晏純清

[摘 要]隨著我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型,財政管理體制改革不斷深入,預(yù)算會計將面臨著進(jìn)一步改革。本文通過分析我國現(xiàn)行預(yù)算會計制度的缺陷,借鑒國際上發(fā)達(dá)國家政府會計改革的經(jīng)驗,提出我國政府會計體系改革的基本思路。

[關(guān)鍵詞]預(yù)算會計;政府會計;體系

一、我國現(xiàn)行的政府會計體系存在的弊端

1.束縛事業(yè)單位發(fā)展,阻礙政府只能轉(zhuǎn)變。市場經(jīng)濟(jì)的建立,使政府職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變,原有模式不僅束縛了事業(yè)單位的發(fā)展,也影響了政府職能的充分發(fā)揮。例如,財政總預(yù)算會計只能核算預(yù)算資金的“收”和“撥”,而且核算重心在于“撥”,使得政府缺少系統(tǒng)的資產(chǎn)核算資料,也無法對預(yù)算資金的使用情況進(jìn)行有效的監(jiān)控,最終形成“各自為政”的局面,兩者之間存在信息障礙,造成了財政部門的管理與控制功能基本落空,容易導(dǎo)致腐敗的產(chǎn)生以及政府失靈。

2.制度缺乏靈活性和適應(yīng)性。原有制度的行政命令式管理,對各政府單位管的過死,各政府單位難以發(fā)揮其內(nèi)部的協(xié)調(diào)管理作用,造成大量財政資金在使用中的浪費和無效活動,降低了財政資金使用的社會效益,同時也不能很好地反映政府單位財政資金的運動變化狀況。

3.預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外兩類資金的劃分,減弱了國家對預(yù)算資金的管理力度。原有模式下預(yù)算資金被分為預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外兩類,預(yù)算外資金又劃分為預(yù)算外財政性資金、單位創(chuàng)收抵支收入、應(yīng)繳預(yù)算資金、專項撥款資金的所有權(quán)的管理,不利于在資金使用方面實現(xiàn)政企分離,不利于國家對政府單位的內(nèi)部管理。

二、國際上發(fā)達(dá)國家的政府會計改革的模式

政府會計模式是政府會計實踐的示范形式,按照政府會計與傳統(tǒng)的公共預(yù)算之間的關(guān)系不同,將主要國家的政府會計分為德法模式、美國模式和英國模式三大類。

德法模式的政府會計以德國和法國為代表,大部分歐洲大陸國家都采用了這一模式,這種模式的政府會計實際上只是預(yù)算體系的附屬物,政府會計機(jī)構(gòu)直屬中央財政部,是一套獨立于所有部門首長的平行行政系統(tǒng),是中央政府監(jiān)督和控制公共財政特別是地方公共財政的最重要的工具。政府會計的主要目標(biāo)是通過記錄預(yù)算撥款的用途,進(jìn)行行政控制,提高行政效率,其次才是向議會報告政府公共受托責(zé)任的履行情況。

美國模式的政府會計以美國為代表,確認(rèn)基礎(chǔ)是修正的收付實現(xiàn)制或修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制,會計報告傾向于滿足實際或潛在的外部使用者的需求。該模式采用基金會計形式來監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行,財務(wù)會計報告能夠滿足實際的或潛在的內(nèi)部及外部使用者的需求,以反映政府公共受托責(zé)任為重任。這種會計模式的優(yōu)點是可以達(dá)到控制和檢查限定資源的使用是否符合法律和行政的要求。

英國模式的政府會計基本上擺脫了傳統(tǒng)的預(yù)算。政府的所有活動都采用了權(quán)責(zé)發(fā)生制會計基礎(chǔ),預(yù)算本身也采用了權(quán)責(zé)發(fā)生制。新西蘭、澳大利亞、加拿大等國家都在不同程度上應(yīng)用了這一模式。以英國為例,它將會計確認(rèn)基礎(chǔ)從現(xiàn)金制轉(zhuǎn)向應(yīng)計制的改革已初步成功,除少數(shù)幾個政府部門仍處于過渡階段外,其他中央預(yù)算單位、地方政府部門和提供教育、衛(wèi)生、社保等公共服務(wù)單位在內(nèi)的預(yù)算單位都采用了應(yīng)計制進(jìn)行核算及編制財務(wù)報告,并且即將實現(xiàn)全面的政府會計報表合并。

