周曉輝 郭 宇

中建二局基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資有限公司 北京 100161

一、引言

PPP模式對(duì)于解決地方城市建設(shè)資金的不足，緩解地方政府債務(wù)危機(jī)，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變具有重要的意義。然而自該模式實(shí)施以來，并未取得預(yù)期的效果。究其原因是該模式未能形成良性的外部資本運(yùn)作模式和內(nèi)部資金周轉(zhuǎn)模式，致使項(xiàng)目在建設(shè)期缺乏建設(shè)資金的來源，在運(yùn)營(yíng)期缺乏社會(huì)資本方的退出機(jī)制。[1]資產(chǎn)證券化可以將未來的現(xiàn)金流轉(zhuǎn)換為當(dāng)前的現(xiàn)金，與PPP項(xiàng)目建設(shè)期資金需求量大，運(yùn)營(yíng)期資金回收穩(wěn)定的現(xiàn)金流特點(diǎn)具有高度的契合性，能有效地解決上述問題。

相較于傳統(tǒng)的資產(chǎn)證券化，PPP資產(chǎn)證券化不僅受證監(jiān)會(huì)、銀保監(jiān)會(huì)等資產(chǎn)證券化主管部門的監(jiān)管，也受財(cái)政部、發(fā)改委等PPP項(xiàng)目主管部門的監(jiān)管，后一種監(jiān)管的視角更能體現(xiàn)其特殊性。然而，既有文獻(xiàn)多著眼于第一種視角的研究，因此本文聚焦于第二種視角的探究。同時(shí)，不同類型資產(chǎn)證券化區(qū)別的關(guān)鍵在于基礎(chǔ)資產(chǎn)的不同，限于篇幅有限，本文重點(diǎn)探討PPP項(xiàng)目主管部門監(jiān)管視野下的PPP項(xiàng)目收益權(quán)資產(chǎn)證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)適格性的困境與出路，以期在法律層面打通PPP項(xiàng)目收益權(quán)資產(chǎn)證券化的操作路徑。

二、PPP項(xiàng)目收益權(quán)資產(chǎn)證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)適格性的法律困境

對(duì)比《證券公司及基金管理公司子公司資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)管理規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“《管理規(guī)定》”)等關(guān)于基礎(chǔ)資產(chǎn)適格性的規(guī)定與財(cái)政部、發(fā)改委等關(guān)于PPP項(xiàng)目的監(jiān)管要求，PPP項(xiàng)目收益權(quán)資產(chǎn)證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)適格性的困境主要有以下幾點(diǎn)：

(1)基礎(chǔ)資產(chǎn)的可預(yù)測(cè)性和穩(wěn)定性。根據(jù)《管理規(guī)定》，基礎(chǔ)資產(chǎn)應(yīng)能產(chǎn)生可預(yù)測(cè)的、穩(wěn)定的現(xiàn)金流，對(duì)此PPP項(xiàng)目收益權(quán)的適格性存在以下質(zhì)疑。其一，根據(jù)財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文，PPP項(xiàng)目必須建立與付費(fèi)掛鉤的績(jī)效考核制度，并且建設(shè)成本的30%以上要參與考核。如此一來，PPP項(xiàng)目收益權(quán)所產(chǎn)生現(xiàn)金流的大小取決考核的結(jié)果，而考核的結(jié)果取決于建設(shè)和運(yùn)營(yíng)情況，而建設(shè)和運(yùn)營(yíng)情況存在不確定性，因此，便會(huì)影響基礎(chǔ)資產(chǎn)所產(chǎn)生現(xiàn)金流的穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性；其二，根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，政府的支付必須先行納入預(yù)算，預(yù)算逐年做出，而根據(jù)財(cái)政部、發(fā)改委的監(jiān)管要求，PPP項(xiàng)目合作期為10－30年，因此政府不能將項(xiàng)目的全部支付義務(wù)一次性納入財(cái)政預(yù)算，而只能在合作期內(nèi)逐年納入。實(shí)際中的做法是在合同中約定政府逐年納入預(yù)算的義務(wù)。但納入預(yù)算的行為屬政府及人大的內(nèi)部行為，欠缺提起民事訴訟的基礎(chǔ)，若政府方不履行該義務(wù)，法院并不能強(qiáng)行干涉，這進(jìn)一步影響了PPP項(xiàng)目收益權(quán)所產(chǎn)生現(xiàn)金流的可預(yù)測(cè)性和穩(wěn)定性。其三，PPP項(xiàng)目的實(shí)施存在較大不確定性。實(shí)踐中PPP項(xiàng)目的實(shí)施存在著較大的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，影響了PPP項(xiàng)目收益權(quán)所產(chǎn)生現(xiàn)金流的穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性。導(dǎo)致PPP項(xiàng)目實(shí)施存在較大不確定的原因固然很多，但從法律層面上看，問題的癥結(jié)在于當(dāng)前規(guī)范PPP模式的制度體系限于財(cái)政部、發(fā)改委等制定的政策法規(guī)，缺乏高位階的法律，而政策相較于法律本就具有易變現(xiàn)性和不確定的特點(diǎn)，加之現(xiàn)有政策法規(guī)間存在諸多沖突，進(jìn)一步增加了PPP項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)。因此建議盡快完善PPP立法。

