蘭青春

提要盡管塑料袋問(wèn)題在各國(guó)各地顯現(xiàn)的程度不同，但均顯示出了塑料袋所帶來(lái)的社會(huì)成本，因此塑料袋處理方式理應(yīng)與各國(guó)各地的具體情況相結(jié)合。然而，目前的處理方案多經(jīng)驗(yàn)分析，而少有結(jié)合本國(guó)實(shí)際情況的分析；多散亂、短期的處理方式，少系統(tǒng)、長(zhǎng)效的處理機(jī)制，并且很少有相關(guān)的社會(huì)成本效益分析。從目前中國(guó)的實(shí)際情況看，無(wú)論是收費(fèi)還是收稅，實(shí)行前提假設(shè)是“限塑”這一行動(dòng)是有效率的，這自然涉及“限塑”的成本效益分析。

關(guān)鍵詞：成本效益分析；限塑令；費(fèi)改稅

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.42文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收費(fèi)制是目前我國(guó)“限塑令”實(shí)施所采取的主要手段。然而，收費(fèi)制的有效性和是否存在替代品密切相關(guān)，在目前替代品供給不足且價(jià)格偏高的情況下，大部分消費(fèi)者并不會(huì)因?yàn)槭召M(fèi)而放棄使用普通塑料袋。于是，我們不得不思考：收費(fèi)制能堅(jiān)持多久，如何才能保障“限塑”的長(zhǎng)效性呢？

一、稅費(fèi)之爭(zhēng)

對(duì)于“限塑令”的執(zhí)行手段，目前我國(guó)輿論導(dǎo)向偏向于收費(fèi)，而非征稅。概括這方的理由有以下幾點(diǎn)：

1、認(rèn)為收費(fèi)操作比征稅簡(jiǎn)單，征稅違反“污染者付費(fèi)”原則，認(rèn)為購(gòu)物者是污染者，費(fèi)用理應(yīng)由消費(fèi)者承擔(dān)，對(duì)商家征稅不公平。

2、認(rèn)為征稅會(huì)造成不公平競(jìng)爭(zhēng)，使規(guī)模以上零售企業(yè)失去了同不收費(fèi)零售企業(yè)的優(yōu)勢(shì)。認(rèn)為與其對(duì)其經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生不利影響，不如讓這部分收入在商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中讓利于民好。

3、愛(ài)爾蘭國(guó)小人少，稅收計(jì)劃可行，中國(guó)與愛(ài)爾蘭的國(guó)情不同，地域廣、人口眾多，收費(fèi)更適合我國(guó)國(guó)情。

4、中國(guó)塑料袋協(xié)會(huì)塑料再生專(zhuān)業(yè)委員會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、著名環(huán)保專(zhuān)家董金獅也認(rèn)為，“鑒于塑料袋收費(fèi)在上海推行的情況，限制塑料袋使用應(yīng)收費(fèi)在先，征稅在后。征稅涉及稅種的調(diào)整，列入征稅項(xiàng)目就成為了法定義務(wù)，需要長(zhǎng)期執(zhí)行。建議先從收費(fèi)等臨時(shí)性措施中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，待條件成熟后再議征稅之事”。

以上觀點(diǎn)不無(wú)道理，但是本文仍然堅(jiān)持征稅在先。

針對(duì)理由1：首先，理論上政府收費(fèi)和稅收沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，只是前者在政府部門(mén)征收，而后者在稅務(wù)局征收。然而，從征收和奉行成本看，征稅比收費(fèi)更為規(guī)范、簡(jiǎn)便和確定，效率也更高。其次，征稅并不違反“污染者付費(fèi)”原則，因?yàn)槲覀兛梢詫?duì)消費(fèi)者實(shí)行征稅。退一步，即使對(duì)商家征稅，那筆稅款也會(huì)由商家轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。此外，由于政府收費(fèi)立項(xiàng)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分散，更容易導(dǎo)致貪污、挪用和浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生，所以對(duì)于能夠?qū)嵭卸愂罩贫鹊那闆r應(yīng)盡量避免收費(fèi)辦法。

針對(duì)理由2：商家通過(guò)塑料袋收費(fèi)，會(huì)有一筆不小的收入。這筆收入是消費(fèi)者為污染環(huán)境所支付的成本，理應(yīng)用于治理環(huán)境污染，而非給商家。在愛(ài)爾蘭，政府就是利用征收塑料袋稅，加大環(huán)保與清潔項(xiàng)目。如果我們費(fèi)改稅，保證將稅收用于環(huán)保建設(shè)，這樣不僅能取得“禁白”效果，還能有效改變當(dāng)前環(huán)保投入不足的現(xiàn)狀。至于“造成不公平競(jìng)爭(zhēng)”，本文認(rèn)為最根本的解決辦法是整頓、規(guī)范市場(chǎng)，而非通過(guò)收費(fèi)補(bǔ)貼！

針對(duì)理由3：必須承認(rèn)小國(guó)易管，但是這并不足夠讓我們斷定大國(guó)難治理。的確，大國(guó)的治理難度會(huì)超過(guò)小國(guó)，然而大國(guó)劃分為眾多的省市縣以后同樣可以達(dá)到“小國(guó)易管”效果。

