陳天亮　陳錦紅

摘要：從國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)理論演進(jìn)入手，介紹了國(guó)家審計(jì)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的免疫系統(tǒng)的理論。并討論了國(guó)家審計(jì)增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督能力服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的幾個(gè)方面，包括：牢記審計(jì)工作的根本目的和首要任務(wù)，切實(shí)維護(hù)人民群眾的根本利益；準(zhǔn)確把握審計(jì)的基本特征，切實(shí)履行法定職責(zé)；提高科學(xué)管理能力等。

關(guān)鍵詞：國(guó)家審計(jì)；國(guó)家安全；國(guó)家利益；免疫系統(tǒng)

中圖分類(lèi)號(hào)：F239文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：1673-291X(2009)09-09－０105－03

國(guó)家審計(jì)，也稱(chēng)政府審計(jì)，是指由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)代表國(guó)家所實(shí)施的審計(jì)[1]。國(guó)家審計(jì)關(guān)注國(guó)家治理，關(guān)注政府責(zé)任，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”。

一、國(guó)家審計(jì)本質(zhì)的理論演進(jìn)歷程[2]

對(duì)國(guó)家審計(jì)而言，關(guān)于審計(jì)本質(zhì)的認(rèn)識(shí)是審計(jì)機(jī)關(guān)確定審計(jì)目標(biāo)，明確審計(jì)任務(wù)，履行審計(jì)職能的前提。

從對(duì)審計(jì)本質(zhì)的認(rèn)識(shí)來(lái)看，主要有六種觀點(diǎn)：（1）查賬論。認(rèn)為審計(jì)就是查賬或會(huì)計(jì)檢查，“查賬”就是對(duì)審計(jì)本質(zhì)的概括。這種觀點(diǎn)側(cè)重于審計(jì)方法或?qū)徲?jì)手段，歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，可以追溯到我國(guó)古代的“聽(tīng)其會(huì)計(jì)”，或國(guó)外的“聽(tīng)證”（Audit），迄今為止仍有較大影響，直至1982年8月召開(kāi)的中國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)專(zhuān)題學(xué)術(shù)討論會(huì)上，仍然有觀點(diǎn)認(rèn)為審計(jì)就是查賬。（2）評(píng)價(jià)活動(dòng)論，也稱(chēng)方法過(guò)程論，認(rèn)為審計(jì)是人們對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的評(píng)價(jià)活動(dòng)。該觀點(diǎn)注重從與審計(jì)相互作用的外部關(guān)系中來(lái)認(rèn)識(shí)審計(jì)的本質(zhì)，最早出現(xiàn)于美國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)審計(jì)基本概念委員會(huì)1973年發(fā)表的《審計(jì)基本概念說(shuō)明》中，在20世紀(jì)80年代的美國(guó)審計(jì)理論界獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷。（3）經(jīng)濟(jì)監(jiān)督論。認(rèn)為審計(jì)的特有屬性或性質(zhì)是一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)。該觀點(diǎn)圍繞審計(jì)的基本職能來(lái)看待審計(jì)本質(zhì)，是中國(guó)審計(jì)界對(duì)審計(jì)本質(zhì)的獨(dú)特見(jiàn)解，在中國(guó)20世紀(jì)80年代的審計(jì)基本理論研究中得到了普遍的肯定，在1989年中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)舉辦的審計(jì)基本理論學(xué)術(shù)研討會(huì)上，來(lái)自審計(jì)實(shí)務(wù)界、科研機(jī)構(gòu)和高校的與會(huì)者一致認(rèn)可基于該觀點(diǎn)的審計(jì)九十一字定義。（4）經(jīng)濟(jì)控制論。認(rèn)為審計(jì)的本質(zhì)是確保受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系全面、有效履行的特殊經(jīng)濟(jì)控制。該觀點(diǎn)從審計(jì)產(chǎn)生的歷史根源認(rèn)識(shí)審計(jì)本質(zhì)，中國(guó)有學(xué)者將其稱(chēng)為“審計(jì)本質(zhì)認(rèn)識(shí)上的第三次飛躍”。（5）民主與法治工具論。認(rèn)為現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)是民主與法治的產(chǎn)物，也是推動(dòng)民主與法治的工具，是在法律框架下對(duì)政府及公營(yíng)事業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)的成果和效益進(jìn)行檢查和評(píng)價(jià)的一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)活動(dòng)。該觀點(diǎn)從法律與政治的角度認(rèn)識(shí)審計(jì)本質(zhì)，體現(xiàn)了現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的作用，因其非常抽象，取得社會(huì)的廣泛認(rèn)同可能較為困難。（6）免疫系統(tǒng)論。認(rèn)為審計(jì)本質(zhì)上是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，根本目的是維護(hù)人民群眾的根本利益，推進(jìn)依法行政，維護(hù)社會(huì)公平正義。該觀點(diǎn)從馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)、系統(tǒng)論和科學(xué)發(fā)展觀的視角形象地闡明了“什么是審計(jì)”和“為什么審計(jì)”的問(wèn)題，非常便于社會(huì)各界的理解，是關(guān)于審計(jì)本質(zhì)的綜合性判斷，我們可以將其稱(chēng)為“審計(jì)本質(zhì)認(rèn)識(shí)上的第四次飛躍”。

