摘要：本文在項(xiàng)目治理框架下分析了項(xiàng)目治理、項(xiàng)目管理與項(xiàng)目績(jī)效改善及項(xiàng)目成功的關(guān)系，并藉此構(gòu)建了基于項(xiàng)目治理的代建制改革制度優(yōu)化的分析框架。結(jié)合現(xiàn)行企業(yè)型代建制實(shí)施模式，分析并提出了代建制改革的關(guān)鍵治理因子，得出了項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制優(yōu)化是深化代建制改革的有效措施的結(jié)論。并基于此提出了政府投資代建制改革的制度優(yōu)化的若干對(duì)策與建議，對(duì)企業(yè)型代建制改革的制度設(shè)計(jì)與優(yōu)化有一定的理論意義。

關(guān)鍵詞：政府投資項(xiàng)目；代建制；項(xiàng)目治理；關(guān)鍵治理因子

中圖分類(lèi)號(hào)：F830.592文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X(2009)05-0074-08

一、問(wèn)題的提出

針對(duì)傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目“投、建、管”等多位一體所引起的諸多弊端，我國(guó)部分地區(qū)自20世紀(jì)90年代中期就開(kāi)始了代建制的改革試點(diǎn)嘗試，在2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》頒布以后，代建制得以在全國(guó)范圍迅速推行。許多地方、部門(mén)相繼出臺(tái)了相關(guān)管理辦法，組建專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，政府投資的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目投資效益得到了提高。其中，企業(yè)型代建制模式因其有效提高了投資效率、市場(chǎng)化程度較高，符合政府投資項(xiàng)目管理模式改革的初衷，逐漸獲得了行業(yè)認(rèn)可，但是在其推行過(guò)程中也仍然暴露出一系列問(wèn)題。本文通過(guò)大量的文獻(xiàn)綜述，歸納主要問(wèn)題如下：

（1）代建單位法律地位不明確［1］-［11］，有關(guān)行政主管部門(mén)不承認(rèn)代建單位的法律地位致使其辦理各種工程建設(shè)手續(xù)困難。

（2）代建單位在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中責(zé)權(quán)利不明確［1-2-5-8-10-11］，使用單位干預(yù)代建單位現(xiàn)象較普遍。

（3）與代建單位的責(zé)任相比，代建管理費(fèi)計(jì)取尚無(wú)明確規(guī)定且實(shí)踐操作水平偏低［1］-［8］［10-11］，低成本運(yùn)作造成代建單位爭(zhēng)取代建項(xiàng)目的激情衰減，執(zhí)行委托的積極性下降。

（4）代建單位良莠不齊［2-3-9-10-11］，履約誠(chéng)信程度難以把握，致使實(shí)施代建的工程合同風(fēng)險(xiǎn)仍然較大。

（5）在工程擔(dān)保與保險(xiǎn)制度不健全的情況下，政府拉高代建單位履約保函比例［3］-［8］［11］，不利于代建市場(chǎng)長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。

（6）國(guó)家尚未頒布代建制改革指導(dǎo)法規(guī)，且各地、各部門(mén)對(duì)代建制的定義、實(shí)施范圍和運(yùn)作程序等認(rèn)識(shí)還不是十分統(tǒng)一，有關(guān)代建單位招標(biāo)［4-11-12］、市場(chǎng)準(zhǔn)入［1-5-11-12］和代建主體培育等方面存在許多問(wèn)題。

上述問(wèn)題是代建制改革實(shí)踐中集中暴露出來(lái)的共性問(wèn)題，且在相當(dāng)程度反映的是代建制的制度設(shè)計(jì)不夠完善，因此，企業(yè)型代建制模式要進(jìn)一步提升其制度效率。本文通過(guò)對(duì)代建制理論研究的述評(píng)，構(gòu)建基于項(xiàng)目治理的代建制改革分析框架，通過(guò)對(duì)代建制關(guān)鍵治理因子的分析提出政府投資項(xiàng)目代建制改革的制度優(yōu)化路徑的相關(guān)建議，以完善企業(yè)型代建制模式推行的制度環(huán)境，進(jìn)一步促進(jìn)代建項(xiàng)目管理績(jī)效的改善與項(xiàng)目成功。

二、代建制的理論研究述評(píng)

