楊建軍

摘要：四川汶川大地震后的抗震救災實踐啟示我們，防震減災立法應當注重法律機制的完善、法律條文的細化，提高法律的可操作性。完善防震減災立法應當做到：完善預防機制，建立地震的官方觀測、預報與民間觀測、預報相結(jié)合的體制；促進信息的公開與透明、建立救災款物信息披露制度，加強對于救災物資的法律監(jiān)管、審計監(jiān)督、行政檢查等。此外，還應當提高震后建筑物的重建標準，強化建筑標準的執(zhí)行，加強對于救災志愿者的招募與管理。同時。應當加快相關配套法律的完善，建立較系統(tǒng)的防震減災法律機制。

關鍵詞：防震減災；預防；法律機制；法律監(jiān)督；法律責任

中圖分類號：D920.4文獻標識碼：A文章編號：1002-7408(2009)03-0095-03

2008年5月12日，四川汶川發(fā)生8級大地震。災后第一時間，在中央抗震救災指揮部的統(tǒng)一領導下，軍隊、武警、消防組織以及各級政府部門迅速地展開了對于災區(qū)的救援。國際紅十字會，國際地震救援隊等國際機構也參與到了中國抗震救災之中，國際社會也紛紛援助救災物資、錢款并給予道義支持。目前，災區(qū)已開始全面的災后重建工作。但是隨著時間的推移，人們發(fā)現(xiàn)，震區(qū)的災后重建，不僅應包括公路、房屋等基礎設施的重建，而且還應包括震區(qū)受災人員、救災人員的心理重建，更應當包括抗震救災的法律重建和制度重構。本文結(jié)合四川汶川大地震抗震救災過程中暴露出來的問題，針對我國防震減災法存在的不足，提出完善防震減災法律機制的幾點立法建議。

一、既有防震減災法律機制存在的主要問題

《中華人民共和國防震減災法》是1997年12月29日通過的，自1998年3月1日起施行。該法合計七章48條，內(nèi)容分為總則，地震監(jiān)測預報，地震災害預防，地震應急，震后救災與重建，法律責任以及附則。從汶川大地震的救災實踐來看，依法救災總體上雖然是有效的，但是也暴露出了《防震減災法》所存在的問題，這些問題亟待修訂、完善。對此，全國人大常委會委員長吳邦國在聽取國務院關于四川汶川大地震抗震搶險及救災工作情況的匯報時，也特別強調(diào)，應當“研究修改突發(fā)事件應對法、防震減災法等相關法律法規(guī)，增強針對性和可操作性”。綜合防震減災法律制度與實踐，筆者認為，既有法律機制尚存在以下不足：

第一，沒有充分協(xié)調(diào)好地震預防與災后救助的關系。既有的防震減災法，總則中雖然規(guī)定了防震減災工作的主要方針是“預防為主、防御與救助相結(jié)合”，但是，在具體的分則條文中，卻沒有充分貫徹“預防為主”的方針。在地震的預防制度設計和貫徹實施上，還存在許多制度性缺陷和漏洞，還沒有建立起一套系統(tǒng)、行之有效的防震減災預防機制。一是缺乏對中期預防與近期預防的制度設計；二是對相關地震預防主體的職責要求規(guī)定不明確；三是缺乏預防實施標準規(guī)定。這樣的制度設計不能充分防患于未然，也使得地震預防性的法律規(guī)定在實踐中無法落實，因此地震一旦發(fā)生，損失就會擴大，災后救助也往往會陷入盲目、無序。

