沈宏亮

[摘要]網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)改革實踐表明，解決網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重的信息不對稱問題是設(shè)置規(guī)制機構(gòu)的主要目標(biāo)。在設(shè)計規(guī)制機構(gòu)過程中，正確處理集權(quán)與分權(quán)規(guī)制、專業(yè)化與跨產(chǎn)業(yè)規(guī)制、職能與綜合規(guī)制之間的關(guān)系是達(dá)到規(guī)制目標(biāo)的保證。結(jié)合影響我國規(guī)制機構(gòu)改革和設(shè)計的主要因素，文章認(rèn)為，我國宜實行垂直跨產(chǎn)業(yè)綜合規(guī)制為主的機構(gòu)模式。

[關(guān)鍵詞]信息不對稱；權(quán)力配置；規(guī)制機構(gòu)模式

[中圖分類號]F062.5[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1002-736X(2009)04-0129-04

一、網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)信息不對稱的幾個特征性事實

電信、郵政、民航、鐵路、電力、燃?xì)?、水?wù)和廣播等網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)，需要龐大的網(wǎng)絡(luò)傳輸設(shè)施提供產(chǎn)品或服務(wù)，規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)顯著，一度被認(rèn)為是典型的自然壟斷產(chǎn)業(yè)。然而20世紀(jì)70年代以來，這些產(chǎn)業(yè)在世界范圍內(nèi)發(fā)生了新的變化，部分產(chǎn)業(yè)諸如民航由原來的自然壟斷產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮援a(chǎn)業(yè)，天然氣、電力等產(chǎn)業(yè)則分化為潛在競爭部門和壟斷部門。伴隨著網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的自由化和私有化，各國也相應(yīng)放松了原有的規(guī)制政策。這些變革表明，依據(jù)傳統(tǒng)自然壟斷理論已不足以概括網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的特征。事實上，由于網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)技術(shù)多變、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度強和需求復(fù)雜，信息不對稱特征尤為突出，這種嚴(yán)重的信息不對稱會造成一系列后果。

1供求雙方討價還價無法有效進(jìn)行。一般認(rèn)為，壟斷企業(yè)利用限產(chǎn)提價實現(xiàn)最大化利潤的同時，必然造成消費者福利受損并產(chǎn)生相應(yīng)的社會凈損失。然而，依據(jù)科斯定理(Coase Theorem)，如果壟斷企業(yè)和消費者信息對稱，即使壟斷企業(yè)不受任何規(guī)制，消費者與其進(jìn)行的自由討價還價也能夠?qū)崿F(xiàn)資源的有效配置。例如，一個大型工業(yè)用水企業(yè)經(jīng)過與水壟斷供應(yīng)商的談判，可以達(dá)成一個替代線形價格的兩份定價合同，其中單位水價格等于供應(yīng)商的邊際成本，固定費用根據(jù)雙方討價還價的實力確定。這樣的兩種價格可以達(dá)到近似完全競爭市場的效率?？烧怯捎趬艛嗥髽I(yè)相對于消費者的信息優(yōu)勢，造成雙方的討價還價難以有效進(jìn)行，結(jié)果才導(dǎo)致伴隨壟斷的資源配置低效率(FarrellJ，1987)。

2交易主體之間的長期鎖定(hold-up)。與其他產(chǎn)業(yè)相比，網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)交易各方投資的專用性尤其顯著。例如，對于投資管線網(wǎng)絡(luò)的燃?xì)?、電力供?yīng)商和相應(yīng)使用燃?xì)鉅t、中央空調(diào)系統(tǒng)等的消費者而言，任何一方違約都會使對方未收回的投資成為沉沒成本，給對方造成巨大損失。市場自發(fā)產(chǎn)生的應(yīng)對這種違約行為和防止專用投資不足的一種辦法是，交易各方通過長期契約鎖定在一起，這也是自從電力發(fā)明以來人類一直沿用至今的重要經(jīng)濟原因。從歷史上來看，只有當(dāng)發(fā)生重大技術(shù)變遷，使從事新投資產(chǎn)生的收益大于放棄原有專用資產(chǎn)的機會成本時，交易各方才可能放棄原有合同。但是這種長期合同存在一個嚴(yán)重缺陷，即無法有效防止交易方利用信息優(yōu)勢侵蝕利益相關(guān)者行為的發(fā)生。例如，企業(yè)往往會向消費者索取高價或者提供低質(zhì)量的服務(wù)。因此，需要建立第三方約束機制。