代建制改革將改變現(xiàn)行的項(xiàng)目管理和建設(shè)模式，構(gòu)建新型的權(quán)力制衡、責(zé)任約束與利益激勵(lì)機(jī)制。這是全方位、深刻的變革，涉及項(xiàng)目管理的體制、過(guò)程、程序及技術(shù)等各個(gè)方面，是一個(gè)龐大的、開(kāi)放的復(fù)雜系統(tǒng)。圍繞代建制改革的理論研究主要集中于以下兩個(gè)方面：

其一，主要從管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)視角對(duì)傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理模式與代建制進(jìn)行對(duì)比分析，論證代建制的相對(duì)制度效率優(yōu)勢(shì)，從而指出其出現(xiàn)的必然性與合理性。比如：（1）康克龍（2005）［13］、王孟鈞，韋瑋（2006）［14］等指出傳統(tǒng)模式下，由于我國(guó)公有產(chǎn)權(quán)制度安排造成的政府投資“所有者缺位”帶來(lái)的一系列問(wèn)題，如資源浪費(fèi)、效率低下、腐敗滋生等社會(huì)問(wèn)題，作為制度需求環(huán)境催生了代建制的產(chǎn)生；（2）李鴻輝（2006）［15］、邢會(huì)歌，王卓甫等（2007）［16］、張飛漣等（2008）［17］等基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析了代建制的成本與收益，指出其相對(duì)傳統(tǒng)的自管模式具有邊際收益遞增的效果，從而論證這項(xiàng)制度的合理性。

其二，結(jié)合理論推演與實(shí)踐考量，對(duì)代建制改革進(jìn)程中的制度優(yōu)化問(wèn)題進(jìn)行研究，其中源于代建制制度本身的委托代理關(guān)系是相關(guān)研究的共同切入點(diǎn)。其結(jié)論為“代理問(wèn)題”的解決是代建制制度效率提高從而項(xiàng)目整體績(jī)效改善的核心問(wèn)題。但在這一統(tǒng)一視角下基本形成兩大理論范式：（1）基于委托代理理論的相關(guān)研究。如文獻(xiàn)［18］［19］等，主張通過(guò)契約機(jī)制對(duì)代建人的激勵(lì)與監(jiān)督解決“代理問(wèn)題”；（2）基于項(xiàng)目治理理論視角。，如文獻(xiàn)［20］［21］［22］［23］等，主張通過(guò)各種制度安排（契約的、非契約的等）去維持項(xiàng)目交易的環(huán)境與秩序，綜合運(yùn)用法律規(guī)章、市場(chǎng)機(jī)制、契約機(jī)制等協(xié)調(diào)利益相關(guān)者行為，構(gòu)建激勵(lì)與約束并重、利益分配與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)制衡的制度框架去治理“代理問(wèn)題”。

顯然代建制模式相對(duì)傳統(tǒng)模式的制度優(yōu)越性已無(wú)爭(zhēng)議，針對(duì)其實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題，理論研究就在于為制度優(yōu)化提供政策建議，以推動(dòng)改革的進(jìn)一步深入。然而，委托代理理論在面對(duì)代建制項(xiàng)目中特殊的“代理問(wèn)題”時(shí)存在其重要缺陷：一方面，公有產(chǎn)權(quán)的不可分割使其力圖通過(guò)產(chǎn)權(quán)匹配設(shè)計(jì)最優(yōu)的激勵(lì)合同存在障礙；另一方面，完全契約的隱含假定沒(méi)有為“權(quán)威”、“控制權(quán)”或“權(quán)力”等留下存在空間，僅將其作為給定的外生變量而存在，而這些被忽視的東西卻正好是理解包括企業(yè)、項(xiàng)目等許多經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的關(guān)鍵。而項(xiàng)目治理理論正是以“代理問(wèn)題”與不完全契約為切入點(diǎn)，以正式的制度安排從不同的層面構(gòu)建契約的形成與事后的激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制，以權(quán)、責(zé)、利的劃分與配置作為核心內(nèi)容來(lái)重點(diǎn)研究代建制項(xiàng)目的治理問(wèn)題。且對(duì)于代建制推行所引起的復(fù)雜的治理問(wèn)題，治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制的失調(diào)很可能是其深層次問(wèn)題產(chǎn)生的根源，并因此導(dǎo)致了代建項(xiàng)目的整體績(jī)效不高。因此，引入項(xiàng)目治理理論，分析項(xiàng)目治理、項(xiàng)目管理與項(xiàng)目績(jī)效改善的關(guān)系，部分地打開(kāi)代建制的運(yùn)行“黑箱”，從而提供相關(guān)對(duì)策建議是這一制度優(yōu)化的必然要求。

