摘要:當(dāng)前,以貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀為主要內(nèi)容的教育活動正在全黨范圍內(nèi)展開,而執(zhí)政黨要真正落實貫徹好科學(xué)發(fā)展觀,需要從根本上搞好各級黨組織廉政建設(shè),這就需要從體制、機(jī)制上去研究我國廉政制度存在的缺陷,找到矯治的根本辦法,從源頭鏟除腐敗存在的土壤。

關(guān)鍵詞:廉政制度;缺陷;矯治

中圖分類號:D262文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-8631(2009)12-0022-02

首先我們來看一看原黑龍江省綏化市市委書記馬德賣官受賄案(即建國以來最大賣官案),價碼不同說法,多的說到買官者人均向馬德行賄近30萬元,但即使是根據(jù)最后定案時確認(rèn)的,人均也在6萬元左右,一個正處級賣了30萬元,一個正縣長賣10萬元,保住一個縣副書記15萬元,一個市委30萬元。許宗衡賣官的價格:區(qū)的正職不低于1000萬元;大集團(tuán)正職不低于800萬元;一般的局長在500萬至600萬元之間,諸如此類的案件不勝枚舉。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析,我們把買官看作是一種投資,那么收益呢?可以想象的是在買到官職以后,勢必要利用這個官職來獲得收益,這里涉及的買官者幾乎都可以看作是潛在的腐敗者,這就形成了腐敗生態(tài)系統(tǒng)。腐敗生態(tài)系統(tǒng)究其原因歸根到底是由于我國廉政制度存在缺陷。根據(jù)近年來中紀(jì)委全會報告和檢察院的報告,我國目前腐敗形式可以概括為多種,每種背后都有著深層的制度性原因。

一、我國廉政制度建設(shè)存在的缺陷

1、制度設(shè)計上的缺失。制度缺少系統(tǒng)思想,制度體系不規(guī)范。突出表現(xiàn)在三大制度規(guī)范體系即國家法律、黨內(nèi)法規(guī)、部門行業(yè)規(guī)章制度的規(guī)劃存在“缺位、越位、不到位”問題。國家法律缺位,很多應(yīng)該由國法規(guī)定下來的制度要靠黨內(nèi)法規(guī)和部門行業(yè)規(guī)章制度來“補(bǔ)位”,比如民主集中制,干部廉潔自律等等:黨內(nèi)法規(guī)越位,管了很多黨紀(jì)不需管或不該管的事,比如我國的金融法規(guī)體系已經(jīng)很完善,黨員在金融方面的違紀(jì)問題不需要再在黨紀(jì)處分處條例中特別作出規(guī)定;部門行業(yè)規(guī)章制度不到位,不少部門行業(yè)制度由其自行起草,缺乏參與和監(jiān)督,難免帶有部門意志和特殊利益色彩。

2、制度制定上的漏洞。既存在無法可依的問題,也存在失之于過寬的問題。

一是許多制度建設(shè)存在空白,一些基礎(chǔ)性法律存在空白,如廣大干部群眾呼吁多年的《反腐敗法》遲遲未出臺;一些腐敗現(xiàn)象的制裁和懲處缺乏應(yīng)有的法律依據(jù),法律手段也存在空白,如收入申報制度沒有規(guī)定申報各類非勞務(wù)所得如接受捐贈等,從未有人因為收入申報而受到懲處。二是在一上些具體問題上廉與非廉界定不清。什么是腐敗,什么是不腐敗,應(yīng)該有一個明確界限,這才便于識別腐敗?，F(xiàn)對貪污、受賄等腐敗行為的界定大體明確,但對屬于行業(yè)不正之風(fēng)的腐敗行為、領(lǐng)導(dǎo)干部公款消費、收受禮物行為的界定,招商引資的界限,都不夠明確和清晰,打擊起來顯然缺乏依據(jù),就難免出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部自由裁量的問題。三是某些制度規(guī)定失之過寬。當(dāng)前反腐敗制度建設(shè)有一個量大的瓶頸,那就是“巨額財產(chǎn)來歷不明”定罪過輕,30萬元以上才予立案,且最高僅判5年,制度效果明顯達(dá)不到設(shè)計目標(biāo)。

3、制度創(chuàng)新上的滯后

著名歷史學(xué)家錢穆在分析中國歷史時指出,中國政治制度演繹的傳統(tǒng)是,一個制度出了毛病,再定一個制度來防止它,于是有些卻變成了病上加病。越來越繁密的制度積累,往往造成前后矛盾。制度創(chuàng)新遠(yuǎn)跟不上政治經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐,很多情況下都是跟著趕,留下了一段“時間差”,而且反腐敗的效率跟不上腐敗的效率,可以說,腐敗官員很多打的就是自己任期的短期化和廉政目標(biāo)長期化的時間差。這一點體現(xiàn)在制度建設(shè)上更是突出。反腐敗往往都是跟著立法趕、立法跟著改革中出現(xiàn)的問題趕。制度滯后的問題是制約我國制度建設(shè)的根本束縛。

