郭劍鳴

內容提要 我國現(xiàn)行的預算制度對公權力行為的導向力和約束力比較軟弱，預算失規(guī)已成為我國當前腐敗滋生的一大引因。長期以來，我國通過規(guī)制用人來防治腐敗方面已取得長足的進展，但在“寬松用財”的制度背景下，防治腐敗的努力往往不功而果?！邦A算國家”是從財政上約束國家公權力行為的系統(tǒng)化制度，其中蘊涵的反腐敗機理是審查預算—規(guī)制政府用財—規(guī)制政府行為—防治腐敗。規(guī)制用人的制度和規(guī)制用財?shù)闹贫仁侵贫然锤瘮〉膬墒?，建設預算國家制度有利于將兩者統(tǒng)一起來，是我國防治腐敗的基本制度供給。

關鍵詞 規(guī)制用財 預算國家 防治腐敗 制度建設

〔中圖分類號〕F8102 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2009)03-0074-09おおお

一、問題的提出：預算失規(guī)與腐敗滋生

公共預算失規(guī)是指在公共預算的編制、核準、執(zhí)行和監(jiān)督過程中發(fā)生的違背預算的基本精神、基本規(guī)范和基本原則的行為。從理論上講，預算失規(guī)會從兩個方面助推腐敗的滋生和蔓延。一是放松了對官員貪欲的管制，為官員直接攫取公共財政資源提供便利；二是助長政府規(guī)模和職能的膨脹，增加了官員尋租的機會，使賄賂之風公行。正如，布坎南和瓦格納指出：“在平衡預算原則下，任何一項開支的提議一定會伴隨著一項征稅提議。這一原則的摒棄改變了民主政治運行其內的體制限制，并出現(xiàn)了兩種微妙相關的傾向：即擴大政府規(guī)模的傾向和通貨膨脹的傾向。”這兩種傾向都容易衍生腐敗。①

我國雖然于1999年啟動了預算改革，試行了部門預算、國庫集中收付體制、政府采購等旨在規(guī)制取財用財?shù)呐e措，也取得了可喜的進步，但相關的改革仍遇到不小的阻力，還存在形形色色的預算失規(guī)現(xiàn)象。根據(jù)2008年國家審計署對中央49個部門2007年度的預算執(zhí)行情況的審計，共發(fā)現(xiàn)26類預算失規(guī)現(xiàn)象②，主要包括：不納入預算管理；不及時清理結余預算；閑置預算；無預算支出經(jīng)費；預算外收入；虛報預算；長期不辦理決算；超預算使用經(jīng)費；虛假報銷、冒領、 套取資金；不細化預算；挪用預算、公款(包括擠占公款和自行調整公款用途)；預算收入(包括非稅收入)不上繳；向非預算單位或個人撥款；不按收支兩條線管理；公款私存(包括帳外存款和公款轉移)、公房私租、違規(guī)收費；向非預算單位借款、盈利性投資；債務長期掛帳；擴大開支范圍或超范圍支出；預算編制或申報不合理，導致大量資金結余；違規(guī)列支費用；決算不實，資產(chǎn)、收入少計或多計等等。據(jù)不完全統(tǒng)計，涉嫌違規(guī)的各類資金高達251億4千4百余萬元。需要指出的是，中央部門是我國各類行政、公共事物管理機關的首善機樞，其預算編制、管理和執(zhí)行情況應該好于地方，但仍然有如此多的違規(guī)之舉，地方政府及其部門在這方面存在的問題自然更令人堪憂。這些預算失規(guī)現(xiàn)象有的本身就是腐敗行為，有的則成為孵化其他腐敗行為的“溫床”。

*廣東省高校人文社會科學重點研究基地——汕頭大學地方政府研究所重大招標課題"和諧廣東建設中的文化與行政現(xiàn)代化"(06JDXM81001)階段成果。

① 布坎南，瓦格納：《赤字中的民主》，北京經(jīng)濟學院出版社，1988年，第97頁、20頁。

② 本節(jié)數(shù)據(jù)和問題均根據(jù)《國家審計署對49個中央預算部門2007年預算執(zhí)行情況的審計公告》匯成，2008年9月5日。

（一）直接以腐敗形式出現(xiàn)的預算失規(guī)現(xiàn)象

有相當數(shù)量的部門在預算執(zhí)行中直接攫取、侵吞公共財政資金，這類腐敗形式主要包括：虛假報銷、冒領、 套取資金；不按收支兩條線管理；公款私存(包括帳外存款和公款轉移)、公房私租、違規(guī)收費；超范圍支出和違規(guī)列支費用等等。其中，發(fā)生公款私存類違規(guī)部門多達19個，占全部受審計部門數(shù)的38.8%，違規(guī)資金25190.18萬元；擴大開支范圍或超范圍支出的違歸規(guī)部門同樣是19個，違規(guī)資金14329.66萬元；違規(guī)列支費用的部門12個，占全部受審計部門數(shù)的24.5%，違規(guī)資金6376.38萬元。有的違規(guī)情節(jié)嚴重褻瀆職業(yè)道德，如水利部采取報銷假發(fā)票等方式虛列支出、套取移民資金。

（二）存在大量孵化腐敗行為的預算失規(guī)現(xiàn)象

1、預算失規(guī)問題具有普遍性。接受審計的49個部門，再加上由財政部負責審計的審計署，均發(fā)現(xiàn)有不同程度的預算違規(guī)行為，無一幸免。其中，財政部、水利部、廣電總局、稅務總局、教育部等單位的各類預算違規(guī)金額較大，均在10億元以上。

