吳錦順

摘要:當(dāng)前建設(shè)社會主義新農(nóng)村和全面建設(shè)小康社會,要讓改革的成果惠及億萬人民,就必須要保障廣大農(nóng)民的生存權(quán),切實(shí)改善他們的生存條件和生活環(huán)境。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村最低生活保障制度;新農(nóng)村建設(shè);絕對貧困線

農(nóng)村貧困是一個(gè)眾所周知的事實(shí)。2003年,全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入實(shí)際增長9%,農(nóng)民人均純收入實(shí)際增長4.3%。城鄉(xiāng)居民收入差距已從1997年的1: 2.47擴(kuò)大到2003年的1: 3.24。從1997年到2003年,全國農(nóng)民人均純收入的增幅已連續(xù)7年沒有超過5%,僅相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)居民收入年均增長幅度的一半。目前,7億多農(nóng)村居民在全國消費(fèi)品市場所占份額僅為38.9%,而不到全國人口40%的城鎮(zhèn)人口卻占有全國60%以上的消費(fèi)品市場。

一、建立農(nóng)村低保制度的必要性

我國建立農(nóng)村最低生活保障制度保障農(nóng)民的基本生存權(quán)具有特別重要的意義,這是由當(dāng)前我國農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)的必要性所決定。

(一)現(xiàn)階段農(nóng)村土地的保障作用銷弱,建立農(nóng)村最低生活保障制度是提高弱勢群體的社會風(fēng)險(xiǎn)承受能力,是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求,也是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。生活相對貧困的群體對社會風(fēng)險(xiǎn)的承受能力不足。改革本身又是經(jīng)濟(jì)利益在個(gè)社會的重新分配過程,蘊(yùn)含社會風(fēng)險(xiǎn),形成對社會成員的壓力;而市場經(jīng)濟(jì)就是風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì),以小規(guī)模、分散化為特征的家庭承包制使得弱小的農(nóng)民個(gè)體無法依靠自身的力量化解市場風(fēng)險(xiǎn);隨市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會發(fā)展,土地保障并不能承擔(dān)農(nóng)民抵御生活風(fēng)險(xiǎn)的全部負(fù)擔(dān),尤其是無法抗拒來自市場經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)建立農(nóng)村最低生活保障制度是維護(hù)農(nóng)民作為公民應(yīng)當(dāng)享有的生存權(quán)利的需要。政府有責(zé)任切實(shí)保障農(nóng)民的基本生活權(quán)益,全體公民都享有社會保障權(quán)利,農(nóng)民自然包括在內(nèi)。

(三)建立最低生活保障制度是盡快健全農(nóng)村社會保障體系的關(guān)鍵。根據(jù)我國農(nóng)村的實(shí)際情況,農(nóng)村社會保障體系應(yīng)該包括農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村最低生活保障等。若缺乏農(nóng)村最低生活保障,則農(nóng)村社會保障體系不會完善。與城鎮(zhèn)最低生活保障制度一樣,農(nóng)村最低生活保障制度是農(nóng)村社會保障中最低層次的保障,是政府為農(nóng)民設(shè)立的最后一道安全網(wǎng)。農(nóng)村社會保障必須有這種保底措施,它是其它社會保障措施無法替代的。

(四)建立農(nóng)村最低生活保障制度是實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定,構(gòu)建和諧社會的需要,是社會主義精神文明建設(shè)的需要。目前,除全國溫飽問題沒有解決的人口外,每年還有許多災(zāi)民、特困戶和孤老殘幼需要扶持與救濟(jì)。

二、建立農(nóng)村低保制度的可行性

建立農(nóng)村低保制度的可行性包括政治可行性、政策可行性、經(jīng)濟(jì)可行性、組織可行性進(jìn)行可行性,以及完善農(nóng)村低保制度角度以對策的方式的操作可行性。