第二，沒有合理確定民間力量在防震減災中的應有定位。地震預報到底由誰來完成?縱觀來看。世界上許多國家對官方和民間的預報權均給予了法律上的肯定。但長期以來，由于我國關于地震預報遵循的是國家對地震消息實行統(tǒng)一的預報發(fā)布制度，因此，目前我國還缺乏對地震的民間觀測、預報體制的法律規(guī)定。既有規(guī)定的優(yōu)點在于，地震信息的預報和發(fā)布是有序的，在官方地震監(jiān)測信息較準確的情形下，容易保持社會安定。但是該規(guī)定的不足也很明顯：其一，該規(guī)定窒息了多主體開展地震監(jiān)測的能動性和積極性。其二，強化了國家對于地震監(jiān)測和預報信息發(fā)布的壟斷權。但事實證明。壟斷容易滋生懶惰，而適度的競爭有利于促進地震監(jiān)測、預報水平的提高。過分剛性的地震預報制度反而增加了社會公眾對地震預報不切實際的期待。歷史事實表明，非官方的信息會發(fā)揮一定積極作用。其三，立法如果過分注重政府的防震減災職責，而對民間防震減災力量的應有地位沒有予以合理肯定，則不利于凝聚和調(diào)動民間力量參與到防震減災中去。

第三，沒有正確理解、處理防震減災中自愿與強制的關系?？茖W合理地防震減災有利于維護國家利益、社會公共利益和個人權利。正因此，防震減災是一項需要政府、社會組織和人民大眾全面參與的社會系統(tǒng)工程。既有的法律機制對強制標準的制度供給不足，體現(xiàn)在：其一，對重大建設工程和可能發(fā)生嚴重次生災害的建設工程還缺乏地震安全性評價機制，對防震減災的強制性標準的執(zhí)行主體規(guī)定不夠具體、明確。對公共設施建筑標準的執(zhí)行不力。其二，對防震救災款物使用的信息披露制度尚不完善。防震減災信息應規(guī)定為強制披露的信息，應當面向社會予以充分公開。對于地震烈度區(qū)劃圖、地震動參數(shù)區(qū)劃圖、政府實施的強制管制措施等相關信息也應當公開。否則就不符合社會的發(fā)展趨勢和民眾的知情權要求。其三，救災物資使用的法律監(jiān)管制度有待完善。由于強制性規(guī)范設定的不足，加之既有的強制性規(guī)范沒有得到認真貫徹實施，因此，本次地震后出現(xiàn)了一些救災物資、接受捐贈的錢款、財物的使用不透明、甚至違法的情形?，F(xiàn)實表明，強制性法律規(guī)定如果設定得太少、實施不力，則不利于防震減災法律機制的建立。而在貫徹防震減災的自愿性原則方面，目前還缺乏對民間防震基礎設施的倡導性標準的規(guī)定。在很多地區(qū)，由于老百姓并不了解和掌握自己所在地區(qū)的房屋建設的合理標準，所以在住宅工程建設中找不到參照依據(jù)。其自愿防震減災的行為受到一定限制；另外，缺乏相應救災志愿者的完善管理制度也是作用不能充分發(fā)揮的原因之一。

第四，沒有正確處理好專項法律與整個法律體系的合理銜接。眾所周知，任何一部法律的實施、法律效果的實現(xiàn)，都不可能孤立完成。因此，在完善防震減災法律的同時，還應當注重對關聯(lián)法律的完善，使防震減災的法律能夠獲得其他法律的支撐，不至于成為空中樓閣。這些關聯(lián)法律領域應當涵蓋刑事、民事、行政、軍事等法律領域。而現(xiàn)有關于防震減災的法制除了《防震減災法》之外，鮮有其他配套法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，更沒有相關領域法律制度予以合理銜接。

二、完善防震減災法律機制的立法建議

1、完善防震減災法律預防機制。在地震預防與震后救助的關系上，應當突出強調(diào)地震預防，完善防震減災立法。首先應當通過立法對于全國防震減災進行級別劃分。相關機關應當依據(jù)有關地質(zhì)構造評估信息，對中國不同區(qū)域的地震概率、地震可能造成的破壞程度等進行評估、分級，并據(jù)此提出不同區(qū)域的工程建設標準、日常防震的不同標準和要求。這樣，防震減災工作才可能安排得合理，人民群眾的房屋建設、日常防震安排才更加具有針對性?？紤]到自然環(huán)境的變遷、人類認知的有限性等因素，在區(qū)域劃分時，可適當將防震減災的重點區(qū)域、次重點區(qū)域的范圍適當擴大；在公布相關標準時，可適度提高預警標準。此外，還應當考慮防震標準的變化可能，由國務院相關部門定期不定期對相關標準修訂完善一次。完善防震減災立法，應當分階段、分地域、分人員進行

