于 龍

摘要:我國政府職能的轉(zhuǎn)變始終比較緩慢。這與社會(huì)的發(fā)展要求不相一致,也嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象。探尋政府職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)力體系,促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變,是當(dāng)今我國政治體制改革的重大課題。本文從政府的外部動(dòng)力源頭情況著手,從政府與公民、政府與社會(huì)以及政府自身面臨的壓力分析了政府職能轉(zhuǎn)變的外部動(dòng)力。

關(guān)鍵詞:政府職能轉(zhuǎn)變外部動(dòng)力

政府改革是一個(gè)持續(xù)不斷的過程,探求高效的政府運(yùn)作方式,尋找合理的政府行為,長期以來一直是人們的追求目標(biāo)。這一方面反映了人們對政府的期冀之高,同時(shí),也反映了政府改革的難度之大。尋求理想的治理形態(tài),轉(zhuǎn)變政府職能無論在我國還是西方都是長盛不衰的話題。西方各國從上世紀(jì)70年代以來,也就開始了所謂治道變革的進(jìn)程。[1]我國隨著改革的不斷推進(jìn),政府職能轉(zhuǎn)變也早已提上議事日程。1987年黨的十三大上,就提出轉(zhuǎn)變政府職能是政府機(jī)構(gòu)改革成功的關(guān)鍵。十四大和十五大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)變政府職能。今天,面對全球化的挑戰(zhàn),民主政治的發(fā)展,公民社會(huì)的興起,以及市場化進(jìn)程中公共管理的低效甚至失敗,政府職能的轉(zhuǎn)變更為迫切。然而,長期以來,我國政府職能的轉(zhuǎn)變始終滯緩,究其原因無疑是多方面的。缺乏動(dòng)力或者說動(dòng)力不足不能不說是一個(gè)重要因素。

一、政府職能轉(zhuǎn)變是政治發(fā)展的緊迫任務(wù)

所謂政府職能,是指政府在一定的歷史時(shí)期內(nèi),根據(jù)國家和社會(huì)發(fā)展的需要而承擔(dān)的職責(zé)和功能。它反映了政府活動(dòng)的基本方向、根本任務(wù)和主要作用。實(shí)際上也就是國家行政機(jī)關(guān)通過實(shí)施行政行為以實(shí)現(xiàn)其行政權(quán)力的過程和功能。[2]一般來說,任何政府的行為方向和基本任務(wù)大體均涵蓋階級(jí)統(tǒng)治、社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)和社會(huì)平衡等四大方面。在政府職能結(jié)構(gòu)重心位移的同時(shí),政府職能結(jié)構(gòu)中各職能的內(nèi)涵會(huì)發(fā)生或多或少的變動(dòng)。它包括職能內(nèi)涵的變化和職能行使方式、方法等手段的變化。政府職能是政府權(quán)力的外化,政府職能的轉(zhuǎn)變實(shí)質(zhì)是政府能力的轉(zhuǎn)換和提高。衡量政府能力大小強(qiáng)弱的標(biāo)準(zhǔn)有兩條,一是政府的權(quán)威性,即政府能在多大程度上得到群眾的支持和擁護(hù);二是政府的有效性,即政府能在多大程度上貫徹其方針、政策。[3]

由于政治發(fā)展自身的復(fù)雜性和我國所具有的獨(dú)特政治文化傳統(tǒng),長期以來,我國政府職能的轉(zhuǎn)變一直效果甚微,仍然存在諸多問題。總體而言,政府自身改革仍落后于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程,政府職能轉(zhuǎn)變力度小于機(jī)構(gòu)改革的力度,致使機(jī)構(gòu)改革收效甚微。政府職能的轉(zhuǎn)變在多數(shù)情況下,還是迫于形勢,缺乏遠(yuǎn)見和系統(tǒng)性,治標(biāo)不治本。在政府與市場、政府與社會(huì)、政府與企業(yè)的關(guān)系上,許多深層次問題亟待解決。在市場的培育和監(jiān)管上,還缺乏完整的市場體系,政府對市場秩序的規(guī)范、監(jiān)管力度不夠。規(guī)范市場秩序的法律法規(guī)還不健全;執(zhí)法不嚴(yán),管理松懈,甚至有法不依,違法不究,致使已有的法律規(guī)章形同虛設(shè);地方保護(hù)主義和部門分割仍然存在。政府與企業(yè)的關(guān)系仍未理順,政府對企業(yè)的干預(yù)依然過多,有效的國有資產(chǎn)管理體制尚未形成。在投融資領(lǐng)域,存在著政府以直接干預(yù)微觀投融資活動(dòng)達(dá)到宏觀調(diào)控目標(biāo)的傾向;一些政府部門出現(xiàn)利益集團(tuán)化和非公共機(jī)構(gòu)化傾向,公共服務(wù)職能弱化,乃至體制性腐敗加劇。中央和地方的責(zé)權(quán)利關(guān)系尚未理順。這一切,都說明了我國政府職能的轉(zhuǎn)變有待改善。