2、預算意識差，預算沒有真正成為各部門支出和執(zhí)行公務的剛性依據(jù)。可以說從預算編制、預算收入入庫，到預算支出和預算監(jiān)管諸環(huán)節(jié)都存在較大的隨意性。特別是，不納入預算管理、虛報預算、不細化預算、預算收入(含非稅收入)不上繳、挪用預算和公款現(xiàn)象較為嚴重，合計發(fā)生違規(guī)金額177億6千8百余萬元，占全部審計違規(guī)金額的70.6%。其中，發(fā)生不納入預算管理的違規(guī)部門多達30個，占全部受審計部門數(shù)的61.2%，違規(guī)資金高達507047．83萬元，勞動與社會保障部甚至有“2055萬元捐款收入不納入預算管理”； 虛報預算、不細化預算的部門有16個，違規(guī)資金高達900753．4萬元，僅教育部就有714200萬元的預算不細化；預算收入(含非稅收入)不上繳的部門有7個，違規(guī)資金高達337476．49萬元，僅廣電總局就有304686萬元財政非稅收入不上繳；挪用預算、公款和自行調整公款用途的部門有26個，占全部受審計部門數(shù)的53%，違規(guī)資金31586.48萬元。

3、預算職能管理及相關部門的預算違規(guī)行為較為嚴重，對其他部門的預算編制和執(zhí)行構成不良導向。這些部門涉及財政部、審計署、稅務總局、統(tǒng)計局、司法部、監(jiān)察部、安監(jiān)總局、發(fā)改委、國資委等。比如，財政部“預算編制不準確，造成至2007年末財政資金節(jié)余41427.41萬元”、“ 預算編制不夠細化6325.57萬元”；稅務總局未編報下屬部門預算84800萬元、“超預算、無預算支出17803.34萬元”； 統(tǒng)計局“打捆申報項目經(jīng)費17052萬元并自行分配”；國資委“16123.10萬元應納未納部門預算”；發(fā)改委“節(jié)余資金7670.48萬元未納入預算統(tǒng)籌安排使用”。

4、預算外收支現(xiàn)象普遍、各部門對預算“二次分配”的自由裁量權大，破壞了國家預算編制和管理的集中統(tǒng)一性和嚴肅性。在被審計的4

9個部門中，均發(fā)現(xiàn)有不同程度地自行分配所屬二級單位預算或不納入部本級預算統(tǒng)一管理或自行調整預算用途等違規(guī)行為。發(fā)生此類違規(guī)的部門比率高、違規(guī)資金規(guī)模大。

必須指出，2008年審計公告中所列預算違規(guī)問題與以往相比已經(jīng)有了很大的改善，也就是說，此前類似的預算違規(guī)現(xiàn)象更為嚴重。多年積累起來的預算失規(guī)之弊已經(jīng)從三個方面助長了腐敗行為的滋生。

一是大大助推了政府規(guī)模和職能的膨脹，增加了官員尋租的機會，使賄賂、特別是商業(yè)賄賂之風炙熱蔓延。由于虛報預算、挪用預算的現(xiàn)象比較普遍，一些地方和部門滋長了貪功冒進的工作作風，往往將本來沒有條件上馬、需要多年完成的項目提前上馬、一起上馬、超標上馬，這樣主管官員就可以廣設租金。我國當前的工程項目賄賂問題多由此生。（注：亨廷頓關于發(fā)展中國家在現(xiàn)代化進程中的腐化問題的討論，也有類似的看法。參見亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，華夏出版社，1989年。）例如，2003-2007年，僅全國檢察院系統(tǒng)立案偵查涉及國家工作人員的商業(yè)賄賂犯罪案件就多達19963件，涉案金額34.2億多元。其中，決大部分案件發(fā)生在舊城改造、工程建設、土地出讓、產(chǎn)權交易、政府采購和資源開發(fā)等領域。

二是預算編制的漏洞和預算執(zhí)行的隨意性為貪污者開了方便之門。諸如不納入預算管理、虛報預算、不細化預算、預算收入(含非稅收入)不上繳之舉，往往使人們難以弄清各部門每年的實際收支數(shù)，一些部門還存在長期掛帳、延期不做決算、不按收支兩條線管理等現(xiàn)象，造成“糊涂帳”，令貪污者可以長期隱形、遁形，累積起越來越多的貪污大案、要案。僅近五年，我國就立案偵查貪污賄賂犯罪案件179696件209487人，其中立案偵查的貪污受賄十萬元以上、挪用公款百萬元以上案件就多達35255件，涉嫌犯罪的縣處級以上國家工作人員13929人（其中廳局級930人、省部級以上35人）。大案、要案占立案數(shù)的比例分別從2003年的46.8%和6.3%上升為2007年的58.3%和6.6%。而2002年—2005年間，我國各級檢察機關立案偵查的貪賄案152440件、170087人，占同期受黨紀政紀處分人數(shù)的三分之一。（注：參見賈春旺：《最高人民檢察院工作報告》，2004—2008。）

三是普遍的預算外收支、挪用預算和自行調整預算用途等現(xiàn)象給一些公款送禮、買官要官和色情腐敗分子以可乘之機。買官要官和色情腐敗是我國近年來官員腐敗的新形式，這兩類腐敗的資金來源大多與公款收支的漏洞有關。近三年，我國查處的16位省部級以上的違紀官員中，有14位涉及色情腐敗，他們包養(yǎng)情婦的部分開銷就是由單位小金庫支出或是開假發(fā)票用公款報銷的。