3人為進(jìn)入壁壘阻礙市場的有效競爭。由于種種歷史和經(jīng)濟原因，一些網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)形成了既控制網(wǎng)絡(luò)傳輸環(huán)節(jié)、又經(jīng)營其它環(huán)節(jié)的垂直一體化企業(yè)。這些企業(yè)往往憑借先發(fā)的信息優(yōu)勢，利用在網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)索取高額接人費用、提高技術(shù)要求等手段設(shè)置進(jìn)入壁壘，阻礙其他企業(yè)自由接入和互聯(lián)互通的實現(xiàn)。不僅如此，通過在其他企業(yè)難以進(jìn)入的網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)實行高價格、容易進(jìn)入的環(huán)節(jié)索取低價的交叉價格補貼方式，與其他進(jìn)入企業(yè)展開不公平競爭，阻礙有效競爭的實現(xiàn)。有時還通過與消費者簽訂長期合同以提高消費者轉(zhuǎn)換成本等方式限制新進(jìn)入者的進(jìn)入，以達(dá)到限制進(jìn)入和壟斷市場的目的。

4“普遍服務(wù)”(universal services)目標(biāo)難以實現(xiàn)。一些網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)具有向全社會或者在指定區(qū)域內(nèi)以同樣方式對待所有消費者的義務(wù)，即承載著實現(xiàn)“普遍服務(wù)”的責(zé)任(魏伯樂、奧蘭·楊等，2006)。如果受規(guī)制的公共服務(wù)不如商業(yè)性服務(wù)利潤高，又沒有來自第三方的相應(yīng)補償，那么，企業(yè)便可能利用信息優(yōu)勢，向商業(yè)性服務(wù)等非規(guī)制環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，即產(chǎn)生所謂“撇油脂”(Cream-Skinning)行為，結(jié)果旨在保護消費者的普遍服務(wù)目標(biāo)就難以實現(xiàn)。

5激勵性規(guī)制目標(biāo)可能發(fā)生扭曲。根據(jù)德姆塞茨(Demsetz)的觀點，傳統(tǒng)自然壟斷理論以及以之為基礎(chǔ)的規(guī)制理由是不充分的。如果“自然壟斷產(chǎn)業(yè)”有利可圖，必然會有許多企業(yè)想獲得一定時期的特許經(jīng)營權(quán)。這樣，可以實行特許經(jīng)營權(quán)競標(biāo)，在競標(biāo)階段企業(yè)競爭產(chǎn)生的“標(biāo)尺競爭”效應(yīng)足以削弱政府相對于企業(yè)成本信息的不對稱，最終能夠?qū)⑻卦S合同價格壓低到等于競標(biāo)企業(yè)最低平均成本的水平(Demsetz，H.1968)。然而，特許權(quán)竟標(biāo)的運用具有非?？量痰男畔⒁蟆Ｈ绻F(xiàn)實中不具備必要的條件。特許竟標(biāo)的激勵性目標(biāo)可能遭致扭曲甚至無法實現(xiàn)。例如，特許權(quán)合同應(yīng)用的前提即事前競爭者之間沒有串謀或申謀成本足夠高的條件不一定成立；特許權(quán)合同往往是不完備的，事后特許經(jīng)營者可能利用信息不對稱榨取租金；當(dāng)合同期滿重新進(jìn)行特許競標(biāo)時，原有特許經(jīng)營者往往利用信息優(yōu)勢壟斷竟標(biāo)權(quán)(Williamson O E.，1976)。

