陳方淑

房地產(chǎn)登記,是國(guó)家房地產(chǎn)登記行政管理機(jī)關(guān)根據(jù)申請(qǐng)人的申請(qǐng)或依職權(quán)所作出的一種行政行為,體現(xiàn)了國(guó)家行政權(quán)力對(duì)房地產(chǎn)物權(quán)關(guān)系的合理干預(yù),是一種行政確認(rèn)行為,可以通過(guò)登記推定房地產(chǎn)權(quán)利種類和權(quán)利人。因此,房地產(chǎn)登記的正確與否,會(huì)對(duì)房地產(chǎn)交易當(dāng)事人的權(quán)益產(chǎn)生很大的影響。行政賠償是國(guó)家賠償制度的重要組成部分,欺詐行為和房地產(chǎn)登記部門(mén)的錯(cuò)誤登記行為共同造成另一方當(dāng)事人權(quán)利受損而引發(fā)。在這種混合侵權(quán)的情況下,由于法律規(guī)定的不完善,行政賠償和一般民事侵權(quán)賠償責(zé)任應(yīng)當(dāng)如何分擔(dān)和銜接成為困擾司法界的一個(gè)難題。[1]

一、行政賠償制度的概述

行政賠償是國(guó)家賠償制度的重要組成部分,行政賠償制度在世界范圍內(nèi)的發(fā)展是不平衡的,有的國(guó)家早在上世紀(jì)后期就確立了,有的國(guó)家遲至現(xiàn)在才開(kāi)始創(chuàng)設(shè),少數(shù)國(guó)家目前尚未建立?？疾旌涂偨Y(jié)一些較早建立行政賠償制度的西方國(guó)家,一般認(rèn)為,行政賠償制度的產(chǎn)生與發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段,即否定階段、相對(duì)肯定階段與肯定階段。我國(guó)1954年憲法第97條確認(rèn)公民“由于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人有取得賠償?shù)臋?quán)利”。現(xiàn)行 1982年憲法第41條第三款規(guī)定,“由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人,有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利”。這為我國(guó)行政賠償制度的建立提供了憲法依據(jù)。以后,1986年《治安管理處罰條例》、1987年《民法通則》、1989年《行政訴訟法》等一些單行法律法規(guī)相繼規(guī)定了行政賠償制度。1994年5月12日《國(guó)家賠償法》的頒布則標(biāo)志著我國(guó)全房地產(chǎn)登記部門(mén)因錯(cuò)誤登記承擔(dān)行政賠償責(zé)任的依據(jù)面確立了行政賠償制度。

二、行政賠償制度在房地產(chǎn)登記中賠償原則

《國(guó)家賠償法》第二條規(guī)定:國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員違法行使職權(quán)侵害公民、法人和其他組織的合法利益造成損害的,受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利?？梢?jiàn)我國(guó)國(guó)家賠償法采取違法原則,即國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為以是否有法律的依據(jù),行為本身是否違法作為承擔(dān)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。只要是行為沒(méi)有法律依據(jù)或違反法律規(guī)定的,不管主觀上有無(wú)過(guò)錯(cuò),都要承擔(dān)賠償責(zé)任。

但是在行政機(jī)關(guān)雖不違法而又以“明顯不當(dāng)”的行為侵害了公民、法人或其他組織的合法權(quán)益或使公共設(shè)施受損的情形下,受害者能否要求國(guó)家賠償呢?如果法人和其他組織得損害也應(yīng)當(dāng)予以賠償,則其歸責(zé)依據(jù)顯然已超過(guò)了違法原則的范圍。[2]

國(guó)家賠償法源于民法,至少是在借鑒民法理論的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的;國(guó)家侵權(quán)行為的歸責(zé)原則,在根源上同樣來(lái)自于民法的歸責(zé)原則,民法中損害賠償?shù)挠^點(diǎn)、過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則等不同程度地使用于各國(guó)國(guó)家賠償制度。

