徐　杭

（華北電力大學(xué)，北京 昌平102206）

[摘要]治理是人類已經(jīng)開始面臨的處理社會公共事務(wù)的方式。早在20世紀(jì)90年代，西方學(xué)者就開始了治理理論的研究，至今可以說是“蔚為大觀”。他們大多認(rèn)為，治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該是網(wǎng)絡(luò)型的。但是，僅限于此，對于治理的實踐并沒有操作性的指導(dǎo)意義。本文提出了一種具有較強實踐性的治理模式——蛛網(wǎng)治理模式，對參與治理的各主體做出了獨具特色的制度安排。

[關(guān)鍵詞]治理蛛網(wǎng)模式

1.“治理”的概念

1989年，世界銀行首次使用“治理危機(jī)”（crisis in governance）來概括當(dāng)時非洲的情形。此后，“治理”被廣泛地應(yīng)用于政治發(fā)展的研究中，特別是被用來描述后殖民地和發(fā)展中國家的政治狀況。[1]

英語中的“治理”（governance）一詞源于拉丁語和古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。20世紀(jì)90年代以來，西方學(xué)者，特別是政治學(xué)家和政治社會學(xué)家，對治理作出了許多新的界定。[2]

治理理論的主要創(chuàng)始人之一羅西瑙（J.N.Rosenau）將治理定義為是“一系列活動領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。”“治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)?！盵3]

羅茨（R.Rhodes）認(rèn)為，治理至少有6種不同的用法，即：（1）作為最小國家的治理；（2）作為公司治理的治理；（3）作為新公共管理的治理；（4）作為“善治”的治理；（5）作為社會——控制論系統(tǒng)的治理；（6）作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理。[4]他把這些用法中的重要成分結(jié)合在一起來定義“治理”。他認(rèn)為最突出的是治理作為最小國家、社會——控制論體系以及自組織網(wǎng)絡(luò)的用法。他對“治理”的基本特征概括為：（1）組織之間的相互依存。治理比政府管理范圍更廣，包括了非國家的行為者。改變國家的邊界意味著公共的、私人的以及自愿部門之間的界限變得靈活了、模糊了；（2）相互交換資源以及協(xié)商共同目的的需要導(dǎo)致的網(wǎng)絡(luò)成員之間的持續(xù)互動；（3）游戲式的互動以信任為基礎(chǔ)，由網(wǎng)絡(luò)參與者協(xié)商和同意的游戲規(guī)則來調(diào)節(jié)；（4）保持相當(dāng)程度的相對于國家的自主性。網(wǎng)絡(luò)不對國家負(fù)責(zé)，它們是自組織的。盡管國家沒有專門的最高權(quán)力，但是它能夠間接地并且在一定程度上調(diào)控網(wǎng)絡(luò)。①

庫伊曼（J.Kooiman）和范?弗利埃特（M.Van Vliet）認(rèn)為，“治理的概念是，它所要創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強加；它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動?！盵5]

格里?斯托克（Gerry Stoker）通過梳理目前流行的各種治理概念后認(rèn)為，到目前為止各國學(xué)者對作為一種理論的治理已經(jīng)提出了五種主要的觀點，即：（1）治理指出自政府、但又不限于政府的一套社會公共機(jī)構(gòu)和行為者；（2）治理理論明確指出在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解答的過程中存在的界線和責(zé)任方面的模糊之點；（3）治理理論明確肯定涉及集體行動的各個社會公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴；（4）治理指行為者網(wǎng)絡(luò)的自主自治；（5）治理理論認(rèn)定，辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運用其權(quán)威。政府可以動用新的工具和技術(shù)來控制和指引；而政府的能力和責(zé)任均在于此。②

全球治理委員會于1995年發(fā)表的題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，這樣界定“治理”：治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。[6]

由此可見，治理的基本含義是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益。[7]

2.蛛網(wǎng)治理模式的設(shè)想

2.1蛛網(wǎng)治理模式的描述

治理模式，是指各治理主體以及治理主體之間在治理過程中的結(jié)構(gòu)與位置關(guān)系。由治理的概念可知，治理模式往往表現(xiàn)為網(wǎng)狀。但是，究竟是怎樣一種網(wǎng)狀呢？這個問題一直沒有明確的回答出現(xiàn)，不免限制了治理理論的實踐。受蜘蛛網(wǎng)的啟發(fā)，筆者設(shè)想出了蛛網(wǎng)治理模式。