總之，網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)相比其他產(chǎn)業(yè)的嚴(yán)重信息不對稱性特別是已有企業(yè)利用信息優(yōu)勢阻礙市場競爭、侵蝕消費者利益的行為，要求第三方實施規(guī)制。由熟悉掌握網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)技術(shù)、經(jīng)濟、法律等問題的專家組成的政府規(guī)制機構(gòu)就是適應(yīng)該需要產(chǎn)生的。雖然相對于被規(guī)制企業(yè)而言，規(guī)制機構(gòu)與消費者一樣處于信息劣勢，但是規(guī)制人員的專業(yè)才能加上政府賦予的強制規(guī)制權(quán)力使它更容易獲得必要的信息，實現(xiàn)保護消費者、優(yōu)化資源配置的目標(biāo)。

二、規(guī)制制度設(shè)計過程中對三個維度的權(quán)衡

為了有效達(dá)到規(guī)制目標(biāo)，規(guī)制機構(gòu)設(shè)計關(guān)鍵要處理好三個問題。首先，規(guī)制權(quán)力的垂直配置問題，即是實施中央“集權(quán)”規(guī)制，還是將更多的規(guī)制權(quán)利授予各級地方規(guī)制部門?其次，規(guī)制機構(gòu)的產(chǎn)業(yè)規(guī)制范圍，即是每個產(chǎn)業(yè)建立一個專門的規(guī)制部門，還是實施跨產(chǎn)業(yè)規(guī)制?第三，規(guī)制機構(gòu)的職能范圍，即是按照職能分設(shè)不同的規(guī)制機構(gòu)，還是建立包羅萬象的綜合規(guī)制機構(gòu)?(Laffont.J.-J.，2005)

1規(guī)制權(quán)力的垂直配置：集權(quán)規(guī)制還是分權(quán)規(guī)制。從理論上看，將規(guī)制權(quán)力授予地方各級規(guī)制部門具有以下優(yōu)點。一是有助于削弱消費者和規(guī)制者之間的信息不對稱，強化消費者對規(guī)制者的監(jiān)控。根據(jù)規(guī)制“俘獲”理論，由于規(guī)制者與消費者的利益不一致，加上規(guī)制者相對于消費者的信息優(yōu)勢，規(guī)制者往往被企業(yè)俘獲而背離既定的規(guī)制目標(biāo)，有時甚至損害消費者的利益。規(guī)制分權(quán)一方面使消費者與規(guī)制者相互接近，弱化消費者的信息劣勢；另一方面，在消費

者遷徙自由的條件下，不同地方規(guī)制者之間展開的旨在吸引消費者的競爭也對規(guī)制者構(gòu)成制約。二是緩解規(guī)制者相對于被規(guī)制企業(yè)的信息不對稱。規(guī)制分權(quán)使規(guī)制者更為接近被規(guī)制企業(yè)，便于搜集企業(yè)相關(guān)信息，在沒有規(guī)制俘獲的條件下，有利于規(guī)制目標(biāo)的實現(xiàn)。由于地方政府關(guān)注本地區(qū)的經(jīng)濟社會利益，地方規(guī)制機構(gòu)更愿意執(zhí)行根據(jù)本地區(qū)實際制定的規(guī)制政策。三是可以體現(xiàn)不同地區(qū)、不同產(chǎn)業(yè)的差異化特點。不同區(qū)域的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、技術(shù)水平、市場化進(jìn)程、消費者偏好以及優(yōu)先解決的問題不同，相應(yīng)的規(guī)制目標(biāo)和實施方法也不一樣。不同地區(qū)制定和實行不同的規(guī)制目標(biāo)和方法，還可以滿足能夠自由流動的消費者對不同公共產(chǎn)品組合的偏好。四是有利于規(guī)制方法和手段的創(chuàng)新、試驗和推廣。由于各個地方規(guī)制部門在吸引私人資本和外資、發(fā)展本地經(jīng)濟、提高政績方面存在競爭，在串謀成本較高的條件下，各地規(guī)制部門會不斷改進(jìn)規(guī)制體制和提高規(guī)制質(zhì)量。如果規(guī)制創(chuàng)新成功，模仿者可以節(jié)省創(chuàng)新成本，加快成功規(guī)制模式和方法的推廣；相反則有助于模仿者借鑒規(guī)制創(chuàng)新失敗的教訓(xùn)，減少規(guī)制整體失敗的風(fēng)險。

