徐　琳

[摘要]公共性作為公共行政的本質(zhì)屬性，它昭示著公共行政學(xué)理論的核心理念和恒常價(jià)值。但是在西方，由于主流理論“管理主義”的盛行，“公共性”曾一度呈現(xiàn)了衰微的趨勢(shì)。隨著20世紀(jì)80年代以來(lái)治理理論的興起，其所倡導(dǎo)分權(quán)、公民參與、多中心治理之道都從一個(gè)新的層面展示了公共性的現(xiàn)代回歸，這些對(duì)于當(dāng)前我國(guó)的公共管理改革有重要的借鑒意義，為我國(guó)實(shí)現(xiàn)善治提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]公共性；治理；善治

[中圖分類(lèi)號(hào)]D035[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009-2234(2009)02-0039-02

一、引言

早在古希臘時(shí)期，雅典城邦國(guó)家的一系列政治實(shí)踐就向我們展示了一副公共性的畫(huà)卷。在那個(gè)時(shí)期，人人都可以平等地參與公共事務(wù)，并且公民的公共利益能夠在廣泛地參與中得到最大程度的實(shí)現(xiàn)。然而，隨著歷史的發(fā)展，國(guó)家以后成為了統(tǒng)治者意志的代表，所謂的“公共性”形同虛設(shè)，取而代之的是政府、政黨和政治。直到19世紀(jì)末，以威爾遜為代表的學(xué)者將管理科學(xué)的內(nèi)容運(yùn)用于政府管理中，從而確立了獨(dú)立于政治和政黨之外的公共行政，然而，在隨后的一個(gè)多世紀(jì)的時(shí)間里，隨著行政國(guó)家的確立，公共行政的公共性并沒(méi)有得到有效的回歸，處于主導(dǎo)地位的仍舊是政府行政，國(guó)家干預(yù)和政府本位無(wú)疑是成為那一時(shí)期的基本行政價(jià)值。直到20世紀(jì)80年代，伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化浪潮和后現(xiàn)代社會(huì)哲學(xué)的提出，治理理論應(yīng)運(yùn)而生，一場(chǎng)治理革命在全球迅速蔓延。治理理論基于世界、國(guó)家、地方、社區(qū)、組織和秩序等新的變化，提出了促進(jìn)傳統(tǒng)的政治、行政制度變革，構(gòu)建分權(quán)、參與、多中心的公共治理之道。這一理論的提出。無(wú)疑在理論層面使得公共性得到了現(xiàn)代回歸，從而體現(xiàn)了公共行政的公共性本質(zhì)。

二、行政的公共性定位

人們習(xí)慣將美國(guó)總統(tǒng)威爾遜所主張建立的行政學(xué)稱(chēng)之為公共行政學(xué)，但事實(shí)上那個(gè)時(shí)期的行政是以“政治—行政二分”作為其理論依據(jù)，行政被理解為事務(wù)性、技術(shù)性領(lǐng)域，它將效率、經(jīng)濟(jì)與技術(shù)作為目標(biāo)，然而效率是可以通過(guò)官僚化的、技術(shù)的或者科學(xué)的方法來(lái)測(cè)定的。正如弗雷德里克森在《公共行政的精神》一書(shū)中所指出，“這里已毫無(wú)公共可言，公共成為原子化的個(gè)體的集合，除了個(gè)人利益的簡(jiǎn)單相加之外，不存在任何公共利益之類(lèi)的東西”。

