唐　鈞　郭定平　陳　云

國(guó)外如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障——新加坡經(jīng)驗(yàn)的中國(guó)樣本

唐鈞

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)告訴我們，當(dāng)一個(gè)國(guó)家完成了最初的資金積累，人民生活達(dá)到了溫飽水平后，其發(fā)展的動(dòng)力就會(huì)從“脫貧”轉(zhuǎn)向“消費(fèi)”。道理很簡(jiǎn)單，沒(méi)有“消費(fèi)”，哪來(lái)的“市場(chǎng)”?

國(guó)外的社會(huì)保障模式雖好，但畢竟是別人結(jié)合自身實(shí)際的實(shí)踐，并不具有普遍的推廣意義。結(jié)合新加坡經(jīng)驗(yàn)在本土生根發(fā)芽的生動(dòng)實(shí)踐卻更值得借鑒。

新加坡中央公積金的經(jīng)驗(yàn)可以給我們以啟發(fā)。這項(xiàng)制度開(kāi)始建立時(shí)，就采取了完全儲(chǔ)備積累制。當(dāng)時(shí)的制度設(shè)計(jì)是“以收入為本”，其惟一的目標(biāo)是：勞動(dòng)者在勞動(dòng)年齡階段與雇主雙方向中央公積金供款，積累起一筆資金，到年老退休后，積累的資金便可用作養(yǎng)老之用。

后來(lái)，隨著國(guó)際資本市場(chǎng)的不穩(wěn)定和漸趨疲軟，相關(guān)政府管理部門便陸續(xù)將住房、教育和醫(yī)療等保障目標(biāo)也加人到中央公積金制度中，從而形成了一個(gè)具有多重復(fù)合目標(biāo)的社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)。這樣，對(duì)于勞動(dòng)者來(lái)說(shuō)，公積金就不再是一筆完全由政府控制只能用于老年生活保障的“死錢”，而是一筆屬于自己的資產(chǎn)，甚至是可以用于向住房、教育等方面的投資的資本。

2003年，我們發(fā)現(xiàn)了新疆維吾爾族自治區(qū)呼圖壁縣農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)受保農(nóng)戶實(shí)行“保險(xiǎn)證質(zhì)押貸款”的經(jīng)驗(yàn)，他們采取類似“個(gè)人發(fā)展賬戶”的方式使基金在幾年間翻了一番。

從1998年開(kāi)始，呼圖壁縣農(nóng)保辦通過(guò)與縣里幾家國(guó)有銀行簽訂“委托貸款”協(xié)議，開(kāi)始了“保險(xiǎn)證質(zhì)押貸款”的有益嘗試。農(nóng)民只需把手中的保險(xiǎn)證抵押給有關(guān)部門，就可以按其本金的一定比例從銀行貸到急需的資金。

這種貸款方式對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，是把本來(lái)幾十年以后才可以使用的“死錢”變成了隨時(shí)可以貸出，用于發(fā)展生產(chǎn)、子女教育、基本醫(yī)療等方面的“活錢”?，F(xiàn)在在呼圖壁一些農(nóng)民手中，保險(xiǎn)證成為“準(zhǔn)信用卡”，急需用錢時(shí)就抵押給銀行貸出資金。最常見(jiàn)的“標(biāo)準(zhǔn)模式”是春耕時(shí)貸出，秋收時(shí)還貸。至于利息，因?yàn)榕c銀行利息相等，農(nóng)民能接受。更重要的是，因?yàn)橐庾R(shí)到這些利息實(shí)際上是“還給自己的”，農(nóng)民想得開(kāi)。因?yàn)橹贫缺旧砭哂泻艽蟮奈Γ拐敕皆O(shè)法要農(nóng)民參加社保，變成了農(nóng)民自己積極要求參加社保。

對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，毫無(wú)疑問(wèn)，這種方式解決了農(nóng)保資金保值增值的問(wèn)題。2005年，呼圖壁縣的農(nóng)?；鹨呀?jīng)翻了一番，從1000多萬(wàn)增加到2000多萬(wàn)，平均每年獲利7％以上，雖然不大，卻非常穩(wěn)定。因?yàn)楸ｋU(xiǎn)證上的金額始終大于實(shí)際貸款，所以經(jīng)過(guò)幾年的試驗(yàn)，基本上還沒(méi)有出現(xiàn)貸款人無(wú)法歸還借款而要用被質(zhì)押的保險(xiǎn)金額核銷頂賬的情況。

對(duì)于銀行來(lái)說(shuō)，首先是為支援新農(nóng)村建設(shè)做了一件好事，其次是從委托貸款中獲得了經(jīng)濟(jì)利益。雖然獲利不大，但因具體事務(wù)實(shí)際上都是由農(nóng)保辦操作，所以銀行的成本也很小。因此，這是一項(xiàng)農(nóng)民、農(nóng)保辦和受委托貸款的銀行三方共贏的大好事。更重要的意義則在于為社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革探索了一條新思路，用實(shí)踐證明了“個(gè)人發(fā)展賬戶”并非“烏托邦”。

