[摘 要]建國(guó)60年來(lái),我國(guó)社會(huì)保障立法經(jīng)歷了一個(gè)從創(chuàng)建、發(fā)展到停滯與恢復(fù)再到創(chuàng)新這樣一個(gè)曲折發(fā)展的過(guò)程,目前基本上形成了現(xiàn)代社會(huì)保障法律制度框架,今后,我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)將從較多行政立法向人大統(tǒng)一立法轉(zhuǎn)變;由分散立法向相對(duì)集中立法轉(zhuǎn)變;由城鄉(xiāng)分別立法向促進(jìn)城鄉(xiāng)制度銜接轉(zhuǎn)變。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)保障立法 發(fā)展歷程 發(fā)展趨勢(shì)

作者簡(jiǎn)介:徐清照,山東省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部副教授,主要研究方向:農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)保障。

社會(huì)保障(social security),是指國(guó)家和社會(huì)通過(guò)立法對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行分配和再分配,對(duì)社會(huì)成員特別是生活有特殊困難的人們的基本生活權(quán)利給予保障的社會(huì)安全制度。建國(guó)60年來(lái),我國(guó)社會(huì)保障立法經(jīng)歷了一個(gè)逐步發(fā)展和完善的過(guò)程,取得了可喜的成就,研究我國(guó)社會(huì)保障立法的進(jìn)程和發(fā)展趨向,對(duì)于加快社會(huì)保障法律體系建設(shè)具有重要意義。

一、建國(guó)60年來(lái)我國(guó)社會(huì)保障立法的發(fā)展歷程

新中國(guó)成立后,我國(guó)社會(huì)保障制度的立法過(guò)程大致經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期:

(一)創(chuàng)建階段(1949年10月-1957年末)

新中國(guó)成立伊始就著手建立社會(huì)保障制度。1950年6月 政務(wù)院頒布了帶有失業(yè)保障性質(zhì)的《救濟(jì)失業(yè)工人暫行辦法》。1951年2月, 政務(wù)院頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例(草案)》。這個(gè)《保險(xiǎn)條例》和1950年頒布的《暫行辦法》,對(duì)職工的醫(yī)療、生育、養(yǎng)老、病假、傷殘、死亡、失業(yè)等待遇作出規(guī)定。1953年、1956年政務(wù)院兩次修訂《保險(xiǎn)條例》。1956年我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)女職工保護(hù)條例(草案)》。1957年,衛(wèi)生部制定了《職業(yè)病范圍和職業(yè)病患者處理辦法的規(guī)定》,對(duì)涉及企業(yè)職工生育和職業(yè)病等方面的相關(guān)待遇作了相應(yīng)規(guī)定。此外,1950年頒布了《革命工作人員傷亡褒恤暫行條例》,對(duì)革命工作人員的傷殘死亡待遇作了規(guī)定;1952年頒布《國(guó)家工作人員公費(fèi)醫(yī)療預(yù)防的指示》、《國(guó)家工作人員公費(fèi)醫(yī)療預(yù)防實(shí)施辦法》、《各級(jí)人民政府工作人員在患病期間待遇暫行辦法》;1955年頒布了《關(guān)于女工作人員生育假期的通知》、《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》、《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》。這些單行法規(guī)分別對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員疾病、養(yǎng)老、生育、傷亡等項(xiàng)的保險(xiǎn)待遇作出了規(guī)定。

這一時(shí)期社會(huì)保障立法的主要特點(diǎn)是:通過(guò)一系列國(guó)務(wù)院行政立法,建立起了社會(huì)保障制度的基本框架。

(二)發(fā)展時(shí)期(1958年初-1966年4月)

1958 年3月國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于工人、職員退職處理的暫行規(guī)定》、《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》,放寬了退職、退休條件,適當(dāng)提高了待遇,解決了企業(yè)和機(jī)關(guān)退休退職辦法不一致的矛盾。為了解決勞保醫(yī)療和公費(fèi)醫(yī)療中存在的浪費(fèi)問(wèn)題,1965年和1966年我國(guó)分別頒布了《關(guān)于改進(jìn)公費(fèi)醫(yī)療的通知》和《關(guān)于改進(jìn)企業(yè)職工勞保醫(yī)療制度幾個(gè)問(wèn)題的通知》,衛(wèi)生部和全國(guó)總工會(huì)還研究制定了《批準(zhǔn)工人、職工病傷、生育假期的試行辦法》、《醫(yī)務(wù)勞動(dòng)鑒定委員會(huì)組織通則》,全國(guó)總工會(huì)頒布了《關(guān)于手工業(yè)廠、社職工、 社員退休福利統(tǒng)籌辦法(試行草案)》、《關(guān)于手工業(yè)廠、社職工、社員退職處理辦法(試行草案)》。