那么對(duì)于行政的“公共性”的新的解釋和理解，還是要從新公共行政學(xué)的代表者弗雷德里克森那里獲取。弗雷德里克森認(rèn)為，公共一詞從詞源上來(lái)講，意味著一個(gè)人具有這樣的能力，他能夠理解其他行為對(duì)他人所產(chǎn)生的結(jié)果，能夠理解自我與他人之間的關(guān)系。如果我們按照這個(gè)方向去理解公共，公共應(yīng)該強(qiáng)調(diào)人群構(gòu)成的群體，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)期間的聯(lián)系與互動(dòng)。但是后來(lái)，公共一詞的本義大多已經(jīng)喪失，它只是在與“私人”相對(duì)應(yīng)使用時(shí)才有意義，隨著功利主義哲學(xué)的流行。公共一詞失去了“崇高的理念”。因此需要重新解釋公共性的含義，賦予公共行政以新的精神，為公共行政注入靈魂。隨著公共管理、公共政策等概念和以這些概念為核心的學(xué)科被人們理解和接受后，新公共行政學(xué)派所倡導(dǎo)的“公共性”得到廣泛的認(rèn)同。眾所周知，公共管理作為一種新型的社會(huì)治理模式，它主張政府、企業(yè)和社會(huì)來(lái)共同治理國(guó)家，特別是社會(huì)公共事務(wù)；而公共政策必然意味著公民的多層次參與。從而在一定意義上公共性得到了體現(xiàn)，政府弗雷德里克森引述戴維馬修斯的話所說(shuō)?！罢枪娂w行動(dòng)的工具。政府是公共的財(cái)產(chǎn)。公共與政府的不同之處在于。公眾之間的關(guān)系是橫向的。而在政府。這種政治關(guān)系則通常是一種垂直關(guān)系?！庇纱丝梢钥闯?。公共性的實(shí)質(zhì)在于一種共同參與、共同關(guān)注、平等地交流與互動(dòng)。

三、公共性的現(xiàn)代回歸的體現(xiàn)：治理理論的提出

1989年的世界銀行報(bào)告中首次提出了“治理”的概念，之后在許多國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理中得到了廣泛的應(yīng)用，并逐步構(gòu)建了治理理論的框架和邏輯體系。治理理論的出現(xiàn)有著深層次的原因。歸納起來(lái)，可以概括為：首先，它與民主政治的出現(xiàn)的畸變有關(guān)。國(guó)家權(quán)力的日益集中導(dǎo)致權(quán)力分立、地方自制等體制與觀念受到動(dòng)搖；在一些大的利益集團(tuán)的壓力下，普通公民長(zhǎng)期被排斥在政策過(guò)程之外；同時(shí)行政官僚又向?qū)＜抑螄?guó)、信息壟斷方向發(fā)展。其次，治理理論的興起與政府和市場(chǎng)的雙重失靈有著密切的關(guān)系，現(xiàn)代福利國(guó)家也陷入到危機(jī)之中。再次，廣大發(fā)展中國(guó)家由權(quán)威主義政權(quán)推行發(fā)展主義政策的發(fā)展模式陷入困境在一定程度上推動(dòng)了治理理論的大行其道。第四，經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化的發(fā)展、信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展帶來(lái)的社會(huì)變革，對(duì)傳統(tǒng)的政府觀念、組織形態(tài)以及管理方式帶來(lái)挑戰(zhàn)，呼喚新的治理形式。

對(duì)于治理理論的分析，從學(xué)理上講是一套用于解釋現(xiàn)代國(guó)家與社會(huì)結(jié)構(gòu)變化特征的規(guī)范性理論分析框架。由于其包含對(duì)象的廣泛性和復(fù)雜性，加之不同的研究者的依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)不同，治理的含義具有多樣化的特點(diǎn)。英國(guó)地方治理委員會(huì)的發(fā)起人之一羅伯特一羅茲從六個(gè)相對(duì)獨(dú)立的角度和層次理解和使用了“治理”概念，而另一名知名學(xué)者格里—斯托克則總結(jié)了治理理論的五個(gè)論點(diǎn)。治理理論是復(fù)雜廣泛的，但是治理的核心理念有些還是大家公認(rèn)的，集中體現(xiàn)在：首先。治理意味著政府不是唯一的治理主體，治理主體應(yīng)是多元化的；其次，治理中的權(quán)力運(yùn)行方向不是自上而下單向度的，不是單純的控制和統(tǒng)治，而是包括上下互動(dòng)、彼此合作，相互協(xié)商的多元關(guān)系；再次，治理應(yīng)該致力于構(gòu)建多樣化的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)組織。從事公共事務(wù)的共同治理；第四，政府的運(yùn)作應(yīng)該是適應(yīng)治理的要求進(jìn)行策略和技術(shù)的改變。因此，從公共管理的角度分析，治理是一種與傳統(tǒng)的政府運(yùn)作模式迥然不同的一種全新的范式，它不再是單一的控制和統(tǒng)治，而是在更廣泛的層面上強(qiáng)調(diào)公民和第三部門(mén)的互動(dòng)與合作，從而在互動(dòng)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。正是從這個(gè)意義上，治理理論的興起昭示了公共性的現(xiàn)代回歸，賦予公共性和公民精神以新的時(shí)代內(nèi)容。這些對(duì)于我國(guó)進(jìn)行政治行政體制改革，實(shí)現(xiàn)善治有著很好的指導(dǎo)意義。

