徐 星

摘要隨著我國立法對(duì)法律保留原則的規(guī)定,此原則在我國已經(jīng)取得了一定的發(fā)展,但是,我們也必須看到法律保留原則在我國立法中的不足及其對(duì)我國行政實(shí)踐指導(dǎo)的有限。因此,有必要對(duì)法律保留的基本內(nèi)涵有個(gè)充分而正確的認(rèn)識(shí),從而提出完善對(duì)策。

關(guān)鍵詞法律保留必要性現(xiàn)狀完善

中圖分類號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-071-01

一、法律保留原則的基本內(nèi)涵

法律保留的思想產(chǎn)生于19世紀(jì)初,最早提出該概念的是德國行政法學(xué)之父奧托·邁耶。根據(jù)邁耶的經(jīng)典定義,法律保留是指在特定范圍內(nèi)對(duì)行政自行作用的排除?？梢?法律保留原則要求行政機(jī)關(guān)不得在無議會(huì)法授權(quán)的前提下處分公民、法人、其他組織的人身和財(cái)產(chǎn)。但自上世紀(jì)初尤其是二戰(zhàn)后,“行政國”急劇發(fā)展,使得議會(huì)立法難以適應(yīng)行政管理的需要,只得把某些本屬自身的立法權(quán)授予行政機(jī)關(guān)行使。法律保留原則的內(nèi)涵也隨之?dāng)U展,形成現(xiàn)在的三層含義。某些事項(xiàng)只能由議會(huì)法律制定,任何其他機(jī)關(guān)包括行政機(jī)關(guān)不得涉及,這是它的第一層含義;某些可以由行政機(jī)關(guān)立法的事項(xiàng),必須得到議會(huì)的事前授權(quán),即相對(duì)保留;第三層含義適用于法律尚未做出規(guī)定而又非屬法律保留的事項(xiàng),行政機(jī)關(guān)如果為行政管理需要可以規(guī)定,在法律做出規(guī)定后,行政立法必須與法律保持一致。

二、法律保留原則在我國行政立法中的規(guī)定

(一)《行政處罰法》中的法律保留原則

1996年頒布的《行政處罰法》第一次在部門法層面上,詳細(xì)規(guī)定了那些事項(xiàng)屬于法律保留的范圍。如該法第9條規(guī)定,法律可以設(shè)定各種行政處罰,限制人身自由的行政處罰,只能由法律設(shè)定。第10條規(guī)定,行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。從上述規(guī)定可見,《行政處罰法》根據(jù)現(xiàn)代行政法中的法律保留原則,對(duì)行政處罰的設(shè)定作了非常明確而又具體的規(guī)定。

(二)《行政許可法》與法律保留原則

《行政許可法》也在法律保留方面邁出了可喜的一步。該法第12條對(duì)可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)作了明確的規(guī)定,這樣《行政許可法》作為行政許可領(lǐng)域的基本法,除了對(duì)行政許可的事項(xiàng)作了五個(gè)方面的具體規(guī)定外,還將許可事項(xiàng)授權(quán)給其他法律以及國務(wù)院的行政法規(guī)。《行政許可法》不僅在行政許可的事項(xiàng),而且在行政許可的設(shè)定主體上都有了嚴(yán)格的規(guī)定。《行政許可法》在貫徹現(xiàn)代行政法的法律保留原則,確保行政許可的法制統(tǒng)一性,根治

行政許可弊端的根源等方面確實(shí)具有重要的意義。

三、法律保留原則在我國適用的現(xiàn)狀

首先,法律保留原則在中國的立法存在不足?！读⒎ǚā穼?duì)基本權(quán)利的保留僅限于侵害保留,且范圍極窄,沒有

對(duì)基本權(quán)利保留的一般規(guī)定。該法規(guī)定,對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰,屬于法律“絕對(duì)保留”;而對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收則屬于法律的“相對(duì)保留”。然而,即使在屬于法律保留范圍內(nèi)的三項(xiàng)公民基本權(quán)利中,也僅對(duì)人身權(quán)利作了較為充分的規(guī)定,而對(duì)政治權(quán)利的保障甚至沒有列入“相對(duì)保留”的事項(xiàng)。

其次,法律保留原則在中國的理論重視很不夠。中國的行政法學(xué)教科書基本上都把行政法基本原則概括為行政合法、依法行政或法治行政等。但我們翻開德國或我國臺(tái)灣地區(qū)的行政法學(xué)教科書或著作,就會(huì)發(fā)現(xiàn)幾乎每一本論述行政法基本原則的書,無不把法律保留原則作為行政法的一個(gè)基本原則的。中國與德國及大陸與臺(tái)灣在這個(gè)問題上卻形成如此巨大的反差,這不能不說我們太忽略法律保留原則了。

四、關(guān)于法律保留原則的改進(jìn)及完善

首先,應(yīng)當(dāng)在憲法中明確法律保留原則,在立法法等相關(guān)法律中規(guī)定涉及公民基本權(quán)利的事項(xiàng)屬于法律保留范圍。按照法律保留原則,對(duì)公民權(quán)益或社會(huì)公共生活有重大影響的行政行為必須在法律有明確規(guī)定的情況下才能作出,如果我們僅僅宣示公民享有人身、財(cái)產(chǎn)和政治等方面的基本權(quán)利,但并不采取有效措施加以保護(hù),那么任何的宣示都等于空頭支票。所以只有以根本大法的形式加以規(guī)定,法律保留方能得以貫徹。

其次,要完善違憲審查機(jī)制,制裁行政越權(quán)立法。法律保留乃是憲法賦予立法權(quán)的專屬空間,行政權(quán)不得侵犯之。行政若無法律之授權(quán)而侵及法律保留的領(lǐng)域,將會(huì)受到違憲的指責(zé)。然而,長期以來,我們沒有意識(shí)到法律保留原則本身同樣也需要其他法律制度與程序加以保障,從而導(dǎo)致法律保留原則在我國法治實(shí)踐中作用有限。值得關(guān)注的是,《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《出版管理?xiàng)l例》等一系列沒有法律依據(jù)或授權(quán)而限制公民憲法所保障的結(jié)社自由、出版自由等基本權(quán)利的行政法規(guī),似乎也應(yīng)當(dāng)予以重新檢討與修正,以符合法律保留原則保障公民基本權(quán)利的目的。為了捍衛(wèi)公民的基本權(quán)利,應(yīng)當(dāng)盡快建立切實(shí)有效的違憲審查與法律監(jiān)督制度,使我國的法律保留由宏大的制度安排轉(zhuǎn)化為具體實(shí)質(zhì)的法治,以建構(gòu)起法律保留的有效保障機(jī)制。

最后,我們應(yīng)當(dāng)借鑒西方國家的“立法催生條款”或“日出條款”,要求制定機(jī)關(guān)限期完成立法事項(xiàng),防止立法懈怠。立法的懈怠,其實(shí)就是一種瀆職,是對(duì)人民賦予的權(quán)力的濫用和極端不負(fù)責(zé)任,更為可怕的是,立法的缺失,極易導(dǎo)致行政權(quán)的極度膨脹,肆意侵害公民的合法權(quán)益,最終使得法律保留原則形同虛設(shè)。因此,在立法中規(guī)定“立法催生條款”就顯得至關(guān)重要。