關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的登記過(guò)錯(cuò),梁慧星認(rèn)為存在兩種情況:一是當(dāng)事人故意所為,與登記機(jī)關(guān)無(wú)關(guān),那登記機(jī)關(guān)不承擔(dān)責(zé)任;二是登記機(jī)關(guān)的過(guò)錯(cuò),造成了損害,應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任。[3]除此以外,還包括申請(qǐng)當(dāng)事人并非故意但有過(guò)錯(cuò),登記機(jī)構(gòu)盡到了審查的職責(zé),仍然出現(xiàn)的登記錯(cuò)誤。

追究登記機(jī)構(gòu)的不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤的責(zé)任,有這樣幾個(gè)前提:一是登記機(jī)構(gòu)有過(guò)錯(cuò),即并不是所有登記錯(cuò)誤都要追究登記機(jī)構(gòu)的責(zé)任;二是這種過(guò)錯(cuò)給有關(guān)當(dāng)事人造成了損失;三是對(duì)于當(dāng)事人因登記過(guò)錯(cuò)帶來(lái)的損失,登記機(jī)構(gòu)僅按照其過(guò)錯(cuò)的程度承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任,因?yàn)榭赡茉馐軗p失的人自身也有過(guò)錯(cuò),或者第三人有過(guò)錯(cuò),共同導(dǎo)致登記錯(cuò)誤并造成損失。

登記機(jī)構(gòu)因?yàn)檫^(guò)錯(cuò)而進(jìn)行賠償,賠償機(jī)制的建立有幾種選擇:一是國(guó)家賠償,不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)造成的損害一般都較大,往往達(dá)幾十萬(wàn)、幾百萬(wàn)甚至更多,全部由登記機(jī)構(gòu)賠償顯然不盡合理,但國(guó)家賠償也有其法律的限制。二是登記機(jī)構(gòu)賠償,但是登記機(jī)構(gòu)可能不具有賠付能力,否則就要向申請(qǐng)登記人收取較高的登記費(fèi)用;三是建立專用賠償基金,從登記機(jī)構(gòu)收取的登記費(fèi)中劃撥一定比例納入財(cái)政專戶管理;四是建立登記官的職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)制度,借助保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的保險(xiǎn)賠償金來(lái)彌補(bǔ)賠償基金的不足。登記官?gòu)氖虏粍?dòng)產(chǎn)登記工作雖然屬于公務(wù)員性質(zhì),但其工作確屬于專家工作,與醫(yī)師、律師、注冊(cè)會(huì)計(jì)師、評(píng)估師等專業(yè)人士的工作有相似之處,只不過(guò)前者為國(guó)家機(jī)關(guān)工作,其工作是為了賦予不動(dòng)產(chǎn)登記以公信力,后者為自己工作,屬于自由職業(yè)者。[4]專家的侵權(quán)責(zé)任不同于普通侵權(quán)責(zé)任,普通侵權(quán)責(zé)任的歸責(zé)原則是過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則,損害多少賠付多少,而專家侵權(quán)責(zé)任的歸責(zé)原則是故意或重大過(guò)失才需承擔(dān)賠償責(zé)任,且其賠償決不應(yīng)當(dāng)是損害多少賠付多少,而應(yīng)當(dāng)有一個(gè)限度,不足部分借助于執(zhí)業(yè)(職業(yè))責(zé)任保險(xiǎn)彌補(bǔ)。

三、賠償制度在房地產(chǎn)登記制度中存在的問(wèn)題

如何確定民事侵權(quán)行為人和違法行政機(jī)關(guān)責(zé)任分擔(dān)的問(wèn)題,主要體現(xiàn)在賠償方式的制度缺陷上。司法實(shí)踐中有幾種不同意見(jiàn):