二、反腐敗制度供給：預算す家的思想、制度及其反腐敗機理

預算失規(guī)導致腐敗的情形，并非特例，而是一個世界性的現(xiàn)象。美、英、法等早發(fā)型國家都曾集中出現(xiàn)過類似的原因導致的腐敗。以美國為例，在1895年至1913年間，就因預算監(jiān)督缺位而衍生出大量的直接攫取公共財政資源的行為。那時，聯(lián)邦政府、州政府和各級地方政府沒有人知道政府一共收了多少稅、花了多少錢，政府收支成了一筆糊涂帳。其中，1909年財政年度有5000萬撥款被浪費，占全年財政撥款總額6.6億的8%。（注：王紹光、馬駿：《走向“預算國家”—財政轉型與國家建設》，《公共行政評論》2008年第1期。）到了20世紀60、70年代，由于長期實行赤字財政政策，財政規(guī)模過于膨脹，導致預算監(jiān)督的效能大大降低，美國社會職業(yè)道德的普遍下降和政府部門貪污賄賂風氣盛行。這些國家為尋找防治此類腐敗的基礎性制度安排，都無一例外地從強化預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督入手，先后建立了預算國家制度。

所謂“預算國家”是從國家的財政取用方式的視角來區(qū)分國家類型的一個術語。熊彼特曾基于現(xiàn)代國家活動的稅收基礎，把現(xiàn)代國家直接稱為“稅收國家”。（注：何帆：《為市場經(jīng)濟立憲：當代中國的財政問題》，今日中國出版社，1998年，第36頁。）“預算國家”是“稅收國家”的提升形態(tài)?！岸愂諊摇币揽空w系向國度內的單位和私人征稅維系，而“預算國家”是在“稅收國家”的基礎上，用公開、受監(jiān)督的計劃控制政府收支的國家。預算國家的兩個標志是預算集中統(tǒng)一和預算監(jiān)督。（注：王紹光：《從稅收國家到預算國家》，載馬駿、侯一麟、林尚立主編：《國家治理與公共預算》，中國財政經(jīng)濟出版社，2007年。）不過，從近現(xiàn)代預算思想和財政制度的發(fā)展脈絡中，我們可以挖掘出預算國家制度更豐富的含義及其內在的反腐敗機理。

預算國家制度是關于財政收支與國家活動關系的規(guī)范的總和，就此而言，它是近代的產(chǎn)物，雖然，限制王室收支的動議早在13世紀就開始了。西方近現(xiàn)代預算思想的發(fā)展過程大致可以分為亞當?斯密的平衡財政思想、凱恩斯的負債財政思想和布坎南的立憲財政思想三大階段。

被稱為“古典財政教義”的亞當?斯密的平衡財政思想為預算國家的思想奠定了基石，它闡明了一個真正按預算收支的國家必須遵循的三條原則。其一是節(jié)儉原則（財政責任原則）。斯密認為家庭收支與國家收支具有相似性，因為國家收入本來就是通過征稅而來自家庭收入，因而“每個私人家庭的節(jié)儉行為，在一個國家也是可能做到的。”（注：亞當?斯密：《國民財富的性質和原因的研究》下冊，商務印書館，2004年，第383頁。）其二是合理原則（平衡原則）。他強調“公共預算如果沒有盈余，那至少也必須平衡，只有在非常特殊的情況下才容忍出現(xiàn)赤字”，因為，“節(jié)儉而不是揮霍浪費被看作是基本的美德而為人們所接受，這一規(guī)范使得實踐必須廣泛地遵循這一原理”③⑤布坎南、瓦格納：《赤字中的民主》北京經(jīng)濟學院出版社，1988年，第10、12、21頁。）。其三是納稅人監(jiān)督原則。它是在《國富論》出版一個世紀以后，由納特?威克什于1896年挖掘出的。他指出“只要一個人面臨著政府的稅收帳單，他同時就可以公開地對政府開支的各種議案進行合理的評價?！行У拿裰髡笾贫鹊陌才拍軌蚴沟霉窨紤]到政府費用開支和收益，并且同時按這樣來做。”③這一原則同時隱含著預算國家制度關于預算的解讀—受監(jiān)督、并得到切實執(zhí)行的收支計劃。1915年，現(xiàn)代預算專家克里夫蘭對該要義進行了闡發(fā)。他說政府的預算計劃應標明政府支用該預算的活動的詳細信息，以便代議機構審批。

Cleveland, F. A. (1915). Evolution of the Budget Idea in the United States. In Hyde, A.C. Ed. 1992. Government Budgeting Theory, Process, Politics. Pacific Grove: Books/Cole Publishing Company.）這些思想將原本單純的政府收支計劃與政府職能活動計劃聯(lián)系起來、將原本由政府主擬預算或形式上由議會審查推進到政府預算須接受公民和議會的實質監(jiān)督與審批的高度、將政府收支從一種單向的政府權利和公民義務關系轉化為一種政府與納稅人之間的權利與義務對等關系。由此，確立起預算國家制度的基本精神，┱庖恢篇度蘊涵著抑制腐敗的“基因”。正如布坎南和瓦格納評論說，“這種財政制度（古典財政制度）的重要性就在于它對所有人的肆意揮霍具有強制┰際的作用，包括公眾和代表公眾行動的政治家?！雹?/p>

