張哲民

摘 要: 現(xiàn)行工程價(jià)款優(yōu)先受償制度的缺陷已導(dǎo)致制度失靈,為探尋制度優(yōu)化的路徑,運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)作為分析工具,提出包括成本、法律和外圍制度三方面的五個(gè)制度優(yōu)化路徑,這對(duì)制度的完善起到積極的引導(dǎo)作用。

關(guān)鍵詞: 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué);制度優(yōu)化;路徑

中圖分類號(hào): F293.31

1 制度缺陷導(dǎo)致制度失靈

第一,制度遵循的收益分配設(shè)置還無(wú)法使制度實(shí)現(xiàn)預(yù)期效益。對(duì)銀行來(lái)說(shuō)不遵循制度當(dāng)然是銀行的理性選擇;對(duì)發(fā)包人來(lái)說(shuō),也傾向于不遵循制度;而承包人愿意選擇遵循制度。

第二,規(guī)則設(shè)置存在缺陷。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)把規(guī)則分為外在行為規(guī)則、具有特殊目的的指令和程序性規(guī)則?，F(xiàn)行制度僅能找到具有特殊目的的指令,卻找不到外在行為規(guī)則和程序性規(guī)則。

第三,外在制度被人為規(guī)避。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,有用的規(guī)則如果被足夠多的采納,從而達(dá)到一定的臨界點(diǎn),該規(guī)則于是成為一種傳統(tǒng)而長(zhǎng)期保持下去,并被自發(fā)地執(zhí)行和模仿,這就是“內(nèi)在制度”;而“外在制度”因設(shè)計(jì)而產(chǎn)生,通過(guò)自上而下地執(zhí)行,以國(guó)家強(qiáng)制力貫徹實(shí)施。銀行放貸時(shí)要求開(kāi)發(fā)商先行獲得承包人放棄工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)的書(shū)面承諾,承包人為中標(biāo)被迫放棄工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán),如此一來(lái),外在制度被人為的規(guī)避。

通過(guò)研究筆者發(fā)現(xiàn)這一制度在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的目的。制度是規(guī)范參與者行為的規(guī)則,如果制度達(dá)不到調(diào)整參與者行為的目的,就是制度失靈,制度優(yōu)化勢(shì)在必行。

2 制度優(yōu)化的理論基礎(chǔ)

(1)制度設(shè)置改變?nèi)说某杀窘Y(jié)構(gòu)。制度遵循成本的存在本身就是一種制度被遵循的障礙。制度遵循成本包括遵循的機(jī)會(huì)成本和程序成本,如果機(jī)會(huì)成本高,程序成本也高,那么制度被遵循的成本就越高;降低程序成本,同時(shí)使機(jī)會(huì)成本最小化就能降低制度遵循成本。不遵循制度也存在成本,包括行為選擇成本和法定成本,設(shè)定不遵循制度的成本,并且最終要使“經(jīng)濟(jì)人”遵循制度的收益略高于不遵循制度的收益,通過(guò)這樣的制度安排和設(shè)置,才有可能把“經(jīng)濟(jì)人”的行為引導(dǎo)到遵循制度的框架下來(lái)。

(2)制度設(shè)置改變?nèi)说氖找娼Y(jié)構(gòu)。制度通過(guò)改變?nèi)诵袨榈膬羰找娑鴮?duì)其行為選擇產(chǎn)生影響,我們必須基于遵循制度對(duì)遵循者的代價(jià)和不遵循制度對(duì)不遵循者的收益之上進(jìn)行制度建設(shè),要引導(dǎo)行為人遵循制度,我們?cè)谶M(jìn)行制度變遷時(shí),應(yīng)該考慮降低行為人的守法成本,并盡可能地提高行為人的守法收益,還應(yīng)提高行為人的違法成本,使絕大多數(shù)的人守法收益大于違法收益,從而使制度得到遵循。

法律制度要想得到遵循,制度設(shè)置必須要能實(shí)質(zhì)性地、有效地改變?nèi)说膬羰找?而且這種改變不能僅僅停留在法律條文規(guī)定的字面上,更重要的是要在實(shí)踐中變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)才能引導(dǎo)“經(jīng)濟(jì)人”行為的選擇。相反,如果制度的設(shè)置及其實(shí)踐不能滿足對(duì)人凈收益的實(shí)質(zhì)性改變,那么制度會(huì)起反向的引導(dǎo)作用。因此,對(duì)工程價(jià)款優(yōu)先受償?shù)膯?wèn)題,我們應(yīng)該通過(guò)合理的制度安排,實(shí)質(zhì)性地、有效地改變相關(guān)主體的利益結(jié)構(gòu),探尋制度優(yōu)化的路徑。