三、基于項(xiàng)目治理的代建制改革分析框架

1.從項(xiàng)目管理到項(xiàng)目治理

長(zhǎng)期以來(lái)，項(xiàng)目被視為如古典經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下企業(yè)一般的“生產(chǎn)函數(shù)”［13］，項(xiàng)目管理也因此被認(rèn)為是一系列工具與方法的集合，而制度安排之于項(xiàng)目管理的“潛在利潤(rùn)”并未被察覺(jué)。然而，項(xiàng)目的本質(zhì)是什么，項(xiàng)目的邊界在哪里等基本問(wèn)題需要項(xiàng)目管理理論做出回答。Koskela和Howell［14］認(rèn)為，項(xiàng)目管理的未來(lái)取決于理論創(chuàng)新。不僅如此，在項(xiàng)目管理實(shí)踐中出現(xiàn)的很多問(wèn)題，諸如質(zhì)量、投資、安全和滿(mǎn)意度等都需要在制度層面上研究解決。在理論與實(shí)踐雙重需求驅(qū)動(dòng)下，對(duì)項(xiàng)目的研究視角已經(jīng)從管理層面擴(kuò)展到治理層面。因此，研究項(xiàng)目治理是項(xiàng)目管理理論創(chuàng)新的內(nèi)在要求。

近十幾年來(lái)，項(xiàng)目治理在項(xiàng)目管理學(xué)派中日益受到重視，國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究基本同步。國(guó)外Turner和Keegan［15-16］對(duì)基于項(xiàng)目的組織的治理機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了一系列研究，對(duì)不完備契約情況下的治理結(jié)構(gòu)非常關(guān)注，強(qiáng)調(diào)多主體的共同治理。Winch則對(duì)建設(shè)項(xiàng)目全生命周期的交易進(jìn)行微觀層次分析，建立了包括多主體在內(nèi)的、以垂直交易治理與水平交易治理兩個(gè)維度的交易治理理論框架［17］。Abednego和Ogunlana［18］則認(rèn)為項(xiàng)目管理與項(xiàng)目治理是提高項(xiàng)目績(jī)效的兩種途徑，二者必須結(jié)合使用，并指出合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是實(shí)現(xiàn)“善治”（Good Governance）的必要途徑。國(guó)內(nèi)對(duì)于項(xiàng)目治理的研究主要集中在以委托代理理論為先導(dǎo)，以政府投資項(xiàng)目為對(duì)象的公共項(xiàng)目治理［19］，圍繞公共項(xiàng)目的治理功能、治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制等建立公共項(xiàng)目治理理論，認(rèn)為項(xiàng)目治理在于提供一種項(xiàng)目運(yùn)行制度框架，去規(guī)范完整的項(xiàng)目交易過(guò)程。

2.項(xiàng)目治理、項(xiàng)目管理與項(xiàng)目成功的促進(jìn)關(guān)系分析

項(xiàng)目治理作為一種制度框架，必須與項(xiàng)目運(yùn)作層面的項(xiàng)目管理發(fā)生聯(lián)系，通過(guò)為其提供運(yùn)行基礎(chǔ)和責(zé)權(quán)利的體系框架，從而很大程度上決定了項(xiàng)目管理的模式特征，并最終決定項(xiàng)目的績(jī)效水平及項(xiàng)目是否成功［20］。