針對(duì)理由4：正如其所言，稅收政策制定的首要原則是客觀原則。在制定稅收制度時(shí)，確保其從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，而非照搬外國(guó)，也非倉(cāng)促形式，符合雙方業(yè)務(wù)水平的實(shí)際情況是我們必須牢記在心的。中國(guó)現(xiàn)在雖然面臨種種不利，但是我們可以在實(shí)施稅制的過(guò)程中不斷探索，不斷完善，不斷創(chuàng)造有利于稅制實(shí)施的環(huán)境和條件。

盡管塑料袋問(wèn)題在各國(guó)各地顯現(xiàn)的程度不同，但均顯示出了塑料袋所帶來(lái)的社會(huì)成本，因此塑料袋處理方式理應(yīng)與各國(guó)各地的具體情況相結(jié)合。然而，目前的處理方案多經(jīng)驗(yàn)分析，而少有結(jié)合本國(guó)實(shí)際情況的分析，多散亂、短期的處理方式，少系統(tǒng)、長(zhǎng)效的處理機(jī)制，并且很少有相關(guān)的社會(huì)成本效益分析。而從目前我國(guó)的實(shí)際情

況看，無(wú)論是收費(fèi)還是收稅，其實(shí)行前提假設(shè)是“限塑”這一行動(dòng)是有效率的，這自然涉及“限塑”的成本效益分析。

二、成本效益分析

澳大利亞政府下屬澳大利亞生產(chǎn)委員會(huì)（APC）的《廢物產(chǎn)生與資源效率》報(bào)告曾指出，只有得到透明的成本效益分析的認(rèn)可才能推行塑料袋禁令。報(bào)告發(fā)現(xiàn)，HDPE塑料袋在澳大利亞所有廢棄物中所占比例僅為2%。所售塑料袋中只有不到1%被丟棄，即使被丟棄的塑料袋也只占清污費(fèi)用年支出的2%，即400萬(wàn)澳元（現(xiàn)約合2，400萬(wàn)元人民幣）。那么，在我國(guó)這些數(shù)據(jù)又會(huì)作何變化？我國(guó)“限塑”的成本和效益是怎樣的呢？

且讓我們?yōu)榇蠹易鲆粋€(gè)粗糙的成本效益分析。之所以強(qiáng)調(diào)粗糙二字，是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中由于一些數(shù)據(jù)難以量化和統(tǒng)計(jì)，而且我們忽略時(shí)間價(jià)值，數(shù)據(jù)均保留兩位小數(shù)。為使論證更具說(shuō)服力，在分析過(guò)程中我們將傾向于放大成本而縮小效益。我們以“限塑”所造成的損失為社會(huì)成本C，以“限塑”所帶來(lái)的收益為社會(huì)效益B，NSB代表此次“限塑”的凈社會(huì)效益。下面就讓我們一起來(lái)確定C和B的數(shù)值。

（一）“限塑”的社會(huì)成本分析。本文以2006年為分析年份。通過(guò)對(duì)《中國(guó)包裝年鑒2006～2007》的翻閱，整理出以下數(shù)據(jù)。（表1）

據(jù)我們了解，“限塑”所引起的損失有兩個(gè)方面：其一，塑料袋行業(yè)內(nèi)在損失所產(chǎn)生的內(nèi)部成本，如淘汰產(chǎn)業(yè)的撤讓成本（資產(chǎn)方面沉沒(méi)成本），設(shè)其為C1；其二，塑料袋行業(yè)受限后所產(chǎn)生的外部成本，如結(jié)構(gòu)性人員失業(yè)、財(cái)稅收入減少，設(shè)其為C2。

于是：

C1=固定資產(chǎn)方面的沉沒(méi)成本×a（固定資產(chǎn)損失比例，設(shè)a=0.8）

=固定資產(chǎn)凈值年平均余額×0.8

=19.69×0.8=15.75（億元）

C2=全部從業(yè)人員年平均人數(shù)×2006年平均工資（根據(jù)實(shí)際情況我們?cè)O(shè)其為1.5萬(wàn)元/年）+應(yīng)交稅金（應(yīng)交增值稅+營(yíng)業(yè)稅金及附加+企業(yè)所得稅）

=42523×0.00015+（1.94+0.465+4.04×33%）=6.38+3.74=10.12（億元）

（二）“限塑”的社會(huì)效益分析。根據(jù)《中國(guó)塑料工業(yè)年鑒2007》中國(guó)包裝薄膜消費(fèi)量及預(yù)測(cè)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)2006年的塑料薄膜消費(fèi)量為650萬(wàn)噸，預(yù)測(cè)2010年消費(fèi)量將達(dá)至820萬(wàn)噸。同時(shí)，《中國(guó)包裝年鑒2006～2007》記錄的資料顯示，我國(guó)包裝工業(yè)產(chǎn)品80%為一次性使用后即成廢棄物，這些廢棄物占城市廢棄物的1/3，并以每年18%的速度遞增。此外，《中國(guó)環(huán)境年鑒2007》顯示，2006年全國(guó)環(huán)境污染治理投資為2567.8億元（而這實(shí)際上只是實(shí)際資源環(huán)境成本的一部分）；《中國(guó)綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算研究報(bào)告2004》顯示，2004年全國(guó)因環(huán)境污染造成的經(jīng)濟(jì)損失為5，118億元。以上這些數(shù)據(jù)恐怕是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)澳大利亞的。