分權(quán)相對于集權(quán)模式也存在一些缺點。一是加大了潛在的規(guī)制俘獲風(fēng)險。在法制缺失、外部監(jiān)控不力、地方政府之間競爭加劇、消費者沒有退出權(quán)利的時候，地方規(guī)制者出于職業(yè)生涯考慮與其他地方政府部門和被規(guī)制企業(yè)合謀、侵害消費者利益的風(fēng)險進(jìn)一步增大。相對而言，中央垂直規(guī)制部門獨立于地方的管轄，加上規(guī)制人員有了更多的擇業(yè)機會，可以減小被企業(yè)和其他部門俘獲的可能性。二是不利于充分利用規(guī)制行為的規(guī)模經(jīng)濟。規(guī)制人才相對于網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的需要而言是稀缺的，在發(fā)展中國家尤其明顯。一方面，各地規(guī)制部門動員少量的規(guī)制人才成本較高；另一方面，少量的規(guī)制人才分布在多個規(guī)制機構(gòu)，也可能失去規(guī)制活動的規(guī)模經(jīng)濟。三是難以處理區(qū)域間存在外部性的規(guī)制問題。一些規(guī)制行為和政策可能具有明顯的外部性或溢出效應(yīng)(spillovereffect)。例如，一個地區(qū)實施的環(huán)境污染政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)政策可能對于其他區(qū)域的企業(yè)產(chǎn)生重要影響。在各個地方之間協(xié)調(diào)成本很高的條件下，這樣的外部性可能導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。例如，在委內(nèi)瑞拉，23個市鎮(zhèn)同意合作授予投資者向首都卡拉卡斯供水的特許經(jīng)營權(quán)，然而，由于達(dá)成的協(xié)議對于投資者缺乏可信性，直接造成了沒有任何投資者投標(biāo)的后果(Smith，W.，2000)。四是區(qū)域間規(guī)制競爭可能演變?yōu)椤皻缧愿偁帯薄Ｒ晕覈母母镩_放為例，分權(quán)式改革推動了中國的市場化進(jìn)程，也是中國經(jīng)濟高速增長的一個主要體制性原因。與此同時，社會也付出了很大的代價，造成公路、教育醫(yī)療等公共事業(yè)的公平缺失。由于諸如水務(wù)、質(zhì)檢、環(huán)保等規(guī)制部門受到中央與地方的雙重領(lǐng)導(dǎo)或者與地方存在密切的人事、財務(wù)聯(lián)系，這些部門往往與地方政府追求的其他經(jīng)濟目標(biāo)密切配合，導(dǎo)致規(guī)制競爭具有一定的毀滅性。例如，各地在招商引資的激烈競爭中。質(zhì)檢、環(huán)保等規(guī)制部門基本上采取了放松要求甚或降低要求的規(guī)制政策。

2規(guī)制權(quán)力的橫向配置：分業(yè)規(guī)制還是混業(yè)規(guī)制。規(guī)制權(quán)力垂直配置涉及哪一個層次政府負(fù)有決定產(chǎn)業(yè)規(guī)則以及建立負(fù)責(zé)監(jiān)督和實施規(guī)則的規(guī)制機構(gòu)的責(zé)任問題。規(guī)制權(quán)力橫向配置考慮的則是同一層次政府應(yīng)該按產(chǎn)業(yè)設(shè)立專門規(guī)制機構(gòu)、還是建立跨產(chǎn)業(yè)規(guī)制機構(gòu)的問題。