二、“免疫系統(tǒng)”論的科學(xué)內(nèi)涵[2]

上述六種關(guān)于審計(jì)本質(zhì)的主流觀點(diǎn)，是一個(gè)逐層遞進(jìn)的關(guān)系，是對(duì)審計(jì)本質(zhì)認(rèn)識(shí)的不斷深化，“免疫系統(tǒng)”論最能體現(xiàn)審計(jì)的時(shí)代特征，是對(duì)現(xiàn)代審計(jì)的科學(xué)論斷，對(duì)指導(dǎo)新時(shí)期的審計(jì)工作發(fā)展必將發(fā)揮核心作用。從審計(jì)類(lèi)型看，國(guó)家審計(jì)為適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變，不斷豐富與加強(qiáng)自身職能，已經(jīng)從最初以查錯(cuò)防弊為目標(biāo)的審計(jì)，發(fā)展到財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)、合規(guī)性審計(jì)、內(nèi)部控制審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等多種審計(jì)類(lèi)型并存的格局，對(duì)審計(jì)本質(zhì)的認(rèn)識(shí)也相應(yīng)不斷提升到更高的層次?！懊庖呦到y(tǒng)”論通過(guò)大家耳熟能詳?shù)纳飳W(xué)名詞，生動(dòng)而形象地闡述了現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)的職能、目標(biāo)、任務(wù)和作用，充分而準(zhǔn)確地揭示了審計(jì)本質(zhì)，全面而科學(xué)地涵蓋了現(xiàn)代審計(jì)的職能，便于理解，易于記憶，對(duì)審計(jì)工作的指導(dǎo)更具操作性。對(duì)此，我們可以從兩個(gè)方面去理解：一方面，國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家政治制度的組成部分，是內(nèi)生于國(guó)家的防御性結(jié)構(gòu)，隨著國(guó)家的成長(zhǎng)而出現(xiàn)，通過(guò)發(fā)揮預(yù)防、查處、揭示、揭露等“免疫”功能，能夠在第一時(shí)間感覺(jué)和抵御違法違規(guī)、制度不健全、管理不規(guī)范等“病害”的風(fēng)險(xiǎn)，或者建議政府整合各種政治資源、經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)資源消除“病害”，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康安全運(yùn)行。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級(jí)階段，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的歷史時(shí)期，如同萬(wàn)物生長(zhǎng)的初期，“免疫系統(tǒng)”的健全與完善至關(guān)重要，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中會(huì)遇到諸多阻力與風(fēng)險(xiǎn)，既表現(xiàn)為體制機(jī)制上的障礙，也表現(xiàn)為利益沖突、權(quán)力尋租導(dǎo)致的重大違法違規(guī)問(wèn)題。因此，“免疫”功能不僅涵蓋了檢查會(huì)計(jì)賬目、實(shí)施經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、作出經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)等傳統(tǒng)職能，還擔(dān)負(fù)著維護(hù)國(guó)家安全，推進(jìn)民主法治，保障國(guó)家利益的職能。另一方面，審計(jì)產(chǎn)生于所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)管理權(quán)相分離的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，對(duì)構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的中國(guó)特色審計(jì)監(jiān)督制度而言，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任逐步演化為受托責(zé)任，它從個(gè)別受托者對(duì)特定財(cái)產(chǎn)、特定個(gè)體的責(zé)任，擴(kuò)大政府機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)、社會(huì)群體的責(zé)任，這是受托責(zé)任觀在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的特定表現(xiàn)形式，它既包括受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，也包括受托社會(huì)責(zé)任。隨著政府職能由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，國(guó)家審計(jì)也要從“國(guó)家本位”向“民眾本位”轉(zhuǎn)變，受人民的委托，通過(guò)依法獨(dú)立地履行“免疫”功能，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)委托受托關(guān)系按既定規(guī)則有序運(yùn)行。