（1）項(xiàng)目治理與項(xiàng)目成功的關(guān)系

在任何一個(gè)項(xiàng)目中，項(xiàng)目治理都是一系列的激勵(lì)、保障和爭(zhēng)議解決過(guò)程的安排，它被用來(lái)規(guī)定項(xiàng)目中各種利益相關(guān)者的行為和利益關(guān)系。而政府投資代建制項(xiàng)目的本質(zhì)是“利益相關(guān)者之間一組相互關(guān)系的聯(lián)結(jié)”形成的契約組織，項(xiàng)目的成功必須依靠一種協(xié)商的機(jī)制而不是對(duì)抗機(jī)制來(lái)執(zhí)行它與其利益相關(guān)者之間所存在的各種顯性和隱性契約。通過(guò)運(yùn)用多種手段和方式，整合項(xiàng)目?jī)?nèi)部及外部資源，來(lái)協(xié)調(diào)項(xiàng)目組織所面對(duì)的各種利益相關(guān)者要求之間的沖突。代建制實(shí)際上就是對(duì)傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目治理模式的改進(jìn)，其治理的主要目標(biāo)是保障項(xiàng)目的成功交付并使項(xiàng)目的利益相關(guān)者滿(mǎn)意。因此項(xiàng)目的績(jī)效水平/項(xiàng)目成功取決于代建項(xiàng)目治理的制度安排，如果沒(méi)有良好治理的項(xiàng)目，即使有很好的項(xiàng)目管理體系也無(wú)法實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的價(jià)值，促成項(xiàng)目的績(jī)效改善與項(xiàng)目成功［21］。

（2）項(xiàng)目管理與項(xiàng)目成功的關(guān)系

項(xiàng)目管理是在一定的項(xiàng)目運(yùn)作制度框架下，各實(shí)施主體通過(guò)投入資源，運(yùn)用各種項(xiàng)目管理技術(shù)、方法及工具具體地實(shí)施項(xiàng)目，創(chuàng)造項(xiàng)目?jī)r(jià)值。但是要保證項(xiàng)目能夠創(chuàng)造價(jià)值，項(xiàng)目組織必須進(jìn)行科學(xué)的管理，高效的項(xiàng)目管理是項(xiàng)目成功的必要條件之一。事實(shí)證明，項(xiàng)目管理對(duì)項(xiàng)目成功產(chǎn)生巨大的促進(jìn)作用，Turner認(rèn)為有效的項(xiàng)目管理能夠提升項(xiàng)目績(jī)效30%甚至更多［22］。在Adma Clollins 和David Baccrarini利用149份問(wèn)卷進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果中，62.4%的經(jīng)驗(yàn)豐富的項(xiàng)目經(jīng)理認(rèn)為，當(dāng)項(xiàng)目管理成功時(shí)，項(xiàng)目一般都會(huì)成功［23］。因此，代建項(xiàng)目良好的項(xiàng)目管理（主要由代建單位承擔(dān)）有助于實(shí)現(xiàn)代建項(xiàng)目的績(jī)效改善，促成項(xiàng)目成功。

（3）項(xiàng)目治理與項(xiàng)目管理的關(guān)系

項(xiàng)目是以市場(chǎng)為載體、以契約為紐帶而形成的動(dòng)態(tài)的、開(kāi)放的項(xiàng)目組織。而項(xiàng)目治理就是要制定這個(gè)項(xiàng)目組織的實(shí)施制度框架，明確各實(shí)施主體的責(zé)權(quán)利，以發(fā)揮項(xiàng)目組織的合作適應(yīng)性與自發(fā)適應(yīng)性［21］，從而應(yīng)對(duì)項(xiàng)目管理實(shí)施過(guò)程中的各種不確定性?？梢哉f(shuō)，項(xiàng)目治理是制度層面上的，而項(xiàng)目管理則屬于項(xiàng)目運(yùn)作控制層面上的，二者的結(jié)合構(gòu)成了項(xiàng)目系統(tǒng)，它們是項(xiàng)目治理模式系統(tǒng)的兩個(gè)層次。其中，項(xiàng)目治理通過(guò)設(shè)置良好的制度框架，規(guī)定了項(xiàng)目運(yùn)作的基本網(wǎng)絡(luò)框架，而項(xiàng)目管理則是在這個(gè)框架下去實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理目標(biāo)。如果說(shuō)，項(xiàng)目治理是“決定去哪兒”，項(xiàng)目管理則是“決定怎樣去”。二者的區(qū)別見(jiàn)表1所示。

從資源利用的角度看，項(xiàng)目治理就是對(duì)資源進(jìn)行繼市場(chǎng)配置后的二次配置，在此基礎(chǔ)上，項(xiàng)目管理進(jìn)一步履行契約，對(duì)資源進(jìn)行利用，以創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，促成項(xiàng)目成功。因此，項(xiàng)目治理是一種制度安排，通過(guò)設(shè)置項(xiàng)目運(yùn)作（管理）的基本網(wǎng)絡(luò)框架，去間接貢獻(xiàn)于項(xiàng)目績(jī)效（成功）。沙凱遜［20］，嚴(yán)玲［24］，杜亞靈和尹貽林［25］等都指出項(xiàng)目治理通過(guò)影響或決定項(xiàng)目管理的模式、特征，最終決定了項(xiàng)目的績(jī)效水平?？梢?jiàn)，項(xiàng)目治理與項(xiàng)目管理均貢獻(xiàn)于項(xiàng)目?jī)r(jià)值的有效創(chuàng)造，只是扮演不同層次的角色，只有二者的有機(jī)結(jié)合才能真正實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目?jī)r(jià)值，促成項(xiàng)目績(jī)效的改善與項(xiàng)目成功。