四、基于中國(guó)視角的善治之路

1997年聯(lián)合國(guó)在其題為《分權(quán)的治理：強(qiáng)化以人民為中心的發(fā)展能力》報(bào)告中，概括了當(dāng)代治理理論以及實(shí)踐所追求的15項(xiàng)核心理念，即：參與、公開(kāi)、透明、回應(yīng)、公平、責(zé)任、合法性等。這一系列的理念都彰顯了治理與善治的道路其實(shí)在一定程度上是公共性的再顯現(xiàn)，是公共性的現(xiàn)代性回歸。

基于中國(guó)的實(shí)際，我國(guó)的善治之路可以概括為建設(shè)以人為本的公共服務(wù)型政府，這一舉措將公共管理的公共性和服務(wù)性得到了再檢視，是符合中國(guó)實(shí)際的善治之路。具體可以包括以下幾個(gè)方面：

首先，加快轉(zhuǎn)變觀念，推進(jìn)觀念創(chuàng)新。觀念創(chuàng)新就是要從政治導(dǎo)向型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向型的管理理念向以人為本的政府管理或者公共管理轉(zhuǎn)變，就是也從過(guò)去的政治為本、經(jīng)濟(jì)為本的政府管理轉(zhuǎn)向以人為本的政府管理或者公共管理。時(shí)至今日，人們對(duì)自身的自由、尊嚴(yán)、平等、個(gè)人發(fā)展和

價(jià)值的實(shí)現(xiàn)等合法權(quán)益有了更加深刻的認(rèn)識(shí)，并且當(dāng)前中國(guó)所實(shí)行的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、和依法執(zhí)政所依據(jù)的理念也正是以人為本。在一定意義上講。沒(méi)有這樣的觀念創(chuàng)新，我國(guó)的善治之路便是無(wú)本之木、無(wú)源之水，就不可能順利推行。

第二，不斷推進(jìn)制度創(chuàng)新。作為政府供給的重要公共物品之一。從根本上來(lái)講，制度是“為約束在謀求財(cái)富或本人效用最大化中個(gè)人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德的行為準(zhǔn)則。”目前我國(guó)在制度建設(shè)方面主要存在兩個(gè)問(wèn)題，即制度不足或有效供給不足、制度缺陷。這兩個(gè)方面的問(wèn)題在一定程度上能夠?qū)е掠捎谥贫热蔽凰l(fā)的社會(huì)制約失衡，并為權(quán)力市場(chǎng)化的發(fā)展提供了誘因和溫床，較長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，我國(guó)政府相當(dāng)數(shù)量的官員責(zé)任缺失，腐敗難以遏制等就是這樣的明證。因此，有效的制度創(chuàng)新和制度安排是我國(guó)實(shí)現(xiàn)善治之路的核心問(wèn)題。制度創(chuàng)新的目的在于使政府不斷以新的適應(yīng)時(shí)代需要的制度框架來(lái)確保民主、科學(xué)和法治的方式處理政務(wù)，為公眾提供適時(shí)的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

第三，加快轉(zhuǎn)變政府職能，由無(wú)限政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?。治理理論?qiáng)調(diào)的是多中心治理、多層次地參與，但是并沒(méi)有否認(rèn)政府在治理過(guò)程的主導(dǎo)地位。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的政府完全是一種“大政府”的模式，政府職能的過(guò)度廣泛化不利于我國(guó)的治道變革，因此加快轉(zhuǎn)變政府職能、將一部分職能轉(zhuǎn)移到社會(huì)或者企業(yè)中，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)與企業(yè)真正意義上的互動(dòng)。從而將政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉闲聲r(shí)期要求的有限政府，同時(shí)要堅(jiān)持政府在治理中的主導(dǎo)地位，這在一定的意義上便是符合中國(guó)實(shí)際的治道之路。