三、增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督能力，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展[3]

提高服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，就是要在堅(jiān)持依法行政、依法審計(jì)的前提下，研究黨委、人大和政府的需求、研究社會(huì)各界對(duì)審計(jì)的需求，使審計(jì)監(jiān)督自覺(jué)融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局, 增強(qiáng)服務(wù)的針對(duì)性。

1.牢記審計(jì)工作的根本目的和首要任務(wù)，切實(shí)維護(hù)人民群眾的根本利益[4]

胡錦濤總書(shū)記在黨的十七屆二中全會(huì)的講話(huà)中指出，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心。維護(hù)人民群眾的根本利益，保證國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。審計(jì)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，審計(jì)監(jiān)督的權(quán)力是體現(xiàn)人民意志的法律所賦予的。審計(jì)監(jiān)督的根本目的就是維護(hù)人民群眾的根本利益，推進(jìn)依法行政，維護(hù)社會(huì)公平正義。審計(jì)的目標(biāo)就是要“推進(jìn)法治，維護(hù)民生，推動(dòng)改革，促進(jìn)發(fā)展”，緊緊圍繞“民主、民生、改革、發(fā)展、法治、績(jī)效”來(lái)開(kāi)展工作。審計(jì)工作的首要任務(wù)就是維護(hù)國(guó)家安全，保障國(guó)家利益，推進(jìn)民主法治，促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。國(guó)家審計(jì)按照法律的授權(quán)和其自然的演進(jìn)，必須關(guān)注政府責(zé)任。而政府責(zé)任的核心是國(guó)家利益，國(guó)家利益的基礎(chǔ)是國(guó)家安全。作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，維護(hù)國(guó)家安全是審計(jì)工作的第一要?jiǎng)?wù)。只有國(guó)家安全有了保障，國(guó)家利益才能有保障，民主、民生和公平正義才能有保障，才能促進(jìn)全社會(huì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。因此，從國(guó)家審計(jì)的最高目標(biāo)來(lái)講，審計(jì)工作只有把維護(hù)國(guó)家安全和國(guó)家利益作為首要任務(wù)，才能夠有高度、有深度，才能夠真正實(shí)現(xiàn)其歷史使命，也才能夠在更高的層面上發(fā)揮更大的作用。從廣義上來(lái)講，國(guó)家安全和國(guó)家利益是高度統(tǒng)一的。審計(jì)機(jī)關(guān)要在法定職責(zé)范圍內(nèi)關(guān)注國(guó)家安全。就當(dāng)前而言，要關(guān)注國(guó)家財(cái)政安全，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；關(guān)注金融安全，防范金融風(fēng)險(xiǎn)；關(guān)注國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資源的安全，防止流失、損失、浪費(fèi)；關(guān)注民生安全，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)；關(guān)注生態(tài)環(huán)境安全，防止資源破壞、毀損和環(huán)境污染；關(guān)注國(guó)家信息安全，防范信息風(fēng)險(xiǎn)。

2.準(zhǔn)確把握審計(jì)的基本特征，切實(shí)履行法定職責(zé)