針對性立法，明確不同階段、不同地域、不同人員的不同地震預防標準、側(cè)重點以及主要任務。

(1)從時間上，可以將防震減災分為長期預防機制、中期預防機制和近期預防機制?？紤]到地震預報是一項世界性難題，所以，在加緊科學研究，強調(diào)長期預防的同時，更應當加緊短期、中期的預防工作。如中期預防應當注意修訂建筑標準，而短期預防應當加強學生逃生技能的訓練、防止地震災害的知識宣傳與普及等。(2)不同人員，預防地震的訓練標準、側(cè)重點應有所區(qū)別。中小學校、幼兒園、醫(yī)院、老年福利院、企事業(yè)單位甚至大型社區(qū)的日常防震預防訓練、演練，是近期地震預防培訓的重點對象。立法應當細化訓練方案，如應當建立專業(yè)的預防培訓指導體系，指派專業(yè)責任人，到相關重點預防點，指導專業(yè)自救訓練。(3)自救機制與救人機制同時建立。救人機制包括：建立防震減災設備儲備機制，成立專業(yè)救援隊伍，擴大救援人員的訓練范圍，如解放軍、武警、消防隊員等人員的救助訓練。而在地震應急方面，立法應當明確各市、縣級政府部門建立緊急救援隊、配備救援的大型設施和裝備等制度。同時應當培訓一大批社會救援人員，鼓勵科研機構開展地震救災的設備和設施的研究開發(fā)。而在自救機制方面，防震減災法律的完善應當賦予地方政府宣傳防震減災知識的義務，教育行政主管部門也應當統(tǒng)一安排學校、學生防震訓練的內(nèi)容、經(jīng)費等，學校、企業(yè)等單位則應當成為防震減災知識、技能訓練的重點場所，以強化各主體的自救能力。(4)政府預防與社會、民間預防相結(jié)合。立法應當允許、催生非政府組織(NGO)，鼓勵通過設立基金會等多種方式。募集資金，成立民間的防震、救災機構，開展地震預防知識普及和震后的救助。應當允許企業(yè)從收入中提取防震減災金，以完善地震預防、救助、理賠等機制。(5)設立地震預防的強制性標準和倡導性標準。凡是中、小學校，幼兒園、醫(yī)院、大型工礦企業(yè)。以及人員流動性較強的空間，如賓館等，應當推行防震減災的強制性標準，相關單位必須執(zhí)行。而對于商品住房、民用自建房等，則應公布倡導性標準。同時，允許、鼓勵相關單位在強制性標準之上開展防震。(6)明確不同主體的防震減災職責。首先，立法應當明確中央防震減災的義務與界限，否則防震減災就演變成了中央的大包大攬。各省、自治區(qū)、直轄市以及縣級以上人民政府應當將防震減災工作開支納入財政預算，明確各級政府的權限和職責。其次，立法應當明確不同企業(yè)的任務。對環(huán)境評價機構，建筑設計、建筑施工、建筑監(jiān)理等企業(yè)，應當賦予其長期的責任與義務。建立防震減災跟蹤、評價機制，以及相應的獎勵懲處機制，以明確相關企業(yè)的權利、義務和責任。其三，明確普通主體的義務范圍與界限。核心是，既要有序地組織志愿者參加防震減災，同時又要防止無序、混亂狀態(tài)的出現(xiàn)。其四，理順防震減災中軍隊的調(diào)動使用權限。建議立法賦予特定時期中央首長調(diào)動軍隊參與防震減災的權力，但是防震減災結(jié)束，該權力自然終止?；蛘呤牵瑥娀娛聶C構在緊急狀態(tài)下救災的權限與職責。(7)對重大建設工程和可能發(fā)生嚴重次生災害的建設工程，必須進行地震安全性評價。根據(jù)地震安全性評價的結(jié)論，確定抗震設防標準。如核電站和核設施建設工程，受地震破壞后可能引發(fā)放射性污染的嚴重次生災害，必須設置較高的防震標準。并依法進行抗震設防。對于鐵路、公路、港口、碼頭、機場、水工程和其他專業(yè)建設工程也應當設置較高的抗震標準。(8)民用建設工程(尤其是商品房)必須按照抗震設防要求進行抗震設計，并嚴格按照設計標準進行施工和驗收。對現(xiàn)有建筑物應當重新進行防震安全性評估。對于已經(jīng)建成的，應當重新評估，并采取必要的抗震加固措施。還應當成立相應機構，落實與開展安全評估、工程加固、檢查監(jiān)督工作。(9)應當修訂保險法，增加防震救災商業(yè)保險條款。對部分單位，還應當推行地震強制保險。同時應當建立居民住宅保險機制，以減輕災后重建的資金壓力。(10)完善抗震救災預案，加強防震救災物資儲備。如縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、大型社區(qū)，應當儲備緊急狀態(tài)救助的基本設備。建立救助設備、基本救助物資儲藏區(qū)等。