第四，加強(qiáng)行政人員的美德教育，加強(qiáng)行政倫理建設(shè)。在我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，加強(qiáng)政府官員的美德教育，包含一般的道德倫理教育、職業(yè)道德教育尤其是行政倫理教育顯得尤為重要。因?yàn)槲覀冋病靶枰惶椎赖麦w系，以道德來(lái)支持對(duì)陳述和承諾的信賴(lài)”。理性、良知、責(zé)任心和奉獻(xiàn)精神等道德倫理對(duì)政府官員在其工作中真正履行以人為本的理念，恪盡職守為公眾利益服務(wù)可以起到積極的促進(jìn)作用。當(dāng)政府官員收到有效的美德教育并且能夠發(fā)自內(nèi)心為公眾服務(wù)的時(shí)候，他們?cè)诠ぷ髦械呢?zé)任意識(shí)和奉獻(xiàn)精神就能夠大大加強(qiáng)，從而更好地進(jìn)行管理工作。這無(wú)疑對(duì)我國(guó)的善治之路有著很好的推動(dòng)作用。

第五，必須加快促進(jìn)公民社會(huì)的發(fā)展，充分發(fā)揮社會(huì)多元主體的作用，大力發(fā)展民間組織，加強(qiáng)政府與其合作，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、市場(chǎng)與公民社會(huì)三者之間的良性互動(dòng)。善治理論主張，“各國(guó)政府并不完全壟斷一切合法的權(quán)力。政府而外，社會(huì)還有一些其他機(jī)構(gòu)和單位負(fù)責(zé)維持秩序，參加經(jīng)濟(jì)和社會(huì)調(diào)節(jié)”。善治的實(shí)質(zhì)在于政府與公民社會(huì)的良好合作，但是這種合作不是直接的，而是通過(guò)民間組織或者說(shuō)社會(huì)中介組織來(lái)實(shí)現(xiàn)的。就目前我國(guó)的情況來(lái)說(shuō)，雖然在20世紀(jì)80年代以來(lái)得到了一定的發(fā)展，但是由于資金、自身管理體制、無(wú)法實(shí)現(xiàn)相對(duì)獨(dú)立性等方面問(wèn)題的存在，并沒(méi)有得到長(zhǎng)足的發(fā)展。在我國(guó)實(shí)現(xiàn)善治的道路上，應(yīng)該營(yíng)造民間社會(huì)長(zhǎng)足發(fā)展的土壤，在制度、資金等方面給予其一定的支持。使其能夠真正發(fā)揮應(yīng)有的作用，從而更好地實(shí)現(xiàn)政府與公民社會(huì)多層次、多向度的互動(dòng)，推動(dòng)我國(guó)善治道路的向前發(fā)展。

第六，政府與公民之間的相互信任、相互支持是實(shí)現(xiàn)善治的社會(huì)道德基礎(chǔ)。治理理論的核心無(wú)疑就是社會(huì)管理的民主化，這就需要政府堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念，大力發(fā)展和推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，通過(guò)拓展更多的渠道，使公民更加便利直接地表達(dá)自己的意愿，從而從更大更廣的范圍上參與到社會(huì)公共事務(wù)中來(lái)，參與到公共政策的制定和執(zhí)行中來(lái)。提高其參與管理公共事務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)自身的權(quán)利。同時(shí)，作為公共物品和公共服務(wù)的監(jiān)督者，公民必須履行其監(jiān)督權(quán)利，促使政府不斷規(guī)范自身行為，不斷提高公共物品和公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，從而在一定意義上實(shí)現(xiàn)善治的回應(yīng)性目標(biāo)。

總之，從統(tǒng)治到治理、善治，體現(xiàn)的不僅僅是公共行政、公共管理的跨越式發(fā)展，更是一種理念的體現(xiàn)，是公共性的再顯現(xiàn)、再檢視，從一定的層面昭示了公共性的現(xiàn)代回歸。

責(zé)任編輯：李曉麗