L之外，保姆已經(jīng)成為我國一些地區(qū)承擔(dān)嬰幼兒家庭養(yǎng)育的主要群體，扮演著家庭保育與教育的重要角色。然而。對其提供的相關(guān)服務(wù)卻缺乏有效的規(guī)范?！恫莅浮穼⒄疹檵胗變旱募彝ケＤ匪峁┑慕瘫７?wù)納入立法范圍，強調(diào)其應(yīng)具備相關(guān)經(jīng)驗與專業(yè)知識，強調(diào)主管部門的督導(dǎo)，實質(zhì)上就是注重對家庭早期教育與保育的質(zhì)量提升與規(guī)范，這對提升托幼一體化質(zhì)量、提高家庭保教水平無疑具有重大意義。