設(shè)立產(chǎn)業(yè)專業(yè)規(guī)制機構(gòu)實行分業(yè)規(guī)制的優(yōu)勢在于：一是有利于體現(xiàn)規(guī)制差異化的特點。由于每個產(chǎn)業(yè)面臨的問題各不相同，產(chǎn)業(yè)專業(yè)規(guī)制機構(gòu)更適應(yīng)各個產(chǎn)業(yè)的特點，也有助于專業(yè)化知識和經(jīng)驗的積累，提高對特定產(chǎn)業(yè)的規(guī)制決策能力和質(zhì)量。二是設(shè)立一系列產(chǎn)業(yè)專業(yè)規(guī)制機構(gòu)可以分散規(guī)制失效的風(fēng)險。三是不同產(chǎn)業(yè)規(guī)制機構(gòu)之間的創(chuàng)造性競爭，有利于規(guī)制方法和手段的革新與推廣。然而，建立產(chǎn)業(yè)專業(yè)規(guī)制機構(gòu)也存在不足。一是奇缺的規(guī)制人才分散于各產(chǎn)業(yè)規(guī)制機構(gòu)不利于實現(xiàn)規(guī)制人才的跨產(chǎn)業(yè)合作，也不利于具有共性的規(guī)制經(jīng)驗的積累及其在不同產(chǎn)業(yè)間的轉(zhuǎn)移。二是造成規(guī)制俘獲的可能性增大。專業(yè)規(guī)制機構(gòu)與被規(guī)制產(chǎn)業(yè)之間的密切關(guān)系使得它們更容易被俘獲?？绠a(chǎn)業(yè)規(guī)制機構(gòu)由于對單一產(chǎn)業(yè)依賴性小而減小了產(chǎn)業(yè)俘獲的可能性。不僅如此，跨產(chǎn)業(yè)規(guī)制機構(gòu)責(zé)任的跨產(chǎn)業(yè)性，也決定了它更能夠抵御來自其他政府部門的干預(yù)，減少政治俘獲的可能性。三是專業(yè)規(guī)制難以適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)技術(shù)變革迅速、相互滲透程度加深、產(chǎn)業(yè)邊界模糊的新特點。相反，跨產(chǎn)業(yè)規(guī)制機構(gòu)則具有靈活性優(yōu)勢。四是專業(yè)規(guī)制可能造成負(fù)面影響并產(chǎn)生經(jīng)濟扭曲。過分強調(diào)共性特征明顯的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)之間的競爭，可能造成規(guī)制方法不一、甚至彼此發(fā)展失衡的后果。跨產(chǎn)業(yè)規(guī)制則能夠全盤考慮，減少經(jīng)濟扭曲。

3規(guī)制的職能范圍：職能規(guī)制還是綜合規(guī)制。規(guī)制部門對被規(guī)制產(chǎn)業(yè)實施的規(guī)制包括價格、質(zhì)量、環(huán)境、投資、進(jìn)入等多方面內(nèi)容。因此，設(shè)立規(guī)制機構(gòu)時需要考慮的一個問題是，設(shè)立像新西蘭那樣集各種規(guī)制職能和反壟斷于一身的綜合市場監(jiān)管部門，還是按照規(guī)制內(nèi)容分設(shè)多個部門?按職能分設(shè)規(guī)制機構(gòu)的潛在優(yōu)勢在于：一是有利于發(fā)揮規(guī)制分工的優(yōu)勢。價格、質(zhì)量、進(jìn)出入和投資等方面的規(guī)制內(nèi)容、手段各不相同，建立專門的規(guī)制部門，有助于專業(yè)化經(jīng)驗的積累和規(guī)制水平的提升。二是能夠確保規(guī)制政策的有效實施。各個職能規(guī)制機構(gòu)之間率謀和企業(yè)俘獲規(guī)制機構(gòu)的成本上升，有助于確保網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)各個環(huán)節(jié)都嚴(yán)格符合規(guī)制政策目標(biāo)。相反，過于集中的綜合性規(guī)制，則增大了不同職能之間相互妥協(xié)的可能性，最終部分規(guī)制目標(biāo)難以實現(xiàn)。三是有利于兌現(xiàn)政府的規(guī)制承諾。規(guī)制分權(quán)是兌現(xiàn)承諾的一個重要途徑，特別是在職能互補的條件下，多個機構(gòu)在規(guī)制過程中的搭便車行為有助于被規(guī)制企業(yè)事前顯示更多的信息，由此可以改進(jìn)資源配置效率(Olsen，T.andG.Torsvick.，1993)。