政府職能轉(zhuǎn)變的緩慢,與我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展形成鮮明對比,也與當(dāng)前的政治發(fā)展極不協(xié)調(diào)。我國已經(jīng)基本建立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制,社會(huì)主義民主正在逐步推進(jìn),社會(huì)自治在深入發(fā)展,尤其是面對經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)。有人說,入世最大的沖擊不是企業(yè),而是政府。入世幾年來的實(shí)踐也充分說明了這一點(diǎn)。政府職能的轉(zhuǎn)變是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,“一個(gè)政府要高效率的運(yùn)作,既離不開權(quán)力的集中化,因?yàn)樗菣?quán)威的保障;又離不開權(quán)力的分散化,因?yàn)樗敲裰鞯暮蠖堋！盵4]如何尋找這兩難選擇的最佳結(jié)合點(diǎn),需要不斷的探索和磨合。同時(shí),傳統(tǒng)政府職能模式和習(xí)慣也將影響政府職能的轉(zhuǎn)變。因而,探尋政府職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)力體系,實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變就

顯得非常必要。

二、外部動(dòng)力是我國政府職能轉(zhuǎn)變的引擎

現(xiàn)代意義上的政府通過建立起一整套的機(jī)構(gòu)體系來行使其職能,承擔(dān)起管理和影響社會(huì)及經(jīng)濟(jì)的任務(wù)。政府就其實(shí)質(zhì)而言,是公共力量的實(shí)體化。政府掌握著公共權(quán)力和代表著公共利益,無論何種政府,都與社會(huì)有著不可分離的一體性。統(tǒng)治型的政府是通過公共權(quán)力的行使來強(qiáng)化少數(shù)人的統(tǒng)治;管理型的政府則由少數(shù)人的管理來行使公共權(quán)利和維護(hù)公共利益。政府從一開始就是社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物。政府是根源于社會(huì)和屬于社會(huì)的。政府采取何種職能去實(shí)現(xiàn)管理,取決于社會(huì)的需要。我國傳統(tǒng)的政府職能模式是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的。政府職能無所不包,政府權(quán)力無限,幾乎成了“萬能政府”。這種政府有兩個(gè)最顯著的特征: 高度集權(quán)和計(jì)劃管理。今天,社會(huì)的經(jīng)濟(jì)和政治形勢都發(fā)生了巨大變化,政府與社會(huì)、企業(yè)和公民的關(guān)系也在轉(zhuǎn)型。這一切,使傳統(tǒng)的政府職能失去了存在的空間,成為政府職能轉(zhuǎn)變的外部動(dòng)力。

首先,從政府與社會(huì)關(guān)系來看:由于社會(huì)的發(fā)展,社會(huì)事務(wù)日趨復(fù)雜,社會(huì)對政府的要求越來越高,這使政府承擔(dān)的職能越來越繁重。政府為適應(yīng)這種形勢,必須實(shí)行職能轉(zhuǎn)變。

隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立,各級(jí)市場主體開始形成。導(dǎo)致多元利益主體格局的形成。市場經(jīng)濟(jì)的主體在參與市場活動(dòng)過程中,具有獨(dú)立的意志。政府作為消費(fèi)者和生產(chǎn)者也具有某些市場主體的特征。市場經(jīng)濟(jì)是以市場機(jī)制為基礎(chǔ)來配置社會(huì)資源的一種方式,市場這只“看不見的手”以其自有的規(guī)律調(diào)節(jié)著經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行,實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。市場經(jīng)濟(jì)要良好運(yùn)行,必須有完善的市場體系和市場規(guī)則,要有公平競爭的市場環(huán)境。此外,市場也有“失靈”的時(shí)候,這又需要政府的介入?！笆袌鼋?jīng)濟(jì)發(fā)展的成功事例表明,經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要有一個(gè)有效的而決不是最低綱領(lǐng)派政府,該政府通過鼓勵(lì)和補(bǔ)充企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來起到催化和促進(jìn)作用。以政府為主導(dǎo)的發(fā)展已經(jīng)是必然地失敗了,但缺少政府的發(fā)展也必然失敗。”[5]世界各國的發(fā)展已經(jīng)昭示我們,良好的政府是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必須的。就我國而言,社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)尚處于初級(jí)階段,市場經(jīng)濟(jì)所需要的一系列條件還不成熟。政府需要充當(dāng)公益人,實(shí)現(xiàn)并維護(hù)社會(huì)的公共目標(biāo),提供社會(huì)的公共物品,處理市場主體的外部效應(yīng),推進(jìn)社會(huì)公平,調(diào)節(jié)收入分配;政府需要充當(dāng)管制人,對市場活動(dòng)進(jìn)行限制和規(guī)定,防止壟斷,保護(hù)消費(fèi)者和企業(yè)員工的利益;政府需要充當(dāng)守夜人,防止和打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的違法和犯罪行為,維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的正常秩序;政府還需要充當(dāng)調(diào)控人,對宏觀經(jīng)濟(jì)總量進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制。

市場經(jīng)濟(jì)體制的建立,對政府職能的傳統(tǒng)模式提出了挑戰(zhàn)。政府職能的狀況如果適合經(jīng)濟(jì)體制的的性質(zhì)和要求,就會(huì)對經(jīng)濟(jì)體制的鞏固和發(fā)展產(chǎn)生正向的推動(dòng)作用;反之,則會(huì)起反向的阻礙作用,甚至危及經(jīng)濟(jì)體制的穩(wěn)定。[6]過去的企業(yè)是政府的附屬物,政府的活動(dòng)和控制幾乎深入到社會(huì)生活的各個(gè)方面;而社會(huì)力量卻很小,個(gè)人的獨(dú)立地位和自由權(quán)利非常缺乏,社會(huì)組織不夠發(fā)達(dá),均處于依附于政府的地位,是政府控制個(gè)人和社會(huì)的手段。[7]在市場經(jīng)濟(jì)下,企業(yè)走向市場,政府不能直接控制企業(yè),而企業(yè)的社會(huì)負(fù)擔(dān)又過重,需要政府來管理這些事情,從而使企業(yè)成為真正的市場主體。政府不再能夠用過去的方式和手段實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制。政府要將該由社會(huì)管理的事情交還社會(huì),而承擔(dān)起作為社會(huì)公共利益的代表。政府必須從生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中退出來,作為經(jīng)營秩序的維護(hù)者,從社會(huì)公正的角度調(diào)節(jié)經(jīng)營活動(dòng)當(dāng)事人的行為。政府必須規(guī)范和引導(dǎo)市場,加強(qiáng)社會(huì)公共事業(yè)管理職能,向公眾提供市場無法提供或不愿提供的公共產(chǎn)品,如環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、國民教育、科技開發(fā)、維持社會(huì)秩序等。

其次,從政府與公民的關(guān)系來看:由于民主政治的發(fā)展,公民的政治參與意識(shí)增強(qiáng),公民對政府的期望越來越大,政府職能必須轉(zhuǎn)變。

目前,我國政府體制的世俗化程度不夠,沒有容納政治參與力量的體制條件和能力;另一方面是公民的政治文化程度還很低,因此,公民本身的政治參與能力和動(dòng)力均很有限。在這種情況下,政府處于絕對權(quán)威的地位,“人們對政府解決社會(huì)問題的能力普遍持樂觀態(tài)度,他們相信政府可以有效地規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動(dòng),并能充分地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)資源來改善諸如貧窮、疾病和不良的教育體系等社會(huì)問題。”[8]這時(shí)的政府充其量只是“善政”,還沒有達(dá)到“善治”。