第一,當(dāng)事人提出行政賠償請(qǐng)求時(shí),由行政機(jī)關(guān)先賠償全部損失,之后行政機(jī)關(guān)再向民事侵權(quán)行為人追償。[5]由于房地產(chǎn)登記部門(mén)的行政賠償有國(guó)家賠償金作為保障,因此這種做法有利于當(dāng)事人權(quán)益的切實(shí)保護(hù)。但它的缺點(diǎn)也較為明顯,行政機(jī)關(guān)和民事侵權(quán)人的責(zé)任分擔(dān)仍然是一個(gè)要解決的問(wèn)題,而且行政機(jī)關(guān)向民事侵權(quán)行為人追償缺乏制度保障。國(guó)家賠償法中只規(guī)定了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后,可以要求負(fù)有重大責(zé)任的內(nèi)部工作人員或者受委托的組織或個(gè)人負(fù)擔(dān)部分或全部賠償費(fèi)用,但并未對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)以外的共同加害人進(jìn)行追償予以規(guī)定。

第二,由法院確定行政機(jī)關(guān)的責(zé)任份額,判令其賠償相應(yīng)的損失。這是目前司法實(shí)踐中較為通行的一種做法。最高法院(2001)法釋第23號(hào)司法解釋規(guī)定“在確定賠償?shù)臄?shù)額時(shí),應(yīng)當(dāng)考慮行政行為在損害發(fā)生過(guò)程和結(jié)果中所起的作用等因素?！?[6]由此要求法院在處理案件時(shí),應(yīng)充分考慮行政機(jī)關(guān)在損害后果發(fā)生過(guò)程中所起作用的大小,來(lái)確定行政機(jī)關(guān)所應(yīng)承擔(dān)的賠償數(shù)額。如果房地產(chǎn)登記部門(mén)由于一般過(guò)失對(duì)材料審查不嚴(yán)而導(dǎo)致登記錯(cuò)誤,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)次要賠償責(zé)任;如果房地產(chǎn)登記部門(mén)具有重大過(guò)失或故意,則應(yīng)承擔(dān)主要賠償責(zé)任。這一制度的缺陷在于將房地產(chǎn)登記部門(mén)的賠償數(shù)額完全交由法院酌情確定,缺乏較為詳盡的法律依據(jù),法院的自由裁量權(quán)過(guò)大,增加了社會(huì)對(duì)法院裁判的壓力。

第三,當(dāng)事人先通過(guò)其它途徑求償,當(dāng)窮盡其它求償手段仍無(wú)法得到賠償時(shí),方可提起行政賠償之訴,由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任。[7]這種制度具有可操作性。其合理因素在于,國(guó)家賠償制度就其本質(zhì)而言,是一種最終的救濟(jì)制度,只有當(dāng)受害人無(wú)法通過(guò)其它方式獲得對(duì)自己權(quán)利的救濟(jì)時(shí),才能通過(guò)國(guó)家賠償?shù)姆绞饺〉醚a(bǔ)償。因此,在立法上,國(guó)家賠償制度提起的程序最為嚴(yán)格、賠償?shù)臈l件最為苛刻、賠償范圍最為狹窄。由于當(dāng)事人受侵害的權(quán)利只有一個(gè),當(dāng)其通過(guò)其它方式和途徑得到補(bǔ)償時(shí),就不能再通過(guò)國(guó)家賠償途徑向侵權(quán)的行政機(jī)關(guān)要求賠償,否則,就會(huì)出現(xiàn)對(duì)同一權(quán)利多次補(bǔ)償?shù)那闆r。