實行職能規(guī)制與綜合規(guī)制相比也存在一些值得注意的問題。一是各項職能之間缺乏協(xié)調(diào)可能產(chǎn)生規(guī)制決策拖延和規(guī)制效率下降；二是少量的規(guī)制人才分布在眾多的職能部門，不利于發(fā)揮彼此之間的協(xié)同效應(yīng)；三是不同職能部門之間的過度競爭可能造成規(guī)制政策不一。例如，1989年英國水務(wù)行業(yè)經(jīng)過私有化重組實行了典型的職能規(guī)制，由“國家江河管理局”負(fù)責(zé)環(huán)境規(guī)制，英國水務(wù)辦公室負(fù)責(zé)價格和收益規(guī)制。1990-1995年間，由于水務(wù)辦公室與國家江河管理局之間職責(zé)不清和政策不和諧，水務(wù)辦公室在制定規(guī)制價格時沒有考慮水業(yè)投資的社會成本與社會收益，導(dǎo)致水價過高和被規(guī)制企業(yè)利潤過大，因而廣被各界詬病。

三、影響我國網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)規(guī)制機構(gòu)改革模式和選擇的主要因素分析

關(guān)于我國的規(guī)制體制改革目標(biāo)，建立獨立的規(guī)制機構(gòu)或確保其獨立性和權(quán)威性得到了所有專家的認(rèn)同。但是，關(guān)于規(guī)制權(quán)力的垂直、橫向配置和規(guī)制范圍問題則存在爭議。從新規(guī)制經(jīng)濟學(xué)出發(fā)的學(xué)者認(rèn)為中國應(yīng)該將規(guī)制權(quán)力下放給地方規(guī)制

部門(張昕竹等，2000)；有的學(xué)者則主張集權(quán)規(guī)制(仇保興、王俊豪等，2006)；一些學(xué)者認(rèn)為專業(yè)規(guī)制有其合理性；不少學(xué)者認(rèn)為專業(yè)規(guī)制造成了嚴(yán)重的規(guī)制俘獲問題，出現(xiàn)了規(guī)制失靈、“政企同盟”和新的“規(guī)企同盟”，因此，應(yīng)該實施跨產(chǎn)業(yè)綜合規(guī)制(戚聿東、朱成章，2003)。圍繞規(guī)制機構(gòu)的職能范圍則就集中程度看法不一(肖興志，2003)。根據(jù)前面的分析，我國的規(guī)制機構(gòu)到底如何設(shè)置取決于諸如產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、規(guī)制人才、規(guī)制問題性質(zhì)、制度環(huán)境等多個因素，如表－1所示。