(一)從政治可行性及政策可行性角度:首先,建立農(nóng)村最低生活保障制度是實(shí)現(xiàn)公民憲定權(quán)利向現(xiàn)實(shí)權(quán)利的轉(zhuǎn)變,是憲法賦予農(nóng)民的權(quán)利。我國憲法規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！边@是我國憲法對年老、疾病或者喪失勞動能力的公民物質(zhì)幫助權(quán)利的規(guī)定,是建立農(nóng)村低保制度的憲法依據(jù)。其次,建立農(nóng)村最低生活保障制度是中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持“以人為本,執(zhí)政為民”的政治要求。再次,建立農(nóng)村最低生活保障制度是建設(shè)社會主義和諧社會的內(nèi)在要求和本質(zhì)反應(yīng)。最后,建立農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施全面建設(shè)小康社會的方略和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的必然要求,和體現(xiàn)了中國政府解決“三農(nóng)”問題有關(guān)政策。

(二)從經(jīng)濟(jì)可行性角度:國家具有承受建立農(nóng)村低保的財(cái)力。建立農(nóng)村最低生活保障制度的瓶頸是解決農(nóng)村最低生活保障的資金來源。只要國家對農(nóng)村低保高度重視,采取適宜的標(biāo)準(zhǔn)和恰當(dāng)?shù)恼?在廣大的農(nóng)村全面建立低保制度,國家的財(cái)力是可以承受的。2006年中央財(cái)政安排扶貧開發(fā)資金137億,比2005年增加7億,重點(diǎn)支持農(nóng)村貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、農(nóng)村貧困勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)。目前每年中央扶貧資金總量超過300億元,如果這些資金用于建立低保已經(jīng)足夠(亞洲開發(fā)銀行估算全年只需27億元低保資金),甚至可以把低保標(biāo)準(zhǔn)提高到目前的絕對貧困線(627元)之上。

(三)從組織可行性角度:目前,從我國實(shí)行農(nóng)村低保的地區(qū)看,民政部門是建立健全農(nóng)村低保的組織者和實(shí)施者。首先,民政部門作為政府主管社會救濟(jì)工作的職能部門,在社會救助方面己經(jīng)積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn),況且農(nóng)村最低生活保障制度屬于社會救助的范疇,是規(guī)范化制度化的社會救助。其次,農(nóng)村最低生活保障制度相對于城市最低生活保障制度是后起之秀,可以借鑒城市低保的成功經(jīng)驗(yàn)。城市低保是由民政部門組織實(shí)施的,實(shí)踐證明由民政部門組織實(shí)施是可行的,而城市最低生活保障制度和農(nóng)村最低生活保障制度有著異曲同工之處。因此,在低保實(shí)施的方面積累了有許多經(jīng)驗(yàn)的市、縣民政部門能夠勝任農(nóng)村最低生活保障制度的實(shí)施。

(四)從操作可行性角度:首先合理可行的確立最低生活保障線。農(nóng)村居民最低生活保障線不必要強(qiáng)求一致,可因地制宜。在確定本地農(nóng)村居民最低生活保障線時(shí),可以采用生活需求法確定絕對貧困線或恩格爾系數(shù)法確定絕對貧困線;將占社會20%最低收入人口的收入水平作為相對貧困線。 依據(jù)絕對貧困線確定各地的農(nóng)村最低生活保障線。其次,可以通過構(gòu)建最低生活保障資金供求系統(tǒng),提高最低生活保障資金的管理效率。

三、建立和完善我國農(nóng)村居民最低生活保障制度的若干對策

吸收借鑒國外社會救助的思想沿革和制度建設(shè),對于中國建立和完善農(nóng)村居民最低生活保障制度具有十分重要的意義。我們可以從中得出一些有意義得觀點(diǎn):

第一,我國農(nóng)村居民最低生活保障制度建設(shè)的指導(dǎo)思想應(yīng)當(dāng)明確。建立和實(shí)施農(nóng)村居民最低生活保障制度要以鄧小平理論和 “三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo),從實(shí)際出發(fā),逐步健全完善與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)、面向農(nóng)村貧困人口的基本生活保障制度,確保困難群眾的基本生活,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定,保障改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行。

第二,注重農(nóng)村居民最低生活保障制度的法律建設(shè)。立法的完善是社會救助工作的根本保證。用法律來確認(rèn)社會救助在社會保障體系中的地位和所發(fā)揮的功能,明確社會救助在社會轉(zhuǎn)型期的性質(zhì)、對象、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范救助執(zhí)行者的職責(zé)和相應(yīng)的申報(bào)審批程序,是我國建設(shè)農(nóng)村居民最低生活保障制度、建立健全社會保障體系、維護(hù)社會穩(wěn)定、推動社會進(jìn)步的當(dāng)務(wù)之急。中國此方面的內(nèi)容無論是中國古代還是近現(xiàn)代均是以國家政策形式出現(xiàn),而沒有上升到“法律”的高度。要建立真正意義上的農(nóng)村居民最低生活保障制度,立法的保證是必須的。