第一，立足建設(shè)性，堅(jiān)持批判性。建設(shè)性決定著審計(jì)的生命力，決定著審計(jì)能夠在多大程度上維護(hù)國(guó)家安全、保障國(guó)家利益，能夠在多大范圍內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，能夠在多寬的領(lǐng)域推進(jìn)民主法治建設(shè)和依法治國(guó)。作為審計(jì)工作者，揭示問(wèn)題、查處問(wèn)題，僅僅是履行了法定職責(zé)的一部分。在揭示問(wèn)題、查處問(wèn)題的基礎(chǔ)上，更好、更多地提出解決問(wèn)題的辦法和措施，這就是建設(shè)性，就是全面發(fā)揮審計(jì)免疫功能的體現(xiàn)。批判性是建設(shè)性的基礎(chǔ)，建設(shè)性是批判性的升華。通過(guò)批判性地指出問(wèn)題，建設(shè)性地提出解決問(wèn)題的意見(jiàn)、建議，促進(jìn)各方面工作的順利發(fā)展，審計(jì)工作的作用就得到了全面的發(fā)揮。

第二，立足服務(wù)，堅(jiān)持監(jiān)督。監(jiān)督是手段，服務(wù)是目的。如果存在違法違規(guī)和腐敗問(wèn)題，而審計(jì)卻沒(méi)有予以揭露，那是法律所不允許的，是與審計(jì)本質(zhì)所不相容的。因此，必須堅(jiān)持監(jiān)督。監(jiān)督搞好了，本身就是一種服務(wù)。

第三，立足宏觀全局，堅(jiān)持微觀查處和揭露。要從全局出發(fā)，從總體上把握問(wèn)題。通過(guò)對(duì)個(gè)案的查處，對(duì)微觀問(wèn)題的揭露和分析，才能夠從一個(gè)點(diǎn)形成一條線(xiàn)，構(gòu)成一個(gè)面，這就是全局。只有用全局的眼光去指導(dǎo)每一個(gè)微觀的單位、項(xiàng)目，去揭露問(wèn)題，審計(jì)才有深度，才能夠提出高層次的建議，才能夠依法、求實(shí)地作出處理。

第四，立足主動(dòng)性，堅(jiān)持適應(yīng)性。堅(jiān)持適應(yīng)性，就是要弄清楚當(dāng)前審計(jì)工作面臨的新形勢(shì)、政府和部門(mén)的新要求、人民的新期望，并適應(yīng)它們。立足主動(dòng)性，就是要主動(dòng)地調(diào)整審計(jì)工作思路，主動(dòng)地改進(jìn)審計(jì)工作方法，主動(dòng)地調(diào)動(dòng)所能掌握的資源去查處問(wèn)題，主動(dòng)地分析存在問(wèn)題的原因，提出審計(jì)的建議和意見(jiàn)，要從長(zhǎng)遠(yuǎn)、從制度層面著眼，主動(dòng)地去感受風(fēng)險(xiǎn)，主動(dòng)地去揭露問(wèn)題，主動(dòng)地去提出調(diào)動(dòng)各種資源抵御病害的建議。

第五，立足開(kāi)放性，堅(jiān)持獨(dú)立性。獨(dú)立性是做好審計(jì)工作的保證。按照法律規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)在政府首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立履行法定職責(zé)，不受任何行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。審計(jì)必須按照黨委、政府、人大、政府各部門(mén)和社會(huì)各界的需求，來(lái)“生產(chǎn)”、供給公共“產(chǎn)品”。要更好地發(fā)揮審計(jì)的作用，必須在堅(jiān)持獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，立足于開(kāi)放性。獨(dú)立性是基礎(chǔ)，開(kāi)放性是保證。堅(jiān)持開(kāi)放性，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)把握以下幾點(diǎn)：一是必須緊緊圍繞中心，自覺(jué)地開(kāi)放審計(jì)產(chǎn)品的供給市場(chǎng)，也就是說(shuō)，黨委、政府、人大、老百姓需要什么，我們就生產(chǎn)什么、開(kāi)放什么。二是必須胸襟寬闊、超越自我，也就是我們?cè)诿恳粋€(gè)臺(tái)階上都不能自我滿(mǎn)足，要甘于自我奉獻(xiàn)、超越自我。三是必須開(kāi)放審計(jì)過(guò)程，自覺(jué)地接受社會(huì)各方面的監(jiān)督。比如，審計(jì)計(jì)劃的制定、審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)施、審計(jì)報(bào)告的形成、審計(jì)信息的生成，都應(yīng)當(dāng)在依法保守黨和國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的情況下，向社會(huì)公開(kāi)。四是充分利用各種資源，形成監(jiān)督合力。包括利用社會(huì)上的工程技術(shù)人員來(lái)彌補(bǔ)審計(jì)機(jī)關(guān)專(zhuān)業(yè)人才不足、人員結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題；在審計(jì)過(guò)程中，利用經(jīng)過(guò)驗(yàn)證是可靠和可信的內(nèi)部審計(jì)資料和成果；在進(jìn)行審計(jì)工作規(guī)劃和決策時(shí)，利用審計(jì)學(xué)會(huì)等科研機(jī)構(gòu)的研究成果等等。五是要完善公告制度，進(jìn)而完善公開(kāi)制度。實(shí)踐證明，審計(jì)結(jié)果公告制度，對(duì)于提升審計(jì)的效果具有重要意義。審計(jì)機(jī)關(guān)作為行政公開(kāi)透明的重要推動(dòng)力量，要帶頭公開(kāi)預(yù)算，不僅公開(kāi)預(yù)算的執(zhí)行情況，還要公開(kāi)每年審計(jì)工作的績(jī)效情況，以審計(jì)公開(kāi)的實(shí)際行動(dòng)，切實(shí)推進(jìn)政府的公開(kāi)和透明。