1網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)短缺狀況和融合趨勢需要實施跨產(chǎn)業(yè)綜合規(guī)制。改革開放30年來，網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)取得了巨大進(jìn)展，但是，相對于快速發(fā)展的國民經(jīng)濟來說，供給缺口仍然很大。例如，2004年我國每千人擁有電話主線241.05條，高于世界平均水平(191.43條)和中等收入國家水平(189.92條)，但是與高收入國家千人擁有的537.02條相比存在很大差距。2006年我國人均生活耗電249.4千瓦小時，平均每天不到一度電，僅相當(dāng)于美國的1/7，日本的1/4，韓國的1/3(中國水電開發(fā)投融資問題研究課題組，2008)。具有公共性質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展短缺的現(xiàn)狀、特別是區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展需要中央統(tǒng)籌規(guī)劃并實施相應(yīng)的規(guī)制。此外，在技術(shù)變化異常迅猛和產(chǎn)業(yè)界限模糊化的背景下，世界各國的規(guī)制機構(gòu)正由原來的專業(yè)化向綜合化演變。例如，2003年英國將電信規(guī)制辦公室、獨立電視委員會、廣播局等5家規(guī)制機構(gòu)合并而成新的通信規(guī)制辦公室(OFCOM)，對電信、有線電視等產(chǎn)業(yè)實施統(tǒng)一規(guī)制；2008年2月韓國成立了廣播通信委員會以代替原來分別規(guī)制通信業(yè)和廣播電視業(yè)的信息通信部和廣播委員會。適應(yīng)這種規(guī)制綜合化發(fā)展趨勢，我國也應(yīng)該實行垂直跨產(chǎn)業(yè)綜合規(guī)制。

2規(guī)制人才稀缺的狀況短期內(nèi)難以改變。規(guī)制者一般應(yīng)該具備兩個特征，一是熟悉網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)規(guī)制所需的技術(shù)、經(jīng)濟和法律等方面的專業(yè)知識；二是獨立于行政部門、消費者和被規(guī)制企業(yè)的中立地位。在我國具備這兩個特征的規(guī)制人才相當(dāng)缺乏。一方面，規(guī)制人才培養(yǎng)和供應(yīng)較為緩慢，直到20世紀(jì)90年代中期，規(guī)制問題才引起了國內(nèi)學(xué)者的廣泛關(guān)注，高等院校和科研院所才開始設(shè)置相關(guān)的專業(yè)和研究機構(gòu)。另一方面，相對于政府其他部門的弱勢地位(一般屬于事業(yè)單位)和資金不足狀況，規(guī)制機構(gòu)難以吸引稀缺的高水平規(guī)制人才。實施垂直跨產(chǎn)業(yè)綜合規(guī)制有利于稀缺人才的充分利用。

3規(guī)制問題的差異性和層次性。我國的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局、發(fā)育程度極不均勻。對于區(qū)域性明顯、溢出效應(yīng)小的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)，規(guī)制權(quán)力應(yīng)該授權(quán)于地方規(guī)制部門。在網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模較小，產(chǎn)品替代程度較大的地方，也宜實行跨產(chǎn)業(yè)綜合規(guī)制。但是，大部分網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)既涉及地方利益，更具顯著的溢出效應(yīng)。例如，西部地區(qū)水電、火電資源豐富，東部地區(qū)亟需更多的電力，不同區(qū)域間電力供求矛盾突出；電力、天然氣等傳輸網(wǎng)絡(luò)往往跨越多個省(區(qū)、市)，需要省(區(qū)、市)間協(xié)調(diào)合作。研究表明，1998-2002年實施的電力分權(quán)規(guī)制不僅在電價方面規(guī)制效果有限，而且也造成了中央明令禁止的污染嚴(yán)重的小電站在地方保護下屢禁不止(于春暉、吳一平，2006)。對于這樣溢出效應(yīng)明顯的跨區(qū)域網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)需要實行垂直規(guī)制。