這個(gè)時(shí)期,我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法得到了進(jìn)一步的發(fā)展和完善。除了企業(yè)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休退職辦法逐步規(guī)范并實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一外,在醫(yī)療制度改進(jìn)、職業(yè)病、生育假期等方面都做出了進(jìn)一步的規(guī)定,從而使社會(huì)保障制度的內(nèi)容更加充實(shí)。

(三)停滯與恢復(fù)階段(1966年5月-80年代中期)

“文革”開始后,我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)受到嚴(yán)重干擾和沖擊。一方面法制建設(shè)停滯不前,另一方面原有的制度框架受到嚴(yán)重沖擊。1969年2月財(cái)政部頒發(fā)的《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度的改革意見(草案)》中規(guī)定,停止提取社會(huì)保險(xiǎn)金,取消了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)統(tǒng)籌制度,這就否定了《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》中的有關(guān)規(guī)定,使社會(huì)保險(xiǎn)演變?yōu)槠髽I(yè)保險(xiǎn)。十年內(nèi)亂時(shí)期,我國(guó)社會(huì)保障立法不僅沒(méi)有進(jìn)步,反而大大地倒退了。

1976年10月,“文革”結(jié)束后,國(guó)務(wù)院陸續(xù)頒布了許多恢復(fù)社會(huì)保障制度、明確社會(huì)保障待遇標(biāo)準(zhǔn)等方面的行政法規(guī),有經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》(國(guó)發(fā)[1978]104號(hào)文)等,社會(huì)保障制度進(jìn)入全面恢復(fù)和重建時(shí)期。

(四)創(chuàng)新階段

20世紀(jì)80年代中期以后,我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)進(jìn)入了一個(gè)重新設(shè)計(jì)階段,大批社會(huì)保障法律法規(guī)被頒布。1986年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》,同年發(fā)布《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》。1987年國(guó)務(wù)院發(fā)布《職業(yè)病范圍和職業(yè)病患者處理辦法》。1988年頒布《女職工勞動(dòng)保護(hù)條例》。1990年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征繳和管理工作的通知》。同年發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》。1992年初,勞動(dòng)部、國(guó)家體改委、人事部、全國(guó)總工會(huì)聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于深化企業(yè)勞動(dòng)人事、工資分配、社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的意見》,提出建立國(guó)家基本保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性保險(xiǎn)相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。1994年底,全國(guó)有27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市頒布了失業(yè)保險(xiǎn)的地方性政策和法規(guī)。1994年全國(guó)人大通過(guò)《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》,對(duì)中國(guó)勞動(dòng)者享有的社會(huì)保險(xiǎn)和福利待遇作出了明確規(guī)定,圍繞著《勞動(dòng)法》的施行,勞動(dòng)部頒布了17個(gè)配套規(guī)章。1996年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》,老年人社會(huì)保障的有關(guān)問(wèn)題作出規(guī)定。1997 年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》,標(biāo)志著現(xiàn)代社會(huì)救濟(jì)制度在我國(guó)開始建立。1998年出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》(征求意見稿)。工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)也都在相關(guān)行政法規(guī)指導(dǎo)下啟動(dòng)改革試點(diǎn)工作。1999年1月22 日由國(guó)務(wù)院頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》和《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳條例》同時(shí)出臺(tái)。2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》(國(guó)發(fā)〔2007〕19號(hào)),《國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保試點(diǎn)指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2007〕20號(hào));2008年12月27日發(fā)布《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》,2009年,衛(wèi)生部、民政部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、中醫(yī)藥局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》;民政部、財(cái)政部、衛(wèi)生部、人力資源與社會(huì)保障部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的意見》(民發(fā)[2009]81號(hào))。

總體上看,這一時(shí)期,我國(guó)社會(huì)保障法制建設(shè)的步伐明顯加快,國(guó)務(wù)院和主管社會(huì)保障事務(wù)的行政部門頒布了大量的法規(guī)和行政規(guī)章;由全國(guó)人民代表大會(huì)和常委會(huì)批準(zhǔn)的一批與社會(huì)保障密切相關(guān)領(lǐng)域的法律也陸續(xù)出臺(tái),現(xiàn)代社會(huì)保障法律制度的框架基本上形成。