3.提高科學(xué)管理能力[5]

審計(jì)管理能力強(qiáng)弱，與審計(jì)工作質(zhì)量和水平有著密切的關(guān)系。提高科學(xué)管理能力，就要用科學(xué)的理念、制度和手段對(duì)審計(jì)整個(gè)工作流程實(shí)施管理。在計(jì)劃安排上，就是要圍繞中心、突出重點(diǎn)，以此做出統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)安排。在審計(jì)實(shí)施上，就是要進(jìn)行全過(guò)程、各環(huán)節(jié)的質(zhì)量控制，嚴(yán)把審計(jì)復(fù)核關(guān)，進(jìn)一步落實(shí)審計(jì)過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制。要加強(qiáng)審計(jì)成本管理，縮減審計(jì)時(shí)間，減少審計(jì)成本，提高審計(jì)效率。要加強(qiáng)信息管理，提高信息利用率。此外，還要強(qiáng)化審計(jì)文書(shū)管理。要在提高審計(jì)人員的業(yè)務(wù)水平的基礎(chǔ)上，提高審計(jì)人員的寫(xiě)作水平，公文處理水平，確保審計(jì)業(yè)務(wù)文書(shū)用詞準(zhǔn)確、客觀，經(jīng)得起推敲。同時(shí)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、檔案管理也十分必要。針對(duì)有限的審計(jì)資源，加強(qiáng)審計(jì)資源科學(xué)整合是當(dāng)務(wù)之急。尤其在人員配置上，打破各職能部門(mén)的界限，實(shí)行優(yōu)化組合，是克服人員結(jié)構(gòu)不合理，專(zhuān)業(yè)配備不合理的有效途徑。

國(guó)家安全是政府責(zé)任的首要環(huán)節(jié)，是民主民生的根本保障，國(guó)家審計(jì)關(guān)注國(guó)家治理，關(guān)注政府責(zé)任；國(guó)家安全的內(nèi)涵將隨著政府責(zé)任和政府能力的不斷發(fā)展而不斷擴(kuò)充，基于政府責(zé)任和國(guó)家安全的國(guó)家審計(jì)事業(yè)也必將長(zhǎng)期發(fā)展和壯大[6]。

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State Audit is the Immune System of Economic Society Movement

CHEN Tian-liang1， CHEN Jin-hong2

（1.Zhanjiang Audit Bureau of Guangdong， Zhanjiang 524005， China；

2.Guangdong Medical College， Zhanjiang 524023， China）

Abstract： Starting from illustrating the development of the theory of state audit, this article accentuates that the state audit is a theory of immune system of economic and social movement, and thus is an effective means to enhance state audit supervision capacity for the purpose of serving economic society. This includes quite a few aspects, such as prioritizing the fundamental mission of serving the people and maintaining their interests, achieving the better understanding of the basic features of audit, performing relevant legal responsibilities and obligations, and increasing the capacity for scientific management.

Key words： State audit； state security； state interest； immune system