張 亮

《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)已于2003年8月27日由十屆全國人大常委會第四次會議通過,并于2004年7月1日起正式實(shí)施。這部法律從1996年開始研究、起草到正式頒布整整用了7年時間,《行政許可法》總共八章,八十三條。本文主要闡述一下行政許可的概念與實(shí)施《行政許可法》的重大意義。

一、行政許可的概念

許可即準(zhǔn)許、允許,指一方允許另一方從事某種活動,非經(jīng)允許而為之,即屬違法行為。在不同的部門法中,許可的含義不盡相同。比如,在民法上,許可通常指土地所有人允許他人通過或使用其土地的行為,屬相鄰權(quán)研究的范疇;在知識產(chǎn)權(quán)中,許可是指所有人允許他人使用其專利、商標(biāo)和著作權(quán)的行為。

那么,什么是行政許可呢?行政許可也就是我們通常講的行政審批。在2003年8月第十屆全國人大常委會第四次會議上通過的《行政許可法》,將行政許可定義為:“是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請,經(jīng)依法審查,準(zhǔn)予其從事特定活動的行為?！钡恍W(xué)者認(rèn)為該概念存在一個缺陷,它將行政許可的內(nèi)容只表述為“準(zhǔn)予其從事特定活動的行為”。我們知道,許可機(jī)關(guān)依法享有審查權(quán),如果相對人的申請不符合法定條件,許可機(jī)關(guān)當(dāng)然要做出不予許可的決定,而許可機(jī)關(guān)不予許可的決定并不能改變該行政行為本身的屬性,所以它仍然是一個行政許可行為。因此目前學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為,行政許可的概念應(yīng)該是:指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請,經(jīng)依法審查,并作出是否準(zhǔn)予其從事特定活動的行政行為。

二、行政許可的特征

特征1:行政許可是行政機(jī)關(guān)的管理性行為。因?yàn)檎袨閺拇蟮姆矫鎭矸钟袃蓚€方面:一種是具有行政管理性質(zhì);一種是不具有行政管理性質(zhì)。行政許可它屬于管理性的行為。對有些不具有管理性質(zhì)的行為,即使是政府作出的,也不屬于行政許可,主要有兩個方面:一是政府對民事權(quán)利的確定行為,二是政府對民事關(guān)系的確定行為。這些雖然表面看都履行了申請、審批、發(fā)證這么一個程序,但都不具有行政管理屬性,所以都不屬于行政許可。

特征2:行政許可是對社會實(shí)施的外部管理行為。行政許可法第3條第2款規(guī)定:“有關(guān)行政機(jī)關(guān)對其他行政機(jī)關(guān)或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批,不適用本法。”盡管它也是一種審批行為,但它調(diào)整的對象是內(nèi)部的,所以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的這種管理行為就不是行政許可。

特征3:行政許可是根據(jù)公民、法人或者其他組織提出的申請產(chǎn)生的行政行為。行政機(jī)關(guān)應(yīng)針對行政相對人的申請,依法采取相應(yīng)的行政行為,而不能是政府單方面作出的決定。

三、我國實(shí)施《行政許可法》的意義

1.有利于貫徹依法治國、依法行政?！缎姓S可法》是繼《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》之后,又一部規(guī)范政府行為的重要法律。以上四部行政法律在我國的實(shí)施,都極大地推動了我國民主與法治的發(fā)展,是我國民主與法制建設(shè)中的四個里程碑,標(biāo)志著我國行政法制建設(shè)的不斷進(jìn)步,對建設(shè)法治政府起到了巨大的推動作用。這三部法律的先后出臺,也為《行政許可法》的制定奠定了有利的立法基礎(chǔ)?！缎姓S可法》正是在此基礎(chǔ)之上,為適應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)我國依法行政、建設(shè)法治政府的歷史進(jìn)程而制定出臺的。按照建設(shè)法治政府的要求,現(xiàn)在政府應(yīng)是有限的政府,透明、廉潔的政府,高效、服務(wù)的政府,誠信負(fù)責(zé)的政府。這些現(xiàn)代法治政府的基本理念和要求,全面體現(xiàn)在《行政許可法》所確定的原則及一系列制度規(guī)定之中,成為這部法律的基本追求。

2.有利于構(gòu)建完善的行政管理法規(guī)體系。依法行政是政府運(yùn)作的基本準(zhǔn)則。針對行政機(jī)關(guān)違法設(shè)定行政許可和不予行政許可、權(quán)責(zé)脫鉤、監(jiān)督不力以及忽視、剝奪公民對行政事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的問題,《行政許可法》規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任和法律制度,明確規(guī)定行政權(quán)的行使必須與責(zé)任相統(tǒng)一,要向社會公開行政管理的主體、行政執(zhí)法的依據(jù)、行政許可的內(nèi)容、行政許可的過程及行政許可的決定,規(guī)定了行政許可聽取意見制度、說明理由制度、聽證制度和舉報投訴制度等。這有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法管理、依法辦事,有利于公民、法人和其他組織參與行政管理,并對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有法律授權(quán)的監(jiān)督。

3.是加入世貿(mào)組織新形勢的需要。經(jīng)過11年的艱苦談判,我們終于成為世界貿(mào)易組織的正式成員,給我們的社會經(jīng)濟(jì)各個領(lǐng)域帶來了深刻的影響。我們既然在經(jīng)貿(mào)實(shí)踐中得到了益處,就要兌現(xiàn)入世時的莊嚴(yán)承諾,WTO要求成員國在對外貿(mào)易活動中,行政許可必須要用公開透明,并以規(guī)范的形勢來實(shí)施。通過制定行政許可法,我們將行政許可事項(xiàng)的范圍作了明確的限制,把游戲規(guī)則公布在發(fā)生糾紛之前,這有利于將我們在遇到經(jīng)貿(mào)摩擦事件時,作出快速、有效、規(guī)范的行政動作。從而保護(hù)我國的經(jīng)貿(mào)主體,有利于參加經(jīng)貿(mào)國際條約和協(xié)定,這樣既可以與國際通用規(guī)則相協(xié)調(diào),也可以更好地維護(hù)我們國家的經(jīng)濟(jì)利益。

4.有利于加快政府職能的轉(zhuǎn)變。行政許可作為行政管理的一個重要手段,長期以來,由于受計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響,存在著許多問題。像許可事項(xiàng)過多、過濫。在某些領(lǐng)域,一講管理就要審批,審批就要發(fā)證、年檢,行政機(jī)關(guān)管了很多不該管、管不好的事情。行政許可法嚴(yán)格限制設(shè)定行政許可的事項(xiàng)范圍,在政府管理與公民、法人或其他組織自主決定的關(guān)系上,確立了公民、法人或其他組織自主決定優(yōu)先的原則;在政府管理與市場競爭的關(guān)系上,確立了市場優(yōu)先的原則;在政府管理與社會自律的關(guān)系上,確立了社會自律優(yōu)先的原則。這些制度和原則對防止公權(quán)力對社會經(jīng)濟(jì)生活和公民個人生活的過度干預(yù),培育社會自律機(jī)制,發(fā)揮行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)在社會生活中的作用,促進(jìn)政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變,具有十分重要的作用。

《行政許可法》不僅是對現(xiàn)行行政許可制度的根本性改變,更是對舊有的政府執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的根本變革。行政許可法的立法宗旨,不單純局限于對政府行為的規(guī)范,更為重要的是,它體現(xiàn)了一種憲政精神的復(fù)歸,即國家的權(quán)力向社會、公民的回歸;倡導(dǎo)了一種嶄新的政府治理理念,即提高公民自治效率和效力。□(編輯/丹桔)