對(duì)應(yīng)“限塑”的社會(huì)成本分析，我們也可以將“限塑”的社會(huì)效益歸納為兩部分：其一，因“限塑”實(shí)施而使得塑料包裝垃圾減少?gòu)亩?jié)約了垃圾處理費(fèi)用的內(nèi)部效益，假設(shè)其為B1；其二，因“限塑”實(shí)施導(dǎo)致白色污染所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失和浪費(fèi)的消除所帶來(lái)的外在效益，假設(shè)其為B2。于是：

B1=節(jié)省的費(fèi)用（這里我們作一個(gè)不過(guò)分的假設(shè)：中國(guó)投入因塑料袋所引起的白色污染治理資金占全國(guó)環(huán)境污染治理投資的1/100）

=1/100×2567.80=25.69（億元）

B2=損失浪費(fèi)（同B1計(jì)算，我們假設(shè)因塑料袋所造成的損失浪費(fèi)占環(huán)境污染所造成的損失浪費(fèi)比例為1/100）

=1/100×5118=51.18（億元）

（三）“限塑”的社會(huì)成本效益。綜上分析，我們可以得出表2。（表2）

通過(guò)上述成本效益計(jì)算，我們得出了NBS>0，即“限塑”是正確的，必要的。下面就介紹一下我們“寓禁于征”的稅制設(shè)計(jì)。

三、關(guān)于“限塑”的征稅方案設(shè)計(jì)

眾多研究資料表明，塑料袋問(wèn)題解決的關(guān)鍵在于回收和替代。鼓勵(lì)整個(gè)社會(huì)對(duì)有回收價(jià)值的塑料袋進(jìn)行回收，對(duì)于難以回收或者回收成本高于回收價(jià)值的塑料袋則采用環(huán)保材料替代。（圖1）

正如圖1所示，我們可以看到，替代途徑是可以通過(guò)轉(zhuǎn)變“消費(fèi)結(jié)構(gòu)”和“生產(chǎn)結(jié)構(gòu)”兩種方式進(jìn)行的。這在稅制設(shè)計(jì)實(shí)質(zhì)上就是納稅人的選擇問(wèn)題，在這里，我們到底應(yīng)該選擇消費(fèi)者還是生產(chǎn)者進(jìn)行征稅呢？

由于目前我國(guó)的塑料袋市場(chǎng)秩序混亂，很多生產(chǎn)塑料袋的生產(chǎn)者并不在稅務(wù)部門(mén)的監(jiān)控之內(nèi)，因此向生產(chǎn)者征稅并不會(huì)減少執(zhí)行成本，而向消費(fèi)者收費(fèi)對(duì)改變消費(fèi)行為會(huì)有很大的效果，有利于減少普通塑料袋的使用，增加重復(fù)使用次數(shù)。而且，由于稅收具有轉(zhuǎn)嫁性，普通塑料袋的需求彈性小，向生產(chǎn)者征稅可能會(huì)使增加的成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。所以本文認(rèn)為，與其讓生產(chǎn)者費(fèi)力轉(zhuǎn)嫁，不如直接將消費(fèi)者作為納稅人，實(shí)施先征后退的優(yōu)惠稅收政策，使得消費(fèi)者因?yàn)檫@種繁瑣（配合普通塑料袋的回收）而放棄另一種繁瑣（不使用普通塑料袋），以改變?yōu)E用塑料袋的習(xí)慣。

參照?qǐng)D1，本文認(rèn)為實(shí)行先征后退的征稅方式，引導(dǎo)消費(fèi)者朝著使用普通塑料袋的環(huán)保替代品和配合普通塑料袋回收工作的方向前進(jìn)，使“回收”和“替代”融為一個(gè)連貫的程序，是實(shí)現(xiàn)“限塑”的長(zhǎng)效機(jī)制。從稅制要素角度將這個(gè)設(shè)計(jì)方案具體展開(kāi)。（表3）

當(dāng)然，一個(gè)長(zhǎng)效、系統(tǒng)的協(xié)調(diào)機(jī)制不會(huì)在一夜之間成長(zhǎng)起來(lái)，為“限塑”而設(shè)計(jì)的這個(gè)稅制方案也是如此。在許多情況下，機(jī)制因?yàn)榉磻?yīng)太慢、太蒼白無(wú)力、太難以落實(shí)而遭到人們的否定。然而我們需要看到，究其原因這是一種執(zhí)行力上的缺陷，而這種缺陷正在社會(huì)管理水平不斷前進(jìn)中一點(diǎn)點(diǎn)地縮小。我們有理由相信，隨著社會(huì)的全面進(jìn)步，隨著機(jī)制的調(diào)整、完善，問(wèn)題會(huì)被解決的。

（作者單位：浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院）

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