凱恩斯的負債財政思想更強調家庭收支與國家收支的區(qū)別，他從國家應在刺激需求、抑制通脹、擴大就業(yè)和增進公平等方面發(fā)揮更多的經(jīng)濟和社會功能的角度為擴大財政規(guī)模和赤字預算辯護。其基本的預算假設是“當總需求降到保持充分就業(yè)的最低水平以下時就產(chǎn)生的預算赤字。相反，當總需求超過了充分就業(yè)的水平時就出現(xiàn)了預算盈余，同時導致價格上漲。只有當總需求正好足以維持充分就業(yè)而又不導致對價格產(chǎn)生通貨膨脹的壓力時，才會出現(xiàn)平衡的預算。”顯然這種情況是難得的，因而，“失衡的預算是需要的”，具有正當性，人們也不必關心預算失衡的方向。Lena,A.P.(1944). Economics of Control, New York: Mikemilun Publishing Company.）但是，按照通常的稅收—支出邏輯，政府支出的擴張必然增加民眾的負擔，受到民眾的反對，為此，他確立了“只開支不征稅”的原則，選擇發(fā)行公債和增加貨幣供應來規(guī)避阻力。可以說，凱恩斯的負債財政思想與政策從實質上破壞了斯密以來的預算國家的精神。不僅節(jié)儉預算、平衡預算的原則遭到拋棄，更重要的是使責任預算制度難以實施，公民和議會對政府收支的監(jiān)督更加困難。這不是說凱恩斯的負債財政沒有預算計劃和不需要議會的批準，而是說通過發(fā)行公債和增加貨幣供應而不是增加稅收的辦法來擴大政府支出，解構了公民監(jiān)督政府支出的政治邏輯，弱化了公民監(jiān)督政府支出的動力，消解了納稅人的權利意識。因為，公債不直接從公民收入中征收，相反，公民還可以從購買公債中獲得穩(wěn)定的收益，加之，增加政府支出或多或少會增添公共服務。從理性人的行為選擇邏輯來看，在增加服務和控制預算之間，公民寧愿選擇前者。另外，公債還涉及負擔的代際轉移，而制造貨幣的惡果總是要在一段時期過后才會顯現(xiàn)，這些財政活動的成本與收益都不是在一個預算年度內所能顯現(xiàn)出來的，這就使得議會在審批這樣的預算計劃時很難做出實質意義上的修改和否定。失衡預算制度實質上是對民主政治的破壞。

布坎南的立憲財政思想是對斯密平衡預算思想的回歸。只不過布坎南引入了政治市場—選民的選擇這一重要的變量，這也使得布坎南的平衡預算思想沒有那么機械，而是更為實用。他從公共選擇理論的視角對公共預算的本質作了精辟的解釋：“政治家按照選民對各種備選的稅收和開支計劃的支持程度來考慮自己的得失，形成了在政治競爭的民主體系內產(chǎn)生的預算結果。在這樣一個競爭性民主的體制中，公共預算的規(guī)模和構成可被視為是政治家的一部分選民改變偏好和約束政治體系的憲法——制度原則的產(chǎn)物?！保ㄗⅲ翰伎材稀⑼吒窦{：《赤字中的民主》，北京經(jīng)濟學院出版社，1988年，第96頁。）為確保公共預算能實現(xiàn)平衡，布坎南還提出了修改美國憲法的五點主張，其核心內容是：非緊急狀態(tài)下國家的預算應按國會批準的預算計劃保持平衡，建立預算自動平衡機制，即預算赤字一旦超過規(guī)定的限度則在三個月內自動削減聯(lián)邦政府支出。布坎南的這一思想也被稱為“經(jīng)濟（財政）立憲”，它將凱恩斯拽出于公民掌控之外的那部分公共預算重新納入到公民的監(jiān)控之下，復興了財政責任原則和納稅人的權利意識，對現(xiàn)代預算國家制度的完善具有十分重要的意義。其一是建構起了控制預算的政治邏輯，使公民和議會監(jiān)督、批準政府預算的制度具有學理上的說服力。這一邏輯就是，在政治市場條件下，政府機構及其成員都有自身利益最大化的動力，政治家追求選票，而官僚追求預算最大化。（注：丹尼斯?穆勒：《公共選擇》，商務印書館，1992年，第83頁。）因此，政府行為如果不受監(jiān)控的話，其產(chǎn)出的公共利益要么是附帶的、要么是高成本的，而不會是公民利益最大化所要求的結果。正如奧斯本和蓋布勒揭露的那樣，“精明的政府管理人員會把每一個明細分類項目中的每一分錢都花掉，不管他們是否需要?！保ㄗⅲ捍骶S?奧斯本、特德?蓋布勒：《改革政府—企業(yè)家精神如何改革著公營部門》，上海譯文出版社，1996年，第99頁。）其二是確立起了控制預算的法律權威。這一權威就是，將預算的編制、提交、審批和修改權及其實現(xiàn)方式統(tǒng)一納入憲法規(guī)范中，籍此，預算權力的分配可以形成一個穩(wěn)定的結構，為規(guī)避預算的分散、粗放和隨意傾向奠定了基礎。

