郭 野

摘要:我國對礦產資源的管理采取嚴格管制措施前提下的行政許可制。國有小型煤礦在租賃經營中是否可以處分國家授予其專屬的采礦權,部門法律之間存在條文文意上的法律沖突。從法學原理和國有企業(yè)法律制度立法體系的角度,思考和分析這一問題,以期闡釋國有小型煤礦在轉換經營機制過程中客觀存在的法律上的疑惑。

關鍵詞:煤礦;租賃經營;法律沖突;思考

中圖分類號:F832.49;DF462 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)17-0119-03

一、問題的提出

某國有小型煤礦(年產量9萬噸)因虧損嚴重,上級主管部門經研究決定,依照《全民所有制小型工業(yè)企業(yè)租賃經營暫行條例》(以下簡稱《企業(yè)租賃經營條例》)的有關規(guī)定對該煤礦實行租賃經營。上級主管部門作為出租方向社會公開發(fā)出“煤礦租賃經營招標廣告”,經過制定標的、投標、答辯、竟標、評標等程序,在眾多投標人中確定了中標承租人。出租方與承租方按照《企業(yè)租賃經營條例》第十八條規(guī)定的必要條款,簽訂《煤礦租賃經營合同》,約定煤礦所有制性質不變,承租方在出租方設立的“國有資產監(jiān)管委員會”的監(jiān)督下依照法律規(guī)定和《煤礦租賃經營合同》的約定行使煤礦經營權?！睹旱V租賃經營合同》簽訂同日,出租方與承租方共同申請公證,某公證處經審查認定“合同內容符合《中華人民共和國經濟合同法》的規(guī)定”,予以公證并出具1999×證經字第×號《公證書》,《煤礦租賃經營合同》開始生效并履行。合同履行至6個月時雙方發(fā)生爭議,協商不成后訴訟至某法院。某法院經開庭審理認為,《煤礦租賃經營合同》將“可采儲量××萬噸”,即煤炭資源當作被租賃企業(yè)的資產進行出租,根據《中華人民共和國礦產資源法》(以下簡稱《礦產資源法》)第四十二條第一款的規(guī)定“買賣、出租或者以其他形式轉讓礦產資源的,沒收違法所得,處以罰款”,《煤礦租賃經營合同》的內容違反上述規(guī)定。依據《中華人民共和國經濟合同法》第七條第一款第一項的規(guī)定(違反法律和行政法規(guī)的經濟合同無效),判決《煤礦租賃經營合同》無效。

公證處是代表國家行使國家證明權的機關,法院是代表國家行使審判權的機關。公證制度和審判制度都是我國司法制度的組成部分,都應當依法各司其職維護國家法律的統一和尊嚴。但是,對同一法律事實和同一法律關系的《煤礦租賃經營合同》,一個依據《經濟合同法》認定合同內容合法有效,一個依據《礦產資源法》認定合同內容違法無效,得出兩個截然相反的法律結論。不禁使人產生法律上的困惑,公證機關與審判機關各執(zhí)一端,都認為自己的法律結論有法可依。筆者認為,國有煤礦小型工業(yè)企業(yè)租賃經營中所遇到的部門法律之間條文文意上的法律沖突,有必要從法學原理和法律適用方面進行分析和思考,以使我們在社會主義市場經濟條件下深化國有企業(yè)制度改革的探索中,全面和正確地理解法律、適用法律,解決部門法律間條文文意上的法律沖突,促進社會生產力的發(fā)展,發(fā)揮法律在調整和規(guī)范社會生產關系方面基本功能的作用。

二、對前述案例的法律解釋

《中華人民共和國憲法》和《礦產資源法》都明確規(guī)定,礦產資源歸國家所有,即國家為礦產資源的所有權人。礦產資源只有在依法取得國家行政許可后,企業(yè)或個人才會獲得開采權。按照民法物權原理,采礦權是他物權,不具有所有權的法律屬性,采礦權不是絕對權而是相對權。采礦權的行使應當依法承擔不得侵害派生出其他的所有權權屬的法定義務。傳統的財產租賃,是物之所有權人將物借與他人而取得報酬為“租”;借人之物而付出費用為“賃”。民法對傳統的財產租賃行為規(guī)范為,物之所有權人(出租人)按租賃合同之約定,在一定時間期限內,將物出租給承租人使用,承租人依租賃合同約定向物之所有權人交納租金并按期返還物予出租人。采礦權人不是礦產資源所有權人,按照民法原理和民法原則不能成為合法的礦產資源出租人,否則因違反法定義務而為法律所禁止。礦產資源的開采對國計民生和國家經濟可持續(xù)的發(fā)展影響極大,國家必須從宏觀上實行嚴格管制措施,掌握礦產品,支配采礦權。采礦權具有專屬性,為申請并經國家主管部門批準獲得采礦許可證者所特有。采礦權只能由國家主管部門授予,任何組織和個人不得私相轉讓,否則即為法律所禁止的違法行為。未經國家主管部門許可占有礦產資源者或僅以取得采礦許可證而獲得采礦權者,以此為租賃標的物實施礦產資源“出租”行為,不僅有悖民法原理,也違反了《礦產資源法》禁止以“出租”形式轉讓礦產資源的規(guī)定。這種嚴重違法的“出租”行為,理所應當依法認定為無效的民事行為,不僅如此,還要受到法律的制裁。筆者認為,《礦產資源法》第四十二條第一款正是針對于此作出禁止性的條文規(guī)范。但是,如果把國有小型煤礦租賃經營行為,也類推為屬于違反《礦產資源法》的無效的民事行為,同樣也是有悖法理,并且缺乏法律依據的。筆者從我國國有企業(yè)法律制度立法目的、體系進行分析、論證,來闡明自己的觀點。