2、建立地震的官方觀測、預報與民間觀測、預報相結(jié)合的體制。即應當建立官方與民間相結(jié)合的地震監(jiān)測和預報機制。官方不能、不應也不宜大包大攬，應當通過審批制度，允許合法民間機構、通過法定批準程序設立的網(wǎng)站或者媒體發(fā)布民間地震預警消息，由民眾自身對相關消息進行甄別，自己做出相關選擇。當然，這些活動的開展，不能夠脫離政府監(jiān)管，也不能夠違背相關法律規(guī)定。但是，國家機關、企事業(yè)單位，學校、醫(yī)院等采取相應的地震應急措施的依據(jù)，只能是官方發(fā)布的權威消息。

3、建立救災款物使用信息披露制度，促進信息公開與透明。具體來說：(1)防震減災信息不應當成為保密信息，應當制定防震減災信息公開條例，以指導人們合理安排生產(chǎn)、生活。(2)嚴重破壞性的地震發(fā)生后，為了搶險救災并維護社會秩序，應當盡快公布政府所采取的緊急應急措施。(3)建立信息發(fā)布制度，提高救災款物管理使用的透明度。接受捐贈的部門，在接受捐贈時應當主動向捐贈人開具收據(jù)，造單登記。并應當公開救災款物的來源、數(shù)量、種類和去向，以接受媒體、公眾乃至國際社會的監(jiān)督，并應當設立抗震救災監(jiān)督舉報電話，適時舉辦新聞發(fā)布會，及時發(fā)布監(jiān)管信息等。(4)嚴格發(fā)放程序，確保接受捐贈的錢款、財物的使用透明、公正、合法。防震減災物資的采購要按照《政府采購法》等相關規(guī)定執(zhí)行。救災款物的發(fā)放，除緊急情況外，應堅持調(diào)查摸底、民主評議、張榜公示、公開發(fā)放等程序，做到賬目清楚、手續(xù)完備、群眾知情、多數(shù)人滿意。市、縣兩級政府要重點公開救災款物的管理、使用和分配情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要重點公開救災款物的發(fā)放情況。救災物資的使用、發(fā)放，應當詳細登記并規(guī)定存根留查期限。