如果說，斯密是沿著國民收入—政府征稅——政府支出的邏輯完成其以平衡+節(jié)儉為核心的責任型預算國家的制度構想的，那么，凱恩斯則完全顛倒了這一邏輯，按照需求—政府支出—政府征稅+公債的思路，另外構想了一個以赤字+膨脹為核心的功能型預算國家的制度，而布坎南將這一被顛覆的邏輯重新顛覆了過來，只不過他不是簡單從國民收入的狀況來衡量政府支出的規(guī)模，而是增加了公民選擇性需要這一要素，因此，他的邏輯是公民選擇性需要+國民收入—政府征稅—政府支出，在此基礎上建立以規(guī)范+合理為核心的責任兼顧功能型的預算國家制度。

綜上所述，我們可以將預算國家制度的含義歸納如下：

1、預算國家制度的實質是將預算視為國家與社會的關系及其調整的一種基本形式，是關于國家與公民的權利和義務、關于國民賦稅與政府職能的一種基本規(guī)范，而不是單純的政府收支計劃。在預算國家中，公民與國家的關系實質上轉化成了政府與納稅人集體的關系。有納稅能力的公民都有向政府納稅的義務，而政府則必須按納稅人集體的意愿提供有效的公共服務。（注：Rubin, I. S. (2000). The Politics of Public Budgeting: Getting and Speeding, Borrowing and Balancing (4th). New York: Chatham House Publishers of Seen Bridges Press.）沒有納稅人核準的預算不僅意味著政府不能支出，更意味著政府不能行動，就此而言，預算國家制度是民主政治制度的一個基本構件。

2、預算國家制度的功能是保證公民以最低的負擔獲得最有效的服務，是通過政府的汲取對社會資源進行重新配置，使社會大部分人處境變得更好，同時又不加重另一些人的負擔，收到“帕累托改善”之功。因此，責任預算、節(jié)儉預算和非特殊情況下的平衡預算應成為預算國家的基本原則。

3、預算國家制度的形式是關于政府收支的權限、度量、方向和過程的計劃及法律規(guī)范的總和。為確保政府預算能真正體現(xiàn)其本質、實現(xiàn)其功能，預算資源的集中統(tǒng)一配置、預算收入的稅式化、預算信息的明細化和預算監(jiān)督的全程化是預算國家制度的基本要求。

從預算國家制度的含義中，不難發(fā)現(xiàn)其根本精神在于通過明確納稅人的權利與義務來厘清國家與公民的關系、確定政府活動的方向與邊界。（注：2008年10月22日，著名經(jīng)濟學家丹尼斯?穆勒在浙江財經(jīng)學院所作的題為“收入分配、利益集團和政府規(guī)?！钡闹v座中提出政府活動應直接來自于“納稅人”的委托，通過規(guī)制財政來規(guī)制政府行為具有充分的合法性。）同時，也強調了作為代理人的政府并不直接創(chuàng)造財富，他們必須為自己收支的每一分錢提出令“納稅人”滿意的理由。由此，我們可以這樣來表述其內在的反腐敗機理：政府的每一項職能活動都離不開收支，而政府又是非盈利的，其收支均來自向社會的提取，如果能將政府的每一項收支都納入預算，同時，附上與之相對應的政府活動的理由和信息，那么，只要監(jiān)控政府預算的編制和執(zhí)行，就能監(jiān)管政府行為和公權力的運用，簡言之，就是通過規(guī)制取財用財來防治腐敗。因為，任何形式的腐敗都需要在政府公務過程中實現(xiàn)其謀私目的，規(guī)制用財不僅可以最大限度地控制政府過程，甚至可以使不符合預算目標的政府活動完全“歇業(yè)”。如1994年美國共和黨控制的參眾兩院為實現(xiàn)收支平衡，要求大幅削減聯(lián)邦政府預算，而政府無法與國會達成共識，雙方相持至新預算年度開始仍不能通過預算，迫使聯(lián)邦政府三度“斷炊”關門。（注：曹沛霖、陳明明、唐亞林：《比較政治制度》，高等教育出版社，2005年，第218頁。）正是在這個意義上說，預算國家制度是防治腐敗制度體系中的一個基本平臺。

三、反腐敗制度建設：由預算國家ねㄍ規(guī)制用財之路

“用干部、做決策”是我黨執(zhí)政的兩大基本要務。長期以來，我國的反腐敗工作圍繞“用好干部”這個基點做了系統(tǒng)深入的制度安排，已經(jīng)制定的相關規(guī)范較為完備。僅在黨的十六大這五年間，黨中央、國務院和中紀委及相關部門發(fā)布的重要文件就有《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規(guī)定》、《公開選拔黨政領導干部工作暫行規(guī)定》、《黨政領導干部選拔任用工作監(jiān)督檢查辦法（試行）》、《關于中共中央紀委、中共中央組織部巡視工作的暫行規(guī)定》、《財政違法行為處罰處分條例》等29個，全國省部級以上機關共制定相關規(guī)范性文件2000余件。（注：王愛琦、王壽林：《權力制約和監(jiān)督專題研究》，中共中央黨校出版社，2007年，第7-8頁。）這些文件對黨政領導干部的行為提出了許許多多的“不準”，在促進干部廉潔自律方面起到了重要作用。但也應看到，其中大部分是著眼于規(guī)制用人的，從規(guī)制用財方面來約束干部行為的規(guī)范還不多，僅有的幾個落實得也不夠好。比如，《財政違法行為處罰處分條例》、《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規(guī)定》和《堅決剎住用公款大吃大喝歪風的緊急通知》等。腐敗是利用公權力謀私的行為，用人和用財是最容易發(fā)生以權謀私行為的兩個領域，因而“規(guī)制用財”和“規(guī)制用人”一樣都是反腐敗的兩大基本手段。在反腐敗制度的設計和實施中，不能搞“一手硬、一手軟”， 我國要在繼續(xù)完善規(guī)制用人制度的基礎上，重點加強規(guī)制用財制度的探索和建設。而要從根本上做到“規(guī)制用財”就必須建立預算國家制度。根據(jù)我國預算編制和執(zhí)行過程中存在的問題，要建立這一制度，強化對政府取財和用財?shù)囊?guī)制，達到防治腐敗的目的，還需要對現(xiàn)行的預算思想、預算制度、預算權力結構、預算編制和實施方式、預算監(jiān)督機制等方面深化改革。