二、我國(guó)社會(huì)保障立法的發(fā)展趨勢(shì)

建國(guó)60年來(lái),我國(guó)在社會(huì)保障領(lǐng)域已形成較系統(tǒng)的法律、法規(guī),它們對(duì)于維系社會(huì)保障制度起到了不可或缺的作用,并為以后社會(huì)保障立法奠定了基礎(chǔ)。但從總體上看,中國(guó)的社會(huì)保障立法仍處于滯后狀態(tài),表現(xiàn)為立法空白多,缺乏整體規(guī)劃;立法層次低,缺乏較高的法律效力,社會(huì)保障實(shí)施機(jī)制弱等問(wèn)題,這種狀況顯然不適應(yīng)今后社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的要求。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的立法現(xiàn)狀,從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,我國(guó)社會(huì)保障立法將會(huì)呈現(xiàn)以下趨勢(shì):

(一)將從較多行政立法向人大統(tǒng)一立法轉(zhuǎn)變。現(xiàn)代社會(huì)保障事業(yè)一般以國(guó)家為主導(dǎo)來(lái)興辦并體現(xiàn)全體社會(huì)成員的共同意愿,這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法并以其統(tǒng)率行政法規(guī)來(lái)具體體現(xiàn)。目前我國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域人大立法少,行政立法過(guò)多,這種狀況是無(wú)法滿足社會(huì)保障制度正常運(yùn)行需要的,一來(lái)立法層次低使社會(huì)保障實(shí)施機(jī)制弱,二來(lái)立法主體多元又造成部門利益分割,從而給社會(huì)保障制度的統(tǒng)一設(shè)置障礙。從目前看,多年的行政立法實(shí)踐已為今后人大統(tǒng)一立法奠定了一定基礎(chǔ)。因此,國(guó)家應(yīng)加快社會(huì)保障立法進(jìn)程,適時(shí)推出社會(huì)保障方面的基本法律,如制定統(tǒng)一的《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《社會(huì)救助法》、《社會(huì)福利法》、《醫(yī)療保障法》、《軍人保障法》等,以提升立法層次,使社會(huì)保障事業(yè)全面、健康發(fā)展。

(二)將由分散立法向相對(duì)集中立法發(fā)展。由于現(xiàn)階段社會(huì)保障制度改革尚處于探索階段,社會(huì)保障立法方面表現(xiàn)出過(guò)度的分散性。如沒(méi)有綜合性的社會(huì)保險(xiǎn)法律,卻有養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等單項(xiàng)法規(guī);國(guó)務(wù)院或其職能部門發(fā)布了很多解決實(shí)踐中的某一個(gè)具體問(wèn)題的指示、意見等,致使與社會(huì)保障有關(guān)的法律、法規(guī)、政策數(shù)以百計(jì)。這種過(guò)分分散的立法局面,不僅不利于社會(huì)保障的正常運(yùn)行,而且不利于社會(huì)保障項(xiàng)目的均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展。因此,現(xiàn)階段應(yīng)考慮由分散立法向相對(duì)集中立法發(fā)展。如制定集中性的《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《社會(huì)救助法》、《社會(huì)福利法》等,以其統(tǒng)率其他法規(guī)、制度,從而使社會(huì)保障制度在整體上正常運(yùn)行。

(三)將由城鄉(xiāng)分別立法向促進(jìn)城鄉(xiāng)制度銜接轉(zhuǎn)變。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求勞動(dòng)力自由流動(dòng)和社會(huì)保障立法一體化,但由于我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)顯著,城鄉(xiāng)差別大,因此,在社會(huì)保障立法方面,在現(xiàn)階段,廣大的農(nóng)村還需要單獨(dú)立法,實(shí)行有別于城市的社會(huì)保障制度;但另一方面,考慮到當(dāng)前城市化進(jìn)程不斷加快的現(xiàn)實(shí),在社會(huì)保障機(jī)制的設(shè)計(jì)方面,還需要從有利于勞動(dòng)力流動(dòng)和促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的角度,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障立法,在對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)保障分別立法時(shí),務(wù)必要使制度之間留有通道,以方便在不遠(yuǎn)的將來(lái)二者之間實(shí)現(xiàn)順利銜接。