4、加強救災物資使用的法律監(jiān)管。針對救災物資使用中的嚴重違法行為，中央紀委、監(jiān)察部、民政部、財政部和審計署等五部委于2008年5月20日聯(lián)合發(fā)出《關于加強對抗震救災資金物資監(jiān)管的通知》，該文件的主要內(nèi)容是：其一、建立健全抗震救災資金和物資管理的規(guī)章制度。其二、確保救災款物合理使用和規(guī)范募集。其三，強調(diào)民政部門應當：(1)引導社會各界按照正規(guī)渠道，向民政部門、紅十字會、中華慈善總會及具有救災宗旨的公募基金會和慈善組織捐贈款物。(2)對非法募捐、騙取民眾錢財?shù)脑p騙行為，要協(xié)同公安機關堅決予以打擊。(3)民政部要統(tǒng)一發(fā)布全國抗震救災捐贈動態(tài)，通報外國政府和國際組織援助、捐贈情況。(4)嚴把使用監(jiān)管。其四，加強對救災款物管理使用情況的紀律檢查、法律檢查。其五，強化對救災款物的跟蹤審計監(jiān)督。口該文件雖然有利于當下的救災工作，但是，該規(guī)定畢竟屬于臨時性規(guī)定。在完善法律的時候，應當充分總結(jié)此次救災的經(jīng)驗，將臨時性規(guī)定上升為位階較高的法律，以提升監(jiān)管制度的嚴肅性和權威性。

5、科學界定震后重建標準，強化公共設施建筑標準的執(zhí)

行。災后重建的關鍵是重建房屋等建筑物的設計、施工標準，尤其是公共設施的重建標準。這是因為，公共設施中人員最多，這些人員也往往是應對地震最為脆弱的群體。所以。學校和醫(yī)院等公共設施的抗震標準應當更為嚴格，執(zhí)行更高標準，以防止災難的重演。立法不僅應當規(guī)定嚴格的建筑標準，還應當強化標準的執(zhí)行制度。

6、加強對于救災志愿者的招募與管理。(1)立法應當明確志愿者招募的基本條件。志愿者除了應當具有特定專長外，還應當明確志愿者的年齡、性別、專業(yè)、應當攜帶的工具、物品、工作任務、是否有報酬等。總之，立法應當細化條件，以保證志愿者管理工作的規(guī)范化。(2)對進入災區(qū)的志愿者，應詳細登記，并告知相關義務。(3)加強對志愿者的審查。包括對于國際志愿者的管理，以防止“災區(qū)旅游志愿者”進入。(4)建立志愿者服裝管理制度、限制制度。

7、強化建筑設計、施工企業(yè)等相關主體的法律責任。首先，應當建立永久檔案制度。永久檔案應當詳細記錄建設工程投資人、撥款人、設計人、建筑監(jiān)理和建筑商的名字，建設主管部門應當將這些信息詳細記錄在案，以利于司法機關在未來追究相關人員的法律責任。其二，加大行政處罰力度，對違規(guī)企業(yè)的行政處罰最高標準應由10萬元提高至100萬元。其三，增加行政處罰種類。行政處罰不能變成“罰款了事”，而應當增加“停止建筑工程招投標”、“吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照”等處罰，以增強法律威懾力，杜絕不合格建筑進入社會。

8、完善關聯(lián)法律。目前，與防災減災關聯(lián)的法律主要有：防震減災法、傳染病防治法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例、保險法、防洪法、消防法、防空法、礦山安全法、安全生產(chǎn)法、道路交通安全法、治安管理處罰法、刑法等。其中，應特別提請全國人大修改完善相關刑法條款。核心是，要對救災中盜搶財物、拐賣孤兒、哄抬物價、制假售假、造謠傳謠、貪污挪用救災款物、濫用職權、玩忽職守等犯罪，加大處罰力度，以發(fā)揮刑罰的威懾功能，預防和減少犯罪。

此外，防震減災法修訂還應當增加的內(nèi)容是：(1)設立“國家哀悼日”，明確設立“國家哀悼日”的標準。(2)對新聞媒體災后的采訪進行規(guī)范，核心是建立公益宣傳中的采訪規(guī)范、報道準則。(3)增加對虛假地震謠言、信息發(fā)布者的懲處。(4)建立接受國際救援的制度規(guī)范。規(guī)定接受國際援助的法定條件、形式、起點等。

責任編輯：張亞茹