第三,依據(jù)本國的國情來確定農(nóng)村最低生活保障制度的具體內(nèi)容。一個(gè)制度體系,尤其像社會保障這種由社會政策支撐的制度,必然依據(jù)本國的國情來確定,并反映本民族本國家的社會文化發(fā)展?fàn)顩r。因此,要發(fā)揮最低生活保障制度的最后防護(hù)網(wǎng)作用,就必須將其制度,這也就要求對救助的對象、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施者及其責(zé)任等等都有詳細(xì)具體而明確的規(guī)定。

第四,依據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平科學(xué)界定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)(或貧困線)。無論是建立社會救助制度最早的國家英國還是頒布第一部《社會保障法》的國家美國,各國都是依據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平科學(xué)界定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)(或貧困線)這一動態(tài)指標(biāo)。當(dāng)前,依據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,應(yīng)該建立低水平、覆蓋全面的農(nóng)村最低生活保障制度。而且農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該依據(jù)物價(jià)水平而適時(shí)調(diào)整。

第五,對政府在農(nóng)村最低生活保障制度的建立與發(fā)展的過程中要有一個(gè)客觀準(zhǔn)確定位。沒有政府的加入,現(xiàn)代社會保障制度的建立就不會出現(xiàn)。從制度的產(chǎn)生和政策調(diào)整來看,政府始終處于提供社會保障制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié),并且發(fā)揮著特定的社會作用。政府致力于建立社會保障制度,或者是為緩和社會階級矛盾的緊張局面(如德國),或者是作為擴(kuò)大內(nèi)需的手段,阻止經(jīng)濟(jì)危機(jī)的深化(如美國),也出現(xiàn)了所謂的福利國家(如英國)等。

第六,在農(nóng)村居民最低生活保障制度中,要重視發(fā)揮民間作用。無論是從最低生活保障資金的籌集還是制度建設(shè),民間組織在國外的最低生活保障制度都中發(fā)揮著重要的作用。所以,除由中央政府和地方政府唱主角外也要充分發(fā)揮各級群眾團(tuán)體(工會、婦聯(lián)、共青團(tuán))和各種民間組織(行會、商會、協(xié)會)及慈善機(jī)構(gòu)(紅十字會協(xié)會、中華慈善總會等等)的作用。

第七,鼓勵(lì)自主就業(yè)。各國的社會救助制度都鼓勵(lì)受助人員自主就業(yè),防止受助人員因?yàn)樯鐣葷?jì)而形成依賴,在對被救濟(jì)人員“輸血”的同時(shí)努力讓其自己“造血”。這樣既能減輕社會的負(fù)擔(dān)減少受救助人員,又能提高真正提高他們的生活水平。

第八,管理規(guī)范化。各國都形成了規(guī)范的社會救助管理體制。我國在建立農(nóng)村最低生活制度的時(shí)候要注意防止政出多門。多頭管理導(dǎo)致決策權(quán)威性差、利益調(diào)整困難、人財(cái)物力浪費(fèi)嚴(yán)重,缺乏效率。最后還應(yīng)加強(qiáng)社會監(jiān)管。

第九,注重農(nóng)村最低生活保障資金的籌集和管理?？煽康馁Y金籌集是農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)的核心問題。國外的最低生活保障資金的來源渠道是多樣的,而從籌資渠道上來講,我國的最低生活保障的資金來源單一,即便是在有關(guān)的政策中規(guī)定了資金的來源渠道也是“試點(diǎn)”。在目前我國經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá),財(cái)政能力有限,農(nóng)民人口基數(shù)大的條件下,農(nóng)村最低生活保障資金的籌集更應(yīng)由國家、集體和社會共同承擔(dān),共盡責(zé)任。同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)對社保資金的管理,資本化運(yùn)行是國外的一個(gè)經(jīng)驗(yàn),有利于社保資金的保值增值。

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