4、激勵機(jī)制上的扭曲

現(xiàn)行的制度結(jié)構(gòu)和制度安排在激勵機(jī)制上的嚴(yán)重扭曲成為腐敗行為得以流行的一個重要原因。這種激勵機(jī)制上的缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個方面:(1)公職人員工資性收入水平偏低以及收入分配中的平均主義等不利于調(diào)動他們的工作積極性;(2)各級政府預(yù)算行政經(jīng)費撥款普遍留缺口和容許事業(yè)單位創(chuàng)收改善職工福利的政策以及長期以來形成的單位體制,導(dǎo)致眾多單位利用自身的權(quán)力和資源逐利行為的猖獗;(3)尋租行為比起誠實勞動和直接的生產(chǎn)經(jīng)營活動更容易發(fā)財致富導(dǎo)致尋租行為的盛行。

5、制度約束上的乏力

我國制度中對公職人員個人或群眾行為所面臨約束機(jī)制包括四個方面:一是公職人員特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部所面臨的自律約束機(jī)制;二是由各種形式的監(jiān)督所構(gòu)成的責(zé)任約束機(jī)制;三是由各種法律法規(guī)和專門實施它們的反腐敗機(jī)關(guān)構(gòu)成制度的約束機(jī)制:四是由來自社會各方面的輿論所形成的輿論約束機(jī)制。這四種約束機(jī)制構(gòu)成了防范和遏制腐敗的四道屏障,他們的作用在轉(zhuǎn)型期中國由于種種因素而受到削弱。從自律約束機(jī)制來看,道德內(nèi)約作用有限,民主生活會質(zhì)量不高。批評和自我批評作用發(fā)揮不夠,領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律不如人意。從責(zé)任約束機(jī)制來看,自上而下層層任命和監(jiān)督的體制使得對上負(fù)責(zé)和對下負(fù)責(zé)相脫節(jié);決策者、執(zhí)行者和監(jiān)督者的權(quán)力、責(zé)任不對稱削弱了各種監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度;過于強(qiáng)調(diào)一把手的責(zé)任,削弱了一般公職人員的權(quán)能;由于缺乏制度化的參與渠道,來自群眾監(jiān)督的責(zé)任約束仍然是一種軟約束。從制度約束機(jī)制來看,反腐敗法制建設(shè)滯后,廉政制度建設(shè)重數(shù)量輕實效,反腐敗機(jī)關(guān)的權(quán)能受到多方面的制約。從輿論約束機(jī)制來看,新聞輿論監(jiān)督力度不夠,民間輿論聲音微弱,公職人員工作單位內(nèi)部輿論約束作用有限。

6、制度落實上的疲軟

制度落實上存在很大問題:一是制度宣傳教育脫節(jié)。對制度的宣傳教育往往是被動式的。形式不活,無法帶動干部群眾特別是領(lǐng)導(dǎo)干部主動學(xué)習(xí)貫徹的氣氛:二是長期依靠權(quán)力落實制度。往往我們出臺的各項制度落實的主體第一責(zé)任人都是領(lǐng)導(dǎo)干部,在制度的執(zhí)行上也是靠領(lǐng)導(dǎo)講話、領(lǐng)導(dǎo)指示、領(lǐng)導(dǎo)督導(dǎo)去落實。靠權(quán)力落實制度是跳出權(quán)力反腐圈子的根本障礙。三是責(zé)任追究不明不嚴(yán)。上有政策、下有對策,有利的就執(zhí)行、不利的就變形,這是當(dāng)前制度建設(shè)中最突出的問題。我們的制度之所以長期受這一痼疾的困擾,往往是因為違紀(jì)和懲處之間沒有形成固定的因果鎖鏈,出了問題找不到頭,找到了頭又下不了手。使搞腐敗的風(fēng)險和成本大大降低,促成了一些腐敗分子鋌而走險。四是制度內(nèi)耗。出臺一個新制度后常常要開展很長一段時期的清理。而且還要一個較長時期的適應(yīng)期才能真正實施。

7、黨內(nèi)權(quán)力運行機(jī)制封閉對“一把手”監(jiān)督無力。調(diào)查發(fā)現(xiàn),在黨內(nèi)權(quán)力運行上,常委會、書記辦公會權(quán)力過于集中,缺乏開放和民主。目前黨內(nèi)權(quán)力運行機(jī)制比較封閉,權(quán)力主要集中在黨委,黨委的權(quán)力往往集中于幾個書記,特別是集中于第一書記,黨內(nèi)重大事項的決策,重大工作任務(wù)的部署,主要干部的任免、調(diào)動和處理,一般都是常委會或書記辦公會研究決定,談不上黨代會決策,造成黨內(nèi)監(jiān)督體制軟弱無力。加之上級黨組織對“一把手”重用輕管,賦權(quán)過重,關(guān)愛有加,教育不力,使“一把手”實際成為游離于黨內(nèi)監(jiān)督之外的特殊群體,得不到有效監(jiān)督。