專家點(diǎn)評(píng)：很多發(fā)達(dá)國(guó)家都非常重視社會(huì)保障事業(yè)，比如英國(guó)政府十分重視教育保健和社會(huì)福利事業(yè)。國(guó)家財(cái)政給予較多支持。英國(guó)著名社會(huì)學(xué)家、倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院前院長(zhǎng)安東尼·吉登斯在《尋找走向和諧世界的新道路》論述中認(rèn)為：“歐洲的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值體系的核心是第二次大戰(zhàn)后50多年來(lái)在歐洲得以發(fā)展的福利國(guó)家制度，是歐洲對(duì)人類文明發(fā)展的重大貢獻(xiàn)”。他始終認(rèn)為，“社會(huì)福利保障的目的，不僅在于提供人們抵御生活中各種風(fēng)險(xiǎn)的資源與能力，更重要的在于幫助人們提升生活幸福感?！?農(nóng)業(yè)部國(guó)際合作司原司長(zhǎng)朱丕榮)

地方發(fā)展與環(huán)境保護(hù)矛盾嗎——革新型地方自治政府推動(dòng)日本環(huán)境治理

郭定平陳云

日本在環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生和治理機(jī)制上被稱為“日本奇跡”，就像它的經(jīng)濟(jì)高速成長(zhǎng)奇跡一樣。在“日本奇跡”的背后，地方自治制度的存在和地方的自主革新起到了至關(guān)重要的作用。環(huán)境問(wèn)題帶有“普遍性”和“地域性”，因此它的解決離不開(kāi)“自下而上”的決策參與機(jī)制——如迅速把握環(huán)境污染的狀況，聽(tīng)取居民的意見(jiàn)，采取對(duì)策等。日本全國(guó)的環(huán)境立法和環(huán)境政策歷經(jīng)了幾個(gè)階段的迂回曲折，總體上22人民論壇，政論雙周刊在不斷演進(jìn)。其中，革新型地方自治政府率先實(shí)施的各種政策創(chuàng)新對(duì)推動(dòng)和加快中央政府環(huán)境立法的進(jìn)程功不可沒(méi)。

在日本工業(yè)化的草創(chuàng)時(shí)期，環(huán)境立法幾乎是一片空白。單向度的開(kāi)發(fā)政策釀成了環(huán)境破壞和國(guó)民健康受損的嚴(yán)重后果。在日本公害問(wèn)題日趨嚴(yán)重化的20世紀(jì)60年代后半期至70年代前半期，公害問(wèn)題的爆發(fā)帶來(lái)環(huán)境立法的前進(jìn)——公害立法在各種因素的參與下開(kāi)始積極啟動(dòng)。由于國(guó)家層面的環(huán)境政策不充分，人們把期待的目光投向了地方政府。

戰(zhàn)后，日本確立起了地方自治制度，根據(jù)地方自治權(quán)限的規(guī)定，各地方政府開(kāi)始制定地方性條例，試圖控制環(huán)境問(wèn)題的擴(kuò)大化。代表性的例子如：東京都在1949年制定的《工廠公害防治條例》，作為地方自治政府立法是第一例，其后，大阪府、神奈川縣、福岡縣等也積極跟進(jìn)，制定了同類條例。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)高度成長(zhǎng)期后，以大都市為中心誕生了一批革新型地方自治政府和首長(zhǎng)，例如1967年?yáng)|京都梅濃部知事、1971年大阪府黑田知事等都是典型代表。

70年代，產(chǎn)業(yè)界受到石油危機(jī)等外部壓力的影響，對(duì)環(huán)境政策和立法消極對(duì)抗，致使整個(gè)形勢(shì)一波三折。20世紀(jì)70年代后半期至80年代是一個(gè)環(huán)境政策制定和環(huán)境立法相對(duì)停滯的時(shí)期。在整個(gè)國(guó)家層面環(huán)境立法相對(duì)停滯的情況下，日本的地方政府并沒(méi)有停止努力，地方自治政府均繼續(xù)開(kāi)展各自的環(huán)境政策，很多措施自下而上地被國(guó)家認(rèn)同和吸收。先進(jìn)的地方自治政府繼續(xù)通過(guò)制定前瞻性的條例積極推進(jìn)環(huán)境行政，其中一些條例直接促成了全國(guó)性法律的制定或修訂。

20世紀(jì)80年代，后工業(yè)社會(huì)的到來(lái)使日本國(guó)內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題日趨多樣化、復(fù)雜化。80年代后半期，泡沫經(jīng)濟(jì)引發(fā)了度假旅游區(qū)開(kāi)發(fā)熱，為了促進(jìn)景觀保護(hù)和良好景觀的形成，1989年福島縣制定了《度假旅游地區(qū)景觀形成條例》；另外，1988年津市制定了《自來(lái)水水源保護(hù)條例》。以上這些條例在補(bǔ)充國(guó)家法律的不完備和滯后方面起到了積極作用。同時(shí)，這些條例不但重視對(duì)產(chǎn)業(yè)公害做出嚴(yán)格的規(guī)制，還以整體的區(qū)域環(huán)境保護(hù)為己任，具有綜合性、系統(tǒng)性的視點(diǎn)。

專家點(diǎn)評(píng)：中國(guó)環(huán)保難題在于政府政策的執(zhí)行與監(jiān)督多是自上而下，缺乏自下而上的監(jiān)督與推動(dòng)力。表現(xiàn)為政府既是環(huán)保政策的決策者與制訂者，又是環(huán)保政策的執(zhí)行者與監(jiān)督者，缺乏來(lái)自民間、新聞?shì)浾撚绕浞钦M織的監(jiān)督。(農(nóng)業(yè)部國(guó)際合作司原司長(zhǎng)朱丕榮)