（一）樹立有利于防治腐敗的預算國家思想。這需要以陽光財政的理念為核心，以防治“自收自支”式的腐敗為目的，從三個方面轉變現(xiàn)行的預算思維：一是加快從“政府預算”思維向“公共預算”思維轉型；二是從常年赤字預算思維向常規(guī)狀態(tài)下的節(jié)儉+平衡預算思維轉型；三是從“不完全預算”思維向“完全預算”思維轉型。前文已述，“預算國家”制度下的預算是一種義務預算、認可預算、常態(tài)條件下的平衡預算和完全預算。而我國當前的預算在很大程度上還受到“政府預算”、“膨脹預算”和“不完全預算”思想支配。“政府預算”意味著政府有權向域內社會和民眾征稅，而“公共預算”則意味著政府有義務向域內社會和民眾報告其收支規(guī)模和方向。顯然，只有“公共預算”思想才包涵有監(jiān)督政府收支的精神，依此精神才可能建立起“陽光財政”的體制，達到通過監(jiān)督財政來防治腐敗的目的。而如果我們依然把預算當作“政府自己的預算”，那么，政府就沒有向社會公布預算信息的動力，也不會有接受預算監(jiān)督的自覺性，通過監(jiān)督預算來防治腐敗也就無從談起。赤字預算對社會經(jīng)濟發(fā)展的刺激作用不可否認，但同樣不可否認的是預算規(guī)模的擴大往往意味著腐敗機會和腐敗資源的增加。因為，不管如何加強監(jiān)管和精打細算，由公共部門支配資金的節(jié)約性和合理性通常難以與私人支配自己的資金相匹比。正如審計報告披露的，我國當前還存在較為嚴重的虛報預算、違規(guī)列支費用等問題。更何況我們對預算的監(jiān)督還不那么到位。近年來我國的貪腐大案、要案增多與預算的膨脹相伴而生，可以在一定程度上說明這一問題。因此，就防治腐敗而言，除非特別需要，赤字預算能少則少。（注：而實際情況是，自1979年以來的30年里，僅1981年、1985年有財政贏余，其余28年均為赤字預算，其中，1999年以來赤字依存度均在10%以上。參見歷年《中國統(tǒng)計年鑒》。）“不完全預算”可以說是“政府預算”的衍生品，它是指政府向社會公布的預算或提交給人大代表審議的預算只是政府實際收支的一部分。（注：

現(xiàn)階段，到底有多少政府收支未納入預算，各地情況不一，在有些地方，“有人甚至認為只有1/3的政府財力被列入了預算”。張馨：《財政學》，科學出版社，2006年，第2頁。）這實際上規(guī)避了人大和民眾對政府全部收支情況的監(jiān)督，與陽光財政和真正意義上的預算國家制度是相悖的。從國家審計署的審計報告披露的情況看，即便是公開的預算在編制上還存在不夠細化、在執(zhí)行上還存在隨意性等問題，那些不公開的收支是否會被濫用而導致腐??？人們自然有理由擔心。因此，要建立一個有利于防治腐敗的預算制度自然也要求政府提供的是一個完全的預算。