蛛網(wǎng)治理模式，顧名思義，就是各治理主體以及治理主體之間在治理過程中呈蛛網(wǎng)形狀的結(jié)構(gòu)與位置關(guān)系。如下示意圖展示的就是蛛網(wǎng)治理模式：

圖1中的每一個點代表一個治理主體。位于同一條放射線上的治理主體屬于同一類別，圖中列舉了諸如第三部門、思想庫、媒體、企業(yè)、社區(qū)、公民等6類。每兩點之間的線條代表不同治理主體之間的關(guān)系，比如資源交換關(guān)系、權(quán)力依賴關(guān)系等。位于中心點上的治理主體是政府，它既是作為治理主體的一方，同時也是協(xié)調(diào)和控制整個蛛網(wǎng)的中樞。

2.2蛛網(wǎng)治理模式的特點

蛛網(wǎng)治理模式作為一種治理模式，首先，它能夠體現(xiàn)出治理精神，表現(xiàn)為治理主體的多元化。我們可以從圖1中看出，治理主體除了政府之外，還有第三部門、思想庫、媒體、企業(yè)、社區(qū)、公民等。當(dāng)然，對治理主體這樣的列舉可能存在重合或疏漏之處，但是確實反映出了治理主體的多元化。

其次，蛛網(wǎng)治理模式將政府置于整張蛛網(wǎng)的中心點，目的不是要突出政府的強勢，而是為了強調(diào)政府在治理過程中不可替代的協(xié)調(diào)與控制功能。這是基于政府具有總攬全局的獨特功能這一客觀事實作出的安排，也有助于一定程度上避免治理失敗的發(fā)生。

最后，蛛網(wǎng)治理模式中存在著層級與平等兩種關(guān)系類型。層級關(guān)系是就各治理主體的治理能力不同而言的。位于同一個六邊形上的主體，我們認(rèn)為處在同一層級。越接近中心點的層級，表明參與治理的能力越強。而離中心點相對較遠(yuǎn)的層級，則表明參與治理的能力也相對較弱。治理能力，通?？梢酝ㄟ^治理主體的人力、物力、財力、內(nèi)部凝聚力、社會影響力等指標(biāo)來衡量。蛛網(wǎng)治理模式作了這樣一個假設(shè)，即政府具有最強的治理能力。同一層級的治理主體，只是表明它們治理能力的相對水平（即各自在同類主體中治理能力強弱的排序）是一致的，而不是說它們治理能力的絕對水平也是完全一樣的。再來看平等關(guān)系，平等關(guān)系是就各治理主體擁有參與治理的平等權(quán)利而言的。不僅同一個六邊形上的治理主體之間是平等關(guān)系，同一條放射線上的治理主體之間也是平等關(guān)系。也就是說，無論治理能力是強還是弱，各治理主體有權(quán)自己決定是否參與治理。在治理過程中，各治理主體通過共同協(xié)商產(chǎn)生資源交換關(guān)系等。

2.3為什么位于中心點上的治理主體是政府？

治理，從具體表現(xiàn)來看，強調(diào)的是行為主體的多元化，凡是愿意并且有任一方面能力的主體都可以而且應(yīng)該參與到治理的過程中來。但是，諸多治理主體之間顯然也不是沒有主次——地位完全等同的。將同等的權(quán)力、地位賦予不同的治理主體，既不符合各治理主體能力、資源等條件的客觀差異，也無法實現(xiàn)各治理主體的良好協(xié)作，從而影響有效治理的實現(xiàn)。只有各治理主體主次分明、權(quán)位有序，才能形成良好的治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)有效治理。筆者認(rèn)為，良好的治理結(jié)構(gòu)中，國家（政府）應(yīng)該居于核心地位。

首先，國家治理具有權(quán)威性和整合作用。國家作為一套制度組合，依靠對暴力的合法壟斷，對一定地域中的人口進(jìn)行著權(quán)威性的管理，它也是人類活動所依托的基本政治——經(jīng)濟(jì)——社會單位。國家的權(quán)威性還來自于其順應(yīng)社會分工建立起來的組織嚴(yán)密、門類齊全的科層制?？茖又频玫搅爽F(xiàn)代科技知識的支持，能對社會的各種需求做出相應(yīng)的回應(yīng)。國家治理的權(quán)威性確保了它成為整個社會最具有凝聚力的認(rèn)同對象，保障了國家的意志和命令能夠被治理對象所遵守，使社會整合在一起。[8]