(2)基礎(chǔ)資產(chǎn)的可轉(zhuǎn)讓性。根據(jù)《管理規(guī)定》，基礎(chǔ)資產(chǎn)應(yīng)具有可轉(zhuǎn)讓性。對(duì)比PPP監(jiān)管要求，存在以下爭(zhēng)議：其一，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)涉及公共利益，一般是由政府通過招投標(biāo)程序，授予具有一定資質(zhì)的社會(huì)資本方，根據(jù)《招投標(biāo)法》《政府采購法》，被授予的主體具有專屬性，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)不得隨意轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于行政許可，根據(jù)《行政許可法》，除法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉(zhuǎn)讓的外，行政許可不得轉(zhuǎn)讓。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是一個(gè)權(quán)利束，包含求償權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益回報(bào)權(quán)、建議權(quán)等內(nèi)容，PPP項(xiàng)目收益權(quán)屬于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的一部分。[2]因此，其可轉(zhuǎn)讓性也存在較大爭(zhēng)議。其二，財(cái)金〔2018〕54號(hào)文規(guī)定，在示范項(xiàng)目中，不得約定將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)責(zé)任返包給政府方出資代表承擔(dān)或另行指定社會(huì)資本方以外的第三方承擔(dān)?？紤]到示范性項(xiàng)目及該文件的導(dǎo)向性，對(duì)非示范性項(xiàng)目委托運(yùn)營(yíng)的限制可能也會(huì)成為一種政策趨勢(shì)。因此，為避免被認(rèn)定為違規(guī)委托第三方運(yùn)營(yíng)，穩(wěn)妥的做法是在收益權(quán)轉(zhuǎn)讓后，由項(xiàng)目公司作為該專項(xiàng)計(jì)劃的管理人繼續(xù)運(yùn)營(yíng)該P(yáng)PP項(xiàng)目，其職能包括將政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)歸集到項(xiàng)目公司，而后將該資金轉(zhuǎn)至特定監(jiān)管賬戶，在這一過程中，項(xiàng)目公司對(duì)該資金轉(zhuǎn)付的金額及轉(zhuǎn)付時(shí)間具有較強(qiáng)的支配力。這樣一來，項(xiàng)目公司對(duì)運(yùn)營(yíng)權(quán)的保留很容易產(chǎn)生基礎(chǔ)資產(chǎn)控制權(quán)未從原始權(quán)益人轉(zhuǎn)移至專項(xiàng)計(jì)劃的風(fēng)險(xiǎn)，影響基礎(chǔ)資產(chǎn)破產(chǎn)隔離效果的實(shí)現(xiàn)。

三、PPP項(xiàng)目收益權(quán)資產(chǎn)證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)適格性的出路

解決上述難題應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)。其一，健全PPP政策法規(guī)。建議制定PPP專項(xiàng)立法，就是否允許委托第三方運(yùn)營(yíng)、PPP合同及其糾紛解決機(jī)制的性質(zhì)、政府逐年納入預(yù)算的性質(zhì)等問題做出規(guī)定，消除現(xiàn)有政策法規(guī)間的沖突。其二，完善資產(chǎn)證券化的一般規(guī)定。建議進(jìn)一步明確真實(shí)出售標(biāo)準(zhǔn)、解決專項(xiàng)計(jì)劃法律性質(zhì)缺失的難題等，以此為PPP項(xiàng)目收益權(quán)資產(chǎn)證券化這一特殊類型的資產(chǎn)證券化奠定良好的制度基礎(chǔ)。其三，優(yōu)化PPP資產(chǎn)證券化的操作指南。建議針對(duì)實(shí)踐中的遇到的問題，細(xì)化PPP項(xiàng)目收益權(quán)資產(chǎn)證券化的操作指引，加強(qiáng)PPP資產(chǎn)證券化的推介力度，給與綠色通道等優(yōu)惠政策。需要注意的是，PPP資產(chǎn)證券化本身也存在著較大的風(fēng)險(xiǎn)，一旦基礎(chǔ)資產(chǎn)產(chǎn)生危機(jī)，資產(chǎn)證券化便會(huì)通過杠桿效應(yīng)，迅速放大該風(fēng)險(xiǎn)，最終給投資者和市場(chǎng)帶來危害，因此，在鼓勵(lì)和推介PPP項(xiàng)目收益權(quán)資產(chǎn)證券化的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)管也當(dāng)屬應(yīng)有之義。