改革開放以來,我國在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí),也加快了政治民主化的進(jìn)程。黨的十五大確立了“依法治國,建設(shè)社會(huì)主義法制國家”的治國方略。加強(qiáng)了國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)制度的建設(shè),“人大”的立法和監(jiān)督職能得到強(qiáng)化,代議制民主獲得發(fā)展。同時(shí),基層民主也取得了長足發(fā)展,村民自治這一“草根民主”在農(nóng)村得到了深入發(fā)展,“三年一次的換屆選舉使農(nóng)民逐漸建立起公共權(quán)力必須來自于人民同意并接受人民監(jiān)督的現(xiàn)代民主理念”。[9]人們的政治參與意識(shí)和要求比以往任何時(shí)候都更強(qiáng)烈,人們對政府的關(guān)注不再是寄希望于出現(xiàn)幾個(gè)“清官”,能夠“為民作主”。而是看政府是否在為他們服務(wù),政府的行為是否符合他們的要求。隨著公眾的政治參與日益廣泛,民主意識(shí)的日益提高,公眾對政府的工作效率和效益提出了許多尖銳的批評(píng)。公眾不再容忍政府的腐敗現(xiàn)象,公民所需要的公共服務(wù)的質(zhì)量是更迅速、更舒適、更有效和更容易獲得?！吧浦巍背蔀檎卫淼谋厝灰??！案爬ǖ卣f,善治就是使公共利益最大化的公共管理過程。善治的本質(zhì)特征,就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系,是兩者的最佳狀態(tài)?！?[10]美國學(xué)者埃莉諾?奧斯特羅姆經(jīng)過長期的實(shí)證研究,發(fā)現(xiàn)在適當(dāng)?shù)闹贫劝才艞l件下,人類能夠非常有效地自主解決自己的公共問題,而不需要外在政府的干預(yù)。這說明,政府適當(dāng)分權(quán),鼓勵(lì)公民自主治理,轉(zhuǎn)變政府職能不僅是可行的,而且也是有效的。

再次,由于傳統(tǒng)政府職能的無限性,造成政府規(guī)模不斷膨脹,財(cái)政負(fù)擔(dān)加重,行政資源的供給減少,迫使政府職能必須轉(zhuǎn)變。

我國的政府職能不斷擴(kuò)張導(dǎo)致了政府規(guī)模的膨脹。這一方面說明了政府存在的必要性,社會(huì)和公眾在政府規(guī)模的膨脹中可以獲得種種利益,另一方面,由于政府規(guī)模的膨脹,又受到了公共權(quán)力被濫用和誤用的威脅,并且總會(huì)最終感受到由于政府財(cái)政支出的增加而造成的稅賦的增加?！?/p>

建國以來,我國的政府規(guī)模不斷膨脹,各級(jí)政府機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)臃腫,人員龐雜。使得財(cái)政負(fù)擔(dān)加重,各級(jí)政府的財(cái)政基本上成為“吃飯財(cái)政”。由于財(cái)政的壓力,政府拿不出更多的資金去發(fā)展社會(huì)公共事業(yè),造成政府能力的下降,威信的降低。同時(shí),由于政府是一個(gè)非經(jīng)濟(jì)實(shí)體,沒有獨(dú)立的自我經(jīng)濟(jì)支持,政府運(yùn)行的費(fèi)用都需要由社會(huì)來負(fù)擔(dān)。這必然會(huì)加重社會(huì)公眾的負(fù)擔(dān),造成民怨沸騰,挫傷了公眾的積極性,影響社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展。雖然,我國進(jìn)行了多次政府的機(jī)構(gòu)改革,但總體而言,效果甚微。長期重復(fù)著膨脹——精簡——再膨脹——再精簡的怪圈。究其原因,不能不與政府職能的轉(zhuǎn)變滯后有關(guān)。政府規(guī)模的膨脹說明了政府機(jī)構(gòu)及其職能的不合理性。政府機(jī)構(gòu)和職能存在著嚴(yán)重的交叉和重疊,出現(xiàn)了文山會(huì)海、公文旅行的情況,造成行政效率低下,浪費(fèi)了管理資源,損害了政府的形象。

因此,轉(zhuǎn)變政府職能,精簡機(jī)構(gòu),就成為必須的當(dāng)務(wù)之急。變“無限政府”為“有限政府”,變管理型政府為服務(wù)型政府,才能實(shí)現(xiàn)政府結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和政府職能的專業(yè)化。

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作者簡介:于龍(1983-),男,南京師范大學(xué)新傳院碩士研究生。