（二）確立有利于防治腐敗的預算國家的基本制度。這需要以厘定納稅人與國家的權利、義務關系為核心，以防治無預算支出式的腐敗為目的，建設預算國家制度的三大支撐。一是推進政府收入形式的稅式化改革。目前，政府收入的來源主要包括稅收、收費、公債和投資性收益等，非稅收入占比不小。表面上看，這些收入來源的解釋意義不同，政府在預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督管理時也對他們適用了不同的標準。而事實上，他們的法理意義是一樣的，即國家對社會的提取。從政治學意義上講，稅收是其中唯一能表示這一法理意義的政府收入形式，也最能體現(xiàn)政府與公民之間的相互義務關系。馬克思說過：“為了維持這種公共權力，就需要公民繳納費用—捐稅?！保ㄗⅲ骸恶R克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社，1995年，第171頁。）政府基于捐稅提取而向社會提供服務，不需要也沒有理由再收取規(guī)費，確需收取的政府規(guī)費也可以轉化為稅收，沒有必要對這類政府收入采取不同的方式進行管理。因為，稅與費的性質不同。納稅是公民的義務，政府基于捐稅為公民提供服務是政府的義務。而政府基于服務向社會收取費用，意味著這類政府服務是額外的，如果這種收費不能轉化為捐稅，則進一步意味著這類政府服務是公民不需要的。從學理上講，不經(jīng)公民認可，即便政府提供了服務而收費，也不可取，否則，就有亂收費之嫌。在現(xiàn)行收支管理體制中，國家對規(guī)費收支的監(jiān)管比對稅收及基于稅收的支出的監(jiān)管寬松得多，公民對規(guī)費的監(jiān)管更不可能，如果政府收支中有許多都來源于規(guī)費，就會給政府亂收亂支留下方便之門。我國當前所發(fā)生的一些腐敗現(xiàn)象相當一部分就與這類收費的混亂和使用的不規(guī)范密切相關。政府發(fā)行的國內外債務應以專項需要而設，其收入專供該項職事所需，實行封閉運行，不應籠統(tǒng)地以彌補財政缺口之名發(fā)行，以抑制財政隨意膨脹的傾向。至于政府的投資性收益，基于政府非贏利性和非競爭性部門的性質，應逐步減少。對其中的國有資產(chǎn)收益部分，利潤可以稅式化為政府預算收入，而轉讓收入和股息收入在納稅之后，則應依“本源于民、利饋于民”的原則建立“國民福利基金”，定期向國民派發(fā)，不納入政府預算收入，不劃歸政府財政支配。只有盡可能地將應該由政府支配的收入都稅式化，并在此基礎上全部納入政府預算，公民與國家（政府）之間的相互義務關系才會更加清晰而穩(wěn)定，公民對政府收支的監(jiān)督才更有法理基礎和制度保障。正是從這個意義上，亞當?斯密強調“一切賦稅的征收，須設法使人民所付出的，盡可能等于國家所收入的?！保ㄗⅲ簛啴?斯密：《國民財富的性質和原因的研究》下冊，商務印書館，2004年，第383頁。）否則，就會弊病四起。這是預算國家制度的第一項基礎制度。二是做實政府無預算不得收支的制度。預算需要經(jīng)過嚴格復雜的程序形成，它是對政府收支的陽光安排和法律許可。政府依據(jù)預算收支，在制度意義上不會產(chǎn)生腐敗，所需的只是嚴格監(jiān)督預算的執(zhí)行。但是，如果允許政府在預算之外進行收支，則在制度安排上就為腐敗的滋生開了口子。我國目前還存在規(guī)模不小的預算外收入（注：全國地方政府每年的預算外收入究竟有多少，恐難精確統(tǒng)計。據(jù)北京大學中國經(jīng)濟研究中心平新喬教授對2004年地方政府財政狀況的研究，當年地方政府僅賣地、行政性收費為主的兩項預算外收入，就分別達到6150億元、4323億元，合計占當年地方可支配財力30367億元的1/3強。《海峽都市報》，2006年11月2日。）。所謂預算外收入就是不通過國家預算管理的財政收入，其使用由政府自行決定，完全不提交人大審議,可以說是政府無預算收支的典型形式。雖說它是歷史遺留問題，也對地方社會事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響，但那畢竟是我國預算制度尚不完善時的產(chǎn)物。無論從學理、法理，還是制度設計上講，預算外收入都不符合預算國家制度的精神，更不符合公民與國家之間的權利與義務約定，況且它們的收支過程早已成為腐敗滋生的“重災區(qū)”，需要從預算制度上進行調整。對預算外收入要盡可能預算內化，或者先統(tǒng)一繳納國庫，再全額返還地方，即便不作統(tǒng)一分配,也要納入嚴格的預算管理,適用預算監(jiān)督程序。三是建立政府支出偏離預算安排的自動否決制度。如前所述，預算國家制度下的預算不僅僅指政府的收支計劃，還包括政府的行動計劃，也就是說預算是政府行動計劃和政府收支計劃的統(tǒng)一。只有政府行為中實際發(fā)生的收支范圍、數(shù)量和方式等信息符合預算規(guī)定的精神和原則，才能說預算真正被執(zhí)行了。當前的情況是預算與政府行為不是一回事的現(xiàn)象比較普遍。審計報告所列舉的26種政府收支違反預算的行為，大都是以虛假的政府行為信息、收支信息來“彌合”預算計劃。比如，虛假報銷、冒領、 套取資金；不細化預算；挪用預算、公款(包括擠占公款和自行調整公款用途)等。因此，有必要建立根據(jù)預算計劃否決偏離預算規(guī)定的政府收支行為的制度。