我國從1988年始以立法的方式建立社會主義國有企業(yè)法律制度體系?！吨腥A人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》由全國人大頒布,于1988年8月1日起施行;《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經營責任制暫行條例》由國務院頒布,于1988年3月1日起施行;《企業(yè)租賃經營條例》由國務院頒布,于1988年7月1日起施行;《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉換經營機制條例》由國務院頒布,于1992年7月23日起施行,形成了我國國有企業(yè)法律制度的基本體系。這一法律體系的內容直接表征是以國有企業(yè)的所有權和經營權相分離為基本立法目的,使國有企業(yè)成為依法自主經營、自負盈虧、獨立核算、自我發(fā)展、自我約束的商品生產和經營單位。應當說,我國國有企業(yè)法律制度體系的建立是以選擇解決國有企業(yè)所有權與經營權相分離,也稱“兩權分離”為切入點,調整和規(guī)范經濟體制改革中國有企業(yè)迫切需要解決的問題。經濟體制改革的中心環(huán)節(jié)是國有企業(yè)改革,國有企業(yè)改革的關鍵是轉換企業(yè)經營機制?！皟蓹喾蛛x”是國有企業(yè)轉換經營機制的前提要件,也是經濟體制改革的重點和難點?！镀髽I(yè)租賃經營條例》第三條規(guī)定:“本條例所稱租賃經營,是指在不改變企業(yè)的全民所有制性質的條件下,實行所有權與經營權的分離,國家授權單位為出租方將企業(yè)有期限地交給承租方經營,承租方向出租方交付租金并依照合同規(guī)定對企業(yè)實行自主經營的方式。”《企業(yè)租賃經營條例》較徹底地將國家對企業(yè)的所有權與承租者的經營權相分離,盡管目前企業(yè)租賃性經營發(fā)生了比較大的變化,但《企業(yè)租賃經營條例》仍然是當前國有小型工業(yè)企業(yè)轉換經營機制重要的法定形式?！镀髽I(yè)租賃經營條例》所表征出的政企分開、“兩權分離”的行政立法原則,符合現代經濟管理原理,以行政特別立法的方式規(guī)范和調整國有企業(yè)租賃經營行為,也與國際上通行的以特別法的方式規(guī)范和調整國有財產、公共財產的租賃行為的通識相一致的。但是,應當認識到,《企業(yè)租賃經營條例》的產生是我國進行經濟體制改革探索過程中的行政立法行為,是一定歷史時期的經濟活動在法律上的反映,隨著經濟體制改革的不斷深入,國有小型工業(yè)企業(yè)租賃經營的企業(yè)經濟模式終將被現代企業(yè)制度所取代,因此,全國人大制定并于1999年10月1日施行的《中華人民共和國合同法》第十三章“租賃合同”分則中,沒有把企業(yè)租賃經營納入其中加以規(guī)范。建立社會主義市場經濟和建立社會主義現代企業(yè)制度是一個長期和漸次的過程。我國國有小型工業(yè)企業(yè)數量龐大,各地域經濟發(fā)展水平不同,國有小型工業(yè)企業(yè)租賃性經營的經濟模式在一定時期內還會存在下去。國有小型工業(yè)企業(yè)租賃經營行為仍然主要和直接受行政法規(guī)和行政規(guī)章等行政特別法的規(guī)范和調整,這是我國規(guī)范和調整國有小型工業(yè)企業(yè)租賃性經營的法律制度的特點,也是正確適用法律調整和規(guī)范國有小型工業(yè)企業(yè)租賃經營行為的基點。