3 制度優(yōu)化的成本路徑

優(yōu)化制度,遵循成本——收益分配的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。

其一,在保證制度合理運(yùn)行的條件下將發(fā)包人、承包人和銀行遵循制度的成本最小化。在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)程中,銀行金融監(jiān)管、房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理和工程建設(shè)管理是一條鏈,任何一個(gè)環(huán)節(jié)都是足以影響交易成本和效益的。在現(xiàn)行工程價(jià)款優(yōu)先受償制度的法律規(guī)定之下,銀行必須通過(guò)加強(qiáng)房地產(chǎn)放貸管理制度和貸款有效監(jiān)管制度,保證資金回籠才能實(shí)現(xiàn)銀行放貸收益。銀行加強(qiáng)相關(guān)制度或?yàn)榱思訌?qiáng)而設(shè)置新制度,這都要銀行付出時(shí)間、資金和人工,顯然,銀行遵循工程價(jià)款優(yōu)先受償制度的成本將大大增加。與此同時(shí),因?yàn)殂y行制度的優(yōu)化,在房地產(chǎn)交易過(guò)程中發(fā)包人、承包人遵循銀行放貸、監(jiān)管的規(guī)定都將增加交易成本。在這種情況下,如何使銀行、發(fā)包人和承包人遵循工程價(jià)款優(yōu)先受償制度的成本最小化就成為工程價(jià)款優(yōu)先受償制度的優(yōu)化需要解決的問(wèn)題。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題建議:首先,銀行的改制或優(yōu)化應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情借鑒國(guó)外銀行監(jiān)管的先進(jìn)制度,以降低銀行本身制度優(yōu)化的成本。其次,銀行在對(duì)房地產(chǎn)貸款業(yè)務(wù)管理的改制和優(yōu)化時(shí)應(yīng)該在保證交易安全的限度內(nèi)簡(jiǎn)化程序,降低相對(duì)一方的程序成本,這既有利于銀行貸款管理制度的實(shí)施也有利于工程價(jià)款優(yōu)先受償制度的遵循。再次,設(shè)置簡(jiǎn)易且具操作性的工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)行使程序,降低權(quán)利行使人的程序成本。

其二,減少銀行不遵循工程價(jià)款優(yōu)先受償制度的收益,設(shè)定不遵循制度的法定成本。銀行不遵循制度的收益來(lái)自提供貸款時(shí)要求開(kāi)發(fā)商先行獲得承包商書(shū)面承諾的明確放棄工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)的不合理行為,工程價(jià)款優(yōu)先受償制度的變遷優(yōu)化應(yīng)該為銀行的此類不遵循制度的行為設(shè)定法定成本,即明確規(guī)定此類行為為違法行為,并設(shè)置相應(yīng)的后果模式。沒(méi)有后果模式的禁止性規(guī)范和命令性規(guī)范對(duì)行為人的收益根本不會(huì)有絲毫改變,因而也無(wú)法對(duì)人的行為選擇產(chǎn)生大的影響,這將不利于工程價(jià)款優(yōu)先受償制度效用的實(shí)現(xiàn)。針對(duì)此問(wèn)題建議:首先,明確規(guī)定銀行利用其強(qiáng)勢(shì)地位故意規(guī)避法律而嚴(yán)重?fù)p害相對(duì)人和第三人利益的行為是違法行為。其次,對(duì)這種違法行為設(shè)置相應(yīng)的懲罰措施,如使其承擔(dān)經(jīng)濟(jì)、名譽(yù)或自由等方面的損失,提高不遵循工程價(jià)款優(yōu)先受償制度的法定成本,將當(dāng)事人引導(dǎo)到遵循制度的道路上來(lái)。

通過(guò)以上成本優(yōu)化路徑能提高不遵循制度的成本,降低不遵循的收益;同時(shí)降低遵循制度的成本,增加遵循制度的收益,最終使遵循制度的收益大于不遵循的收益,優(yōu)化了制度遵循成本彩找娣峙淶哪誆拷峁,建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償制度才能得到好的實(shí)施效益。

4 制度優(yōu)化的法律路徑

路徑一:完善相關(guān)法律制度。

一項(xiàng)制度安排的效率不是獨(dú)立于其他制度安排之外動(dòng)作的結(jié)果,而是制度結(jié)構(gòu)整合的結(jié)果。每項(xiàng)制度安排都必定聯(lián)結(jié)著其他制度安排,共同融合在制度結(jié)構(gòu)之中,其效率還取決于其他制度安排實(shí)現(xiàn)它們的完善程度。建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償制度在實(shí)踐中能否得到普遍的遵循也是取決于其相關(guān)制度的建立完善。銀行貸款監(jiān)管制度,配套的商品房預(yù)售資金監(jiān)管制度等房地產(chǎn)交易中普遍涉及的相關(guān)制度的完善和建立對(duì)工程價(jià)款優(yōu)先受償制度設(shè)置目的的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。