4經(jīng)濟體制的漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌道路。在對網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)逐一推進(jìn)的改革過程中，我國設(shè)立了電力監(jiān)管委員會、工業(yè)與信息化部、國家民航總局(隸屬于交通運輸部)等相應(yīng)規(guī)制部門。這種分業(yè)規(guī)制模式積累起一定的專業(yè)規(guī)制經(jīng)驗，但同時也造成了有內(nèi)在經(jīng)濟技術(shù)聯(lián)系的產(chǎn)業(yè)之間的人為分割。例如，在能源領(lǐng)域，水力、電力、核能、石油、天然氣等經(jīng)濟替代性明顯的產(chǎn)業(yè)各自為政。不僅如此，在大部分國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革滯后、政企不分、政資不分的背景下，規(guī)制機構(gòu)因被企業(yè)俘獲而損害消費者利益甚至整個社會福利的問題時有發(fā)生，電信資費居高不下就是一個典型例證。鑒于此，隨著改革的深化，我國應(yīng)該建立跨產(chǎn)業(yè)的綜合規(guī)制部門。

5行政管理體制改革相對滯后。從中央政府來看，規(guī)制權(quán)力或者滯留于原有政府部門手中，或者分散于各個相關(guān)部委，或者由隸屬于國務(wù)院的相關(guān)局、直屬機構(gòu)或者事業(yè)單位執(zhí)行，在地方，規(guī)制權(quán)力則分散于各個行政部門。例如，從北京市自來水、公共交通等公用事業(yè)來看，盡管北京市政管理委員會是名義上的公用事業(yè)規(guī)制機構(gòu)，但是行使規(guī)制的部門實際上多達(dá)6個：發(fā)改委負(fù)責(zé)城市公用事業(yè)投資立項；規(guī)劃委員會負(fù)責(zé)總體布局規(guī)劃；財政局負(fù)責(zé)投資管理監(jiān)督；政管委、交通委、水務(wù)局等分別負(fù)責(zé)行業(yè)管理。規(guī)制獨立性差和職能過度分散造成的后果是決策效率低、規(guī)制效率差，不僅如此，這種“九龍治水”的分權(quán)構(gòu)架特別是各個行政部門之間的利益之爭造成了網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)相關(guān)規(guī)制法律遲遲難以出臺、規(guī)制職責(zé)不明等問題。在行政體制改革滯后的背景下，建立獨立的跨產(chǎn)業(yè)綜合規(guī)制機構(gòu)，對于增強規(guī)制機構(gòu)的獨立性和規(guī)制有效性至關(guān)重要。

四、結(jié)論

綜上所述，筆者認(rèn)為，實施垂直跨產(chǎn)業(yè)綜合規(guī)制應(yīng)該成為我國網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)規(guī)制機構(gòu)改革的首要目標(biāo)。除了少數(shù)地方性的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)等實施地方跨產(chǎn)業(yè)綜合規(guī)制外，對于跨區(qū)域以及融合趨勢明顯的大部分網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)，由中央實施垂直跨產(chǎn)業(yè)綜合規(guī)制有助于保持規(guī)制的權(quán)威性和協(xié)調(diào)性。其次，合理界定政府相關(guān)部門和規(guī)制機構(gòu)的職權(quán)范圍是規(guī)制獨立的前提。當(dāng)前急需改變規(guī)制權(quán)力和義務(wù)界定不清、職能交叉重疊的問題，例如，應(yīng)該將分散在國家發(fā)改委、財政部、國資委以及其他部委的價格、投資、運營、進(jìn)出入、利潤等規(guī)制權(quán)力集中于規(guī)制部門。第三，在國務(wù)院實行大部制改革的同時，分離建立綜合性規(guī)制機構(gòu)是一條成本較低的改革路徑。雖然大部委下設(shè)相對獨立的規(guī)制機構(gòu)改革成本較低，但是難以達(dá)到切實保證規(guī)制獨立性的目的。因此，應(yīng)該考慮對現(xiàn)有大部進(jìn)行職能調(diào)整的同時，歸并或者分設(shè)專事跨產(chǎn)業(yè)綜合規(guī)制的獨立規(guī)制機構(gòu)。

[責(zé)任編輯：黃興豪]