《企業(yè)租賃經營條例》適用于國有小型工業(yè)企業(yè),當然也適用于國有小型煤礦工業(yè)企業(yè)。但煤礦工業(yè)企業(yè)是以采掘礦產資源為主要生產方式的企業(yè),租賃經營必然涉及構成企業(yè)經營權必要生產要素的采礦權讓與承租人經營的問題。國有小型煤礦盡管依據《企業(yè)租賃經營條例》可以依法租賃經營,但畢竟運用了租賃的原理,而《礦產資源法》以禁止性條文規(guī)定,不準以“出租”的形式轉讓礦產資源,如果機械或簡單地去理解法律條文,勢必會出現如同本文舉案中的出租方和承租人處于法律上的兩難境地的現象。此類問題有必要從法學原理上進行剖析,辯明法理使之能夠正確地理解和適用法律。財產租賃是一種古老的經濟現象,法律上“出租”或“租賃”的概念一般泛指傳統的財產租賃,與國有小型工業(yè)企業(yè)租賃經營存在本質上的區(qū)別,不應當屬于同一法律概念。其區(qū)別主要體現在:第一,企業(yè)租賃經營,具有租賃與經營的雙重法律性質;第二,企業(yè)租賃經營合同的客體是整個企業(yè),而不是某一特定的財物或行政特許權(如采礦權),是財物、產供銷、資金、技術、經營網絡、無形資產、行政特許權等多種生產要素的綜合體,承租人獲得的是企業(yè)整體的經營權;第三,企業(yè)經營權是在不改變國有所有權性質的前提下,按照民法所有權權能原理在所有權基礎上派生出來體現所有權部分權能的權利形式。這種權利必須經過代表國家行使企業(yè)所有權的部門依據法定程序授予才能形成和取得;第四,承租人如何行使企業(yè)經營權,如何經營使用企業(yè)的財產,不完全取決于承租人的意志,而是由國家的產業(yè)政策和企業(yè)租賃經營合同明確規(guī)定的企業(yè)經營目標和方向所決定;第五,企業(yè)租賃經營合同的訂立,必須經過公開招標的程序,有些企業(yè)租賃經營合同還必須按照規(guī)定經過公證后才能成立生效;第六,承租人必須承擔回報高于企業(yè)原值的經濟責任。所以,傳統的財產租賃與企業(yè)經營租賃所反映的內容不同,體現的社會關系也不同。從我國當前立法現狀來看,企業(yè)租賃經營法律關系是在民法基本原則和基本原理的基礎上,針對我國國有小型工業(yè)企業(yè)經濟體制改革的實際問題,主要以“兩權分離”為行政立法目的的行政法規(guī)和行政規(guī)章所形成的行政特別法來調整和規(guī)范的法律關系。

《礦產資源法》第三條規(guī)定:“礦產資源屬于國家所有,由國務院行使國家對礦產資源的所有權”。第四條規(guī)定:“國家保障依法設立的礦山企業(yè)開采礦資源的合法權益”。國務院頒布的《企業(yè)租賃經營條例》許可包括國有小型煤礦在內的國有小型工業(yè)企業(yè)實行租賃經營,對國有小型煤礦而言是國務院行使國家對礦產資源所有權的表現形式,應當是不爭的法律觀點。國務院頒布的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉換經營機制條例》第五十三條規(guī)定:“國務院有關部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據本條例制定實施辦法”。據此,原國家煤炭工業(yè)部頒發(fā)《全民所有制煤炭工業(yè)企業(yè)轉換經營機制實施辦法》,于1994年1月18日起施行。第二十四條規(guī)定:“對虧損嚴重的年產能力在30萬噸以下的礦井及其他生產經營單位,經煤炭工業(yè)管理部門審批,可實行國家所有,集體或個人承包經營或租賃經營。經營合同書由企業(yè)與經營集體或個人雙方簽定,經公證機關公證后實施”。這是按照國務院授權以行政規(guī)章的形式具體認定,“虧損嚴重的年產能力在30萬噸以下”的國有煤礦進行租賃經營的合法性的依據。同時也具體地排除了國有小型煤礦企業(yè)租賃經營具有違反《礦產資源法》第四十二條第一款的違法屬性。

三、結束語

綜上分析,筆者認為本文舉案的《煤礦租賃經營合同》應當依法認定為合法有效的民事行為,并且應當得到法律的認可和保護。但筆者也需要特別說明,煤炭生產企業(yè)是以取得國家采礦行政許可權為依法成立的前置法律要件的企業(yè),國家對礦產資源和煤礦企業(yè)行使采礦權采取嚴格的管制措施。所以國有小型煤礦企業(yè)的租賃經營要更加嚴格地依照法律規(guī)定進行操作,以避免出現法律爭議,陷入不必要的訴訟中。保證國有小型煤礦工業(yè)企業(yè)轉換經營機制過程中,在合法性的前提下取得良好的經濟效益,實現國有企業(yè)改革的目標。