其次，國家治理具有強制性和規(guī)范性。國家通過制訂一系列法律規(guī)定，并附以財政、稅收、警察、監(jiān)獄、法庭、道德、意識形態(tài)、教育等剛性和柔性的懲罰訓(xùn)誡機(jī)制，使國家管制到社會活動的各個領(lǐng)域和角落，塑造了社會個體和組織按照既定的規(guī)則來調(diào)整自己的思想和行為的習(xí)慣，既減少了越軌行為，也強化了國家動員資源與集體行動的能力。由于國家設(shè)定的規(guī)范具有強制性，所以保證了國家治理所實現(xiàn)的秩序的穩(wěn)定性，減少了行為者預(yù)期的不確定性。[9]

再次，國家治理具有強大的滲透力。國家治理的滲透通過兩個渠道實現(xiàn)：一是作為“最高協(xié)調(diào)者”推動社會分工的深入，使個人和團(tuán)體在社會分工中找到自己的位置，在相互交往中按照規(guī)則履行自己的職責(zé)；二是通過集中和傳播信息，用抽象的知識系統(tǒng)替代地方性和個人化的認(rèn)知系統(tǒng)，為社會提供普遍意義上的理念引導(dǎo)和標(biāo)識系統(tǒng)，從而使國家與每一個人緊密聯(lián)系在一起。[10]

最后，國家治理具有延展性。國家之間的交往，使得單個國家的治理經(jīng)驗和機(jī)制能夠被其他國家所學(xué)習(xí)和效仿。[11]

由此可見，國家（政府）作為“權(quán)力集裝器”與“社會的最高協(xié)調(diào)者”的特殊功能是第三部門、思想庫、媒體、企業(yè)、社區(qū)、公民等其他治理主體所不具有的，因而它們也就沒有能力將自己置于治理網(wǎng)絡(luò)的中心點來取代政府。

3.蛛網(wǎng)治理模式的運作

3.1蛛網(wǎng)治理模式的運作

在治理過程中，各治理主體依據(jù)各自的實際治理能力，確定自己在整個治理網(wǎng)絡(luò)中的位置以及在治理活動中應(yīng)發(fā)揮的作用。政府除了承擔(dān)自己職能范圍內(nèi)的事務(wù)之外，要積極做好各治理主體之間關(guān)系的協(xié)調(diào)以及資源的整合，控制并引導(dǎo)整個治理過程的良好發(fā)展，最終實現(xiàn)治理目標(biāo)。

雖然各治理主體在參與治理的權(quán)利方面是平等的，但是基于不同治理能力的層級關(guān)系應(yīng)該作為各治理主體之間共同協(xié)商的原則。也就是說，治理能力相對較弱的主體應(yīng)盡量配合治理能力強的主體，做好輔助的工作。政府在資源整合等方面可以調(diào)動全部治理主體的資源，其他主體應(yīng)該配合政府的工作。

3.2蛛網(wǎng)治理模式的簡化與變異

蛛網(wǎng)治理模式的簡化，主要是就治理主體類型的高度概括而言的，就是將前文列舉的第三部門、思想庫、媒體、企業(yè)、社區(qū)、公民等6類治理主體概括為以政府為代表的公共部門、以企業(yè)為代表的私人部門以及公民社會等3類。

蛛網(wǎng)治理模式的變異，則指政府不處于中心點位置的中空模式。這種情況下的治理，可以很好體現(xiàn)各治理主體之間的平等關(guān)系，但是也較容易因為維持秩序所必要的公共權(quán)威的缺失而導(dǎo)致治理失敗。特別是在緊急狀態(tài)下，中空模式是不可取的。

參考文獻(xiàn)：

[1][2][3][4][5][6][7]俞可平主編.《治理與善治》[M]，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：1-5.

[8][9][10][11]李程偉主編.《公共危機(jī)管理：理論與實踐探索》[M]，北京：中國政法大學(xué)出版社，2006：61-63.

注釋：

①參見[英]羅伯特?羅茨.《新的治理》，《政治學(xué)研究》[J].1996，(154).

②參見[英]格里?斯托克.《作為理論的治理：五個論點》，《國際社會科學(xué)》[J].1998，(3).

作者簡介：徐杭，男，浙江杭州人，華北電力大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院公共事業(yè)管理專業(yè)。