（三）建立有利于防治腐敗的預算權力結構。這需要以各級人民代表大會為核心，以防治因預算失規(guī)、失序引發(fā)的腐敗為目的，建立集中統(tǒng)一的預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的權力結構。預算權力的集中統(tǒng)一性是預算國家制度的一個基本要求。自1999年預算改革以來，通過推行國庫收付、部門預算、統(tǒng)一采購和預算審批等制度，我國預算管理權力的統(tǒng)一性有了很大的加強，但分散性問題無論在預算編制、預算執(zhí)行，還是在預算監(jiān)督上，都依然存在。審計報告所揭示的26類預算失規(guī)、失序行為，在很大程度上就是我國預算權力結構還相對分散的結果。比如，一些部門通過虛報預算、長期不辦理決算、不細化預算、挪用預算、自行調整公款用途、預算收入(包括非稅收入)不上繳、向非預算單位或個人撥款等方式，不斷膨脹了部門對預算的二次分配權，這在一定程度上削弱了財政部統(tǒng)一管理預算編制和預算執(zhí)行的權力。而國家發(fā)改委等綜合管理部門也有很大的預算分配權，這對財政部的預算管理權又構成了一定程度的分解。在預算監(jiān)督方面也存在財政系統(tǒng)、審計系統(tǒng)和人大系統(tǒng)三分的局面，財政系統(tǒng)負責預算編制和預算執(zhí)行的具體組織、審計系統(tǒng)側重預決算執(zhí)行情況的監(jiān)督、人大系統(tǒng)負責預決算審批和總體監(jiān)督。由于財政系統(tǒng)和其他行政職能部門同屬于預算最大化的爭取方，他們雖有監(jiān)督能力，但監(jiān)督責任不明、監(jiān)督動力不足，甚至自己也常常出現(xiàn)不小的預算違規(guī)行為（注：自2003年，審計署推出審計結果公開制度起，財政部就是被點名批評的次數(shù)最多的部門之一，財政部在每年的審計報告中都被審計出有重大預算違規(guī)行為。參見2004-2008年審計公告。）；審計系統(tǒng)有監(jiān)督責任，但查處的力度有限（注：我國現(xiàn)行《審計法》只賦予審計機關糾正、停止被審計單位的違法違規(guī)行為的權力，對直接責任人的處理只有建議權。）；人大系統(tǒng)有充分的監(jiān)督權力，但往往缺乏監(jiān)督能力和完整的預決算信息，難免使其對預算的監(jiān)督虛化。因而，三個系統(tǒng)都發(fā)揮不了令人滿意的預算監(jiān)督效能。建構有中國特色的預算權力結構應該是在人民代表大會統(tǒng)一主導預算的前提下，做實預算執(zhí)行力、預算監(jiān)督力和預算編制力。其中，預算監(jiān)督力是核心。我國現(xiàn)行的預算管理體制表明，人大不參與預算的編制使之難以深入了解行政系統(tǒng)對預算的需求、掌握完整的預算信息，給人大充分行使預算審批權、監(jiān)督權帶來困難。另外，人大（特別是地方人大）也沒有專門的預算審計、監(jiān)察隊伍。預算監(jiān)督是一項政治工作、法律工作，也是一項技術工作、常規(guī)工作，沒有預算審計就會虛化預算監(jiān)督。如果說英、法、美等典型的三權分立制國家，是為了強化議會對行政系統(tǒng)的制約，而不同程度地把預算的主導權交給了議會，客觀上也有利于防控行政系統(tǒng)變更預算的隨意性。那么，我國作為實行“議行合一”的體制的社會主義國家，更加適合、也更應該將預算主導權留給人民代表大會行使。我們的人民代表大會不搞西方式的“議會撥款”、“議會稅收動議”和“議會支出動議”，但可以建議人大的預算委員會與財政部合作共同編制預算，或者賦予其修改預算的權力，使之能夠在預算編制階段就掌握預算信息、監(jiān)督預算的編制，從而改變目前人大在審議預算時的被動局面。同時，也可以建議審計署歸建于人大常委會，或者將審計署對政府部門的審計職能交由人大預算委員會履行。這樣有利于實化人大對預算的檢查、監(jiān)督能力，而審計署的工作也更有權威。為了便于人民代表大會行使國家預算主導權，建議將人大預算委員會由現(xiàn)在的人大工作機構升格為人大專門委員會，使之成為我國預算審議、監(jiān)督和執(zhí)行檢查的核心機構。此外，為了強化財政部對經(jīng)人大審批的預算的執(zhí)行組織力，必須進一步細化部門預算，尤其是部門的二級預算，最大限度地規(guī)制各職能部門對本級預算和所屬二級預算的二次分配權，減少預算支出調整的隨意性。其他綜合性調控部門和預算支出大戶，如發(fā)改委、中國人民銀行、科技部等可以向財政部提出預算編制和執(zhí)行的建議，但不享有“先斬后奏”、“先行切割”、“強行分配”等破壞預算管理集中統(tǒng)一的權力。當然，財政部在預算編制、執(zhí)行和管理方面都要率先自律垂范。

（四）探索有利于防治腐敗的預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的形式及工具。一是在預算編制方面，改革單一的基數(shù)預算方式，實行基數(shù)預算和零基預算相結合，對職能相對穩(wěn)定的部門采用基數(shù)預算，而職能不夠穩(wěn)定或變化較大的部門采用零基預算，防止部門預算的無因膨脹、只增不減和不合理配置。二是在預算審議方面，改革單一的整體表決方式，有選擇地對數(shù)額大、對國計民生關聯(lián)密切或者投入結果不確定的預算進行辯論預算和個案預算方式的試驗，允許人大不通過某個部門的預算或某個單項預算，防止預算審批中的“搭便車”現(xiàn)象。三是根據(jù)我國兩會召開的特定時間安排，將預算年度從現(xiàn)行的1月1日至12月31日調整為4月1日至次年的3月31日，解決我國預算未批先行的歷史遺留問題，防止一些地方和部門利用既成事實“綁架”預算審批的現(xiàn)象。四是修改有關法律，強化對預算違法行為的法律約束力。我國現(xiàn)行《憲法》尚未有涉及預算的內容，《預算法》第73、74、75條對擅自變更預算、擅自動用國庫庫款、隱瞞預算收入行為的處罰也僅僅限于追究行政責任，而未提到承擔法律責任的問題，這對預算違規(guī)、違法者是顯失拘束的。因此，有必要在《憲法》中對國家預算的基本原則和精神加以規(guī)定，在《預算法》中增加對預算違法的法律責任追究的條款，同時，在《刑法》中也要增設預算違法方面的罪種。オ

作者單位：浙江財經(jīng)學院財政與公共管理學院

浙江財經(jīng)學院浙江省財政學重點研究基地

責任編輯：曹 英