二、反腐制度缺陷的矯治

1、建立健全以黨內(nèi)競選制、普選制和差額選舉為重點的黨內(nèi)民主選舉制度。制定《黨內(nèi)選舉條例》,規(guī)定候選人的提名程序和產(chǎn)生辦法,強(qiáng)化對內(nèi)權(quán)力授予過程的監(jiān)督。積極推行差額選舉,逐步擴(kuò)大直接選舉,從基層開始而逐步推行黨內(nèi)競選制和普選制。

2、完善黨務(wù)政務(wù)公開制度。對不涉及黨和國家機(jī)密的黨內(nèi)活動,應(yīng)通過適當(dāng)方式對黨員公開。

3、明確劃分黨內(nèi)監(jiān)督“三權(quán)”,建立健全黨內(nèi)分權(quán)制衡制度。將黨的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)從黨委的權(quán)力框架中分離出來,分設(shè)黨委會、執(zhí)委會和紀(jì)委會,從根本上解決黨內(nèi)權(quán)力過分集中的問題。

4、建立各級紀(jì)檢機(jī)關(guān)垂直管理、獨立辦案的制度。黨的地方各級紀(jì)委直接受上級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)并對其負(fù)責(zé);地方和部門紀(jì)委有權(quán)對同級黨委成員的違法行為進(jìn)行懲處。

5、一些學(xué)者認(rèn)為,目前我國的反腐敗工作,進(jìn)入了制度反腐敗階段,但制度不成體系,已成為制約反腐敗取得成效的突出問題。因此當(dāng)前反腐敗工作的當(dāng)務(wù)之急,是建立健全反腐敗制度體系,發(fā)現(xiàn)問題——彌補(bǔ)漏洞——再發(fā)現(xiàn)問題——再彌補(bǔ)漏洞,在不斷糾錯和創(chuàng)新中完善制度,是反腐倡廉取得實效的一個重要方法。既注意辦腐敗案件,又注重制度建設(shè),既注意制度創(chuàng)新,又注重制度執(zhí)行,當(dāng)前主要任務(wù):一是結(jié)合當(dāng)前反腐的實際工作,今后應(yīng)該加強(qiáng)建立健全防范性法律,如:國家公務(wù)員法、財產(chǎn)收入申報法、反貪賄賂法、公民舉報法等。二是理順收入分配制度和秩序,界定高收入行業(yè)及個人,加強(qiáng)對高收入者監(jiān)管,適當(dāng)提高公務(wù)員工資水平,燙平公務(wù)員的心理失衡,很多腐敗現(xiàn)象究其原因主要是由于公務(wù)員貢獻(xiàn)大,收入偏低,待遇不如其他行業(yè)和個人,存在清水衙門現(xiàn)象和互相攀比現(xiàn)象,造成心理失衡,因此,按職級適當(dāng)提高公務(wù)員的工資水平勢在必行。

6、不斷創(chuàng)新黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督相結(jié)合的有效機(jī)制,要充分發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用。建立健全反映社情民意的機(jī)制,進(jìn)一步完善政務(wù)公開、事務(wù)公開制度,使群眾監(jiān)督經(jīng)?；⒅贫然?要充分發(fā)揮人大的法律監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督作用,認(rèn)真聽取各民主黨派的意見和建議,暢通民主監(jiān)督渠道,要發(fā)揮行政監(jiān)察機(jī)關(guān)職能作用,大力加強(qiáng)廉政監(jiān)察和效能監(jiān)察,促使黨政機(jī)關(guān)廉政、勤政建設(shè)。要重視和支持輿論監(jiān)督,注重輿論監(jiān)督的社會效果,以此推動和改進(jìn)工作。通過強(qiáng)化各方面的監(jiān)督,使黨內(nèi)監(jiān)督與國家專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督結(jié)合起來,形成監(jiān)督的整體合力。

7、應(yīng)強(qiáng)力推行官員財產(chǎn)申報制度

早在95年5月中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳第一次明確提出對中國官員的收入實行申報,但近十多年過去了,這一制度并沒得到很好的實行,為什么?阻力來自官員本身。對官員來講,這項制度幾乎完全是一項義務(wù),看不到任何好處,從心理上有抵觸完全是意料之中的事情。尤其在轉(zhuǎn)型國家中,官員們都不習(xí)慣這一制度,不愿意露富,即使來源合法而且依法納稅的財產(chǎn)也不愿申報;怎么辦?只有通過國家立法來強(qiáng)制推行,并且從高層開始率先垂范,下層各級官員仰望從之,總之作為反腐敗制度建設(shè)中的重要一環(huán),“官員家庭財產(chǎn)登記制度”是不可或缺的,這一課題的負(fù)責(zé)人王明高博士,在接受媒體采訪時更是認(rèn)為:“只要中國要前進(jìn)、要發(fā)展,那么不管遇到多大阻力,這一制度都會在中國實施”。

作者簡介:肖曉明(1966-),男,貴州榕江人,中共黔東南州委黨校講師,北京師范大學(xué)博士。主要從事公共管理研究。