三、我國政府會計體系的改革思路

1.明確政府會計主體。我國政府會計改革的第一步應(yīng)當(dāng)是明確會計主體,會計主體是會計的基本前提之一,是會計為之服務(wù)的單位或組織,只有確立會計主體,才能明確會計責(zé)任。

目前,我國理論界對會計主體的界定有三種觀點:(1)政府會計就是財政總預(yù)算會計和行政單位會計,政府會計主體就是各級政府和行政單位;(2)以是否有利于界定政府受托責(zé)任,引導(dǎo)公共選擇為基準(zhǔn),政府會計主體包括政府、政府部門單位和基金主體;(3)以政府機(jī)構(gòu)的組成和活動范圍為標(biāo)準(zhǔn),包括各級政府和立法機(jī)構(gòu)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等。

根據(jù)公共財政理論的要求,筆者認(rèn)為政府會計主體必須符合三個特性:第一,政府會計主體履行的是政府管理職能或受托的政府管理職能;第二,政府會計主體支配的是政府公共資源;第三,政府會計主體提供的是滿足社會公共需求的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)等?；谏鲜鎏匦砸?從單位性質(zhì)看,行政機(jī)關(guān)單位應(yīng)當(dāng)全部納入政府會計體系。部分事業(yè)單位,主要是受托代行政府職能的事業(yè)單位,應(yīng)當(dāng)納入政府會計體系。國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)全部排除在政府會計體系之外,因為我國國有企業(yè)的改革方向是按照“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的要求,建立現(xiàn)代企業(yè)制度,實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離,國有企業(yè)是自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的會計主體。

2.關(guān)于政府會計要素的確認(rèn)。政府會計要素是政府會計工作的具體對象,是政府會計用以反映預(yù)算資金包括總預(yù)算收支和政府機(jī)關(guān)經(jīng)費收支運用狀況及其結(jié)果的基本因素。因而也是構(gòu)成政府會計報表,以及財政總決算和政府機(jī)關(guān)決算報表的最基本的組件。我們認(rèn)為,政府會計要素似可由收入、支出、結(jié)余三個要素組成。政府收入完全不同于企業(yè)收入和事業(yè)單位收入。企業(yè)收入是一種經(jīng)營收入,是收入抵補(bǔ)支出成本之后形成企業(yè)經(jīng)營成果,事業(yè)單位收入則是一種業(yè)務(wù)活動收入,依據(jù)單位對社會和個人提供服務(wù)的狀況而收取。事業(yè)收入要抵補(bǔ)事業(yè)活動成本或費用。而政府收入則主要是向企業(yè)和個人征收的(稅收),無須直接提供等價交換。政府支出也完全不同于經(jīng)營和業(yè)務(wù)活動的成本。政府支出在實現(xiàn)財政只能的同時,主要用于維護(hù)國家機(jī)器運轉(zhuǎn),促進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展,實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付和協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.建立健全政府財政報告制度。政府財務(wù)狀況是國家制定重大經(jīng)濟(jì)決策、實行宏觀調(diào)控和考查政府績效所必需的重要信息。目前我國沒有實行政府財務(wù)報告制度,一些與預(yù)算收支沒有直接關(guān)系的重要財務(wù)信息被忽視和遺漏。這一缺陷對政府來說,缺少政府財務(wù)狀況的全面信息會使財政和經(jīng)濟(jì)政策的選擇和預(yù)算編制缺乏充分的依據(jù)。對外部來說,預(yù)算會計信息過于簡單,造成政府財務(wù)狀況透明度不高,不利于立法機(jī)關(guān)和公眾對政府資金分配與運行的監(jiān)督和管理。(編輯/劉佳)