另外,根據(jù)國(guó)家賠償法的規(guī)定,國(guó)家只對(duì)實(shí)際發(fā)生的損害進(jìn)行賠償。由于房地產(chǎn)交易的過(guò)程千差萬(wàn)別,錯(cuò)誤的房地產(chǎn)登記并不一定會(huì)造成當(dāng)事人權(quán)益的實(shí)際損失,有些錯(cuò)誤登記僅僅導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)房地產(chǎn)權(quán)利的期待權(quán)的喪失,在這種情況下,當(dāng)事人尚未發(fā)生實(shí)際損失,房地產(chǎn)登記部門(mén)不應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。而另一些房地產(chǎn)錯(cuò)誤登記行為則直接導(dǎo)致當(dāng)事人物權(quán)的喪失,此時(shí)對(duì)當(dāng)事人因錯(cuò)誤登記受到的實(shí)際損失,房地產(chǎn)登記部門(mén)應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

四、行政賠償制度在房地產(chǎn)登記中的法律思考

作為一種行政職權(quán)行為, 房地產(chǎn)登記體現(xiàn)了國(guó)家行政權(quán)力對(duì)房地產(chǎn)物權(quán)關(guān)系的合理干預(yù),房地產(chǎn)登記正確與否會(huì)對(duì)房地產(chǎn)交易當(dāng)事人的權(quán)益產(chǎn)生很大影響,當(dāng)前急需在以下方面加強(qiáng)立法:

第一,合理界定應(yīng)賠償?shù)穆氊?zé)范圍。[8]行政賠償方面,將各種行政行為納入行政賠償?shù)姆秶?。?duì)房地產(chǎn)登記機(jī)關(guān)工作人員的故意或重大過(guò)錯(cuò)行為,必須進(jìn)行追償。需要注意的是,采取由國(guó)家機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任的原則,并不是不追究有過(guò)錯(cuò)的國(guó)家工作人員的責(zé)任。對(duì)受損害人來(lái)說(shuō),先由國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)賠償,國(guó)家機(jī)關(guān)賠償后,對(duì)有故意或者重大過(guò)失的工作人員進(jìn)行追償。

第二,適當(dāng)限定免責(zé)條款。 國(guó)家可以在有下列情形之一時(shí),免除賠償責(zé)任:其一是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員與行使職權(quán)無(wú)關(guān)的個(gè)人行為。此時(shí)應(yīng)由房地產(chǎn)登記機(jī)關(guān)該機(jī)關(guān)工作人員個(gè)人承擔(dān)民事賠償責(zé)任,而不是國(guó)家賠償。其二是因公民、法人和其他組織自己的行為致使損害發(fā)生的損失免除賠償責(zé)任。

第三,在程序上應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟法規(guī)定的程序。[9]因?yàn)闄?quán)利的救濟(jì)不僅在程序上,而且在實(shí)體上;不僅是可能性,而且是現(xiàn)實(shí)性?？紤]到依法行政的必要,在程序上不應(yīng)以已經(jīng)經(jīng)過(guò)民事訴訟處理為由,剝奪當(dāng)事人提出行政賠償?shù)脑V權(quán),在實(shí)體上應(yīng)當(dāng)由房地產(chǎn)登記機(jī)關(guān)承擔(dān)因民事主體不能或暫時(shí)不能賠償部分的賠償責(zé)任。房地產(chǎn)登記機(jī)關(guān)在承擔(dān)行政賠償責(zé)任之后,可以向民事責(zé)任主體追償。當(dāng)然,這種追償目前還存在爭(zhēng)議,主要是缺乏相應(yīng)的程序,是按照民事訴訟程序還是完善、修改國(guó)家賠償法。但是在國(guó)家賠償法修改之前,應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟法規(guī)定的程序追償。

參考文獻(xiàn)

[1]宋才發(fā)《國(guó)家機(jī)關(guān)侵權(quán)行為認(rèn)定及賠償探討》[J] 華中師范大學(xué)學(xué)報(bào),(1999年第1期)

[2]魏春玲《國(guó)家賠償法在立法上的缺陷及修改建議》[J]河南紡織高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào),(2001年第9期)

[3]馬懷德《國(guó)家賠償法的理論與實(shí)務(wù)》[M]中國(guó)法制出版社第70頁(yè)