路徑二:推出進(jìn)一步的司法解釋。

所有法律活動(dòng)從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看,包括一切立法和司法以及整個(gè)法律制度事實(shí)上是在發(fā)揮著分配稀缺資源的作用,因此,所有法律活動(dòng)都要以資源的有效配置和利用布蔥率最大化為目的,在立法上就反映為工程價(jià)款優(yōu)先受償制度應(yīng)采取何種立法模式比較經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題。筆者認(rèn)為,完善的工程價(jià)款優(yōu)先受償制度應(yīng)該是以《合同法》286條為圓心,由不斷完善的司法解釋形成內(nèi)圓,以不斷建立、完善的相關(guān)配套制度為同心外圓的制度構(gòu)建才是能最經(jīng)濟(jì)、有效的推進(jìn)此制度得到普遍遵循的模型。

基于此認(rèn)識(shí),筆者認(rèn)為,若選擇修改完善《合同法》,其歷時(shí)久遠(yuǎn),投入較大,機(jī)會(huì)成本過(guò)高,且難解燃眉之急,可采性較小;選擇以司法解釋的方式進(jìn)一步完善該制度能靈活適應(yīng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí),可采性較強(qiáng)。現(xiàn)行工程價(jià)款優(yōu)先受償制度的優(yōu)化采用以進(jìn)一步司法解釋的立法模式來(lái)完善是最經(jīng)濟(jì)可行的。

5 制度優(yōu)化的外圍路徑

路徑一:建立工程信息網(wǎng),提高信息透明度。

信息技術(shù)的發(fā)展及其在商務(wù)中的運(yùn)用可以節(jié)省大量交易成本。各地建立地區(qū)的貸款工程信息網(wǎng),國(guó)家建立統(tǒng)一的工程信息網(wǎng),發(fā)包人在網(wǎng)上定期發(fā)布招標(biāo)信息;承包人在網(wǎng)上公布有關(guān)自己生產(chǎn)能力、技術(shù)水平、履約情況等;銀行在網(wǎng)上定期發(fā)布工程貸款、工程監(jiān)督和工程還款情況信息;消費(fèi)者可以通過(guò)信息網(wǎng)了解工程貸款、進(jìn)度、質(zhì)量等信息,改善消費(fèi)者的信息不對(duì)稱狀態(tài),利于其權(quán)利的保護(hù)。同時(shí)公開(kāi)信息的發(fā)布可減少各方大量的搜尋成本。借助于信息網(wǎng),能提高消費(fèi)者對(duì)工程的監(jiān)督力,促進(jìn)工程價(jià)款優(yōu)先受償制度實(shí)施的效益,提高信息透明度,大大節(jié)約交易的成本。

路徑二:強(qiáng)化規(guī)則,防止軟約束現(xiàn)象。

從制度約束層面來(lái)看,正式制度約束和非正式制度約束是目前的基本類型。正式制度只有在與非正式制度相容的情況下才能發(fā)揮作用。這種包括價(jià)值觀念、意識(shí)形態(tài)、倫理規(guī)范、文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)性等在內(nèi)的非正式制度,具有強(qiáng)大的生命力和影響力,正式制度的完善受非正式制度的制約,當(dāng)正式制度與非正式制度之間存在矛盾沖突或不相容時(shí),正式制度難以實(shí)施。工程價(jià)款優(yōu)先受償制度的正式制度約束,286條及其司法解釋對(duì)這一制度的推行的確功不可沒(méi);但在非正式制度約束方面,如傳統(tǒng)文化、價(jià)值觀等,還很不到位,便利工程價(jià)款優(yōu)先受償制度的效用大打折扣。

正式制度約束的建立可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和一些國(guó)際慣例,規(guī)則可以移植,可以輸入,以減少制度創(chuàng)新和變遷的成本。但非正式制度約束卻難以從國(guó)外借鑒,這是一個(gè)內(nèi)化的過(guò)程,只有非正式制度約束與正式制度約束相容,制度才能發(fā)揮作用。否則,再好的制度,或因國(guó)情,或因?qū)嵤┲蟹钦街贫燃s束的缺失,最后流于形式。因此,要加強(qiáng)非正式制度約束的建立,保證建設(shè)工程價(jià)款優(yōu)先受償制度的嚴(yán)肅性,改變令不行、禁不止的現(xiàn)象。房地產(chǎn)交易過(guò)程中,必須建立起有效的制度實(shí)施機(jī)制,減少各個(gè)環(huán)節(jié)操作中的彈性和例外,保證工程價(jià)款優(yōu)先受償制度能得到真正落實(shí)。

在工程價(jià)款優(yōu)先受償制度的立法過(guò)程中,我們可以看到,司法機(jī)關(guān)、律師、學(xué)者和普通公民的要求顯然不同,基層和高層的意見(jiàn)也很難統(tǒng)一。即使新的工程價(jià)款優(yōu)先受償制度在進(jìn)一步的法律中制定出來(lái)了,這些制度的安排是否合理,是否能為公眾所接受,也是決定新制度收益的重要因素。當(dāng)然,制度的完善應(yīng)該是一個(gè)不斷的、發(fā)展的過(guò)程,本文僅望能拋磚引玉。

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