3.基于項(xiàng)目治理的代建制改革制度優(yōu)化的分析框架

基于以上的分析，顯然對(duì)于代建項(xiàng)目而言，其績(jī)效水平或項(xiàng)目能否成功可以從項(xiàng)目治理或項(xiàng)目管理等不同角度尋求改善路徑。而從前文的問(wèn)題分析中可見(jiàn)，當(dāng)前制約代建制項(xiàng)目績(jī)效改善的主要問(wèn)題乃是制度設(shè)計(jì)層面的問(wèn)題，即項(xiàng)目的治理問(wèn)題。因此，政府作為推行這一制度的主要的治理主體，需要針對(duì)實(shí)踐中暴露出的問(wèn)題尋求制度的進(jìn)一步優(yōu)化。從政府層面對(duì)代建制項(xiàng)目的治理可分為兩個(gè)基本層面：代建市場(chǎng)治理層面與單個(gè)項(xiàng)目治理層面。

（1）代建市場(chǎng)治理層面

即政府（是所有代建項(xiàng)目的委托方）為解決或緩解各代建項(xiàng)目個(gè)體中所存在的一些共性問(wèn)題，提高代建制改革所帶來(lái)的項(xiàng)目整體效益，而為代建制實(shí)施制定相關(guān)的法律、法規(guī)及采取相應(yīng)的管理措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)于代建項(xiàng)目的整體控制和干預(yù)。顯然，由于其針對(duì)所有的代建項(xiàng)目，而非單一項(xiàng)目，此時(shí)的政府并非作為契約當(dāng)事人出現(xiàn)，而是作為政策、法律及規(guī)則的制定者為代建項(xiàng)目的相關(guān)參與方（“在位的”和潛在的）提供一套“游戲規(guī)則”（在一定程度上類(lèi)似于規(guī)制［26］），并引導(dǎo)與培育代建市場(chǎng)。市場(chǎng)層面的治理是以立法為先導(dǎo)的，但它又不單是立法，還包括配套的管理措施，立法只是為市場(chǎng)層面的治理提供法律法規(guī)依據(jù)，但是完善的法律法規(guī)并不等于進(jìn)行了有效的治理，還必須以配套的管理措施保障法律的有效性；而且，市場(chǎng)層面的治理通過(guò)法律法規(guī)和規(guī)范的管理流程來(lái)限制代建制項(xiàng)目主要利益相關(guān)者的決策，并指出它們?nèi)暨`反相關(guān)法規(guī)將獲得怎樣的懲罰。由此可見(jiàn)，市場(chǎng)層面的治理更加注重事前的干預(yù)和控制，而不僅僅是事后的監(jiān)督檢查。從治理的客體而言，市場(chǎng)治理主要在于解決一些制約代建制制度效率的關(guān)鍵性問(wèn)題，需要通過(guò)明確的法規(guī)及配套制度建設(shè)對(duì)諸如代建人法律地位、代建人準(zhǔn)入資質(zhì)、代建制實(shí)施組織機(jī)構(gòu)、代建人選擇機(jī)制和代建合同范本等等進(jìn)行明確規(guī)定并輔以保障性措施。

（2）單個(gè)項(xiàng)目治理層面

單個(gè)的代建項(xiàng)目治理，即針對(duì)一個(gè)具體的代建項(xiàng)目，通過(guò)一定的制度安排去協(xié)調(diào)其主要利益相關(guān)者，特別是政府委托方與代建單位之間的關(guān)系，平衡他們的利益博弈。其中，契約機(jī)制是主要的治理工具，藉此實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目契約組織內(nèi)的委托代理雙方的責(zé)任與權(quán)力、利益與風(fēng)險(xiǎn)的合理分配。

上述兩個(gè)層面相互影響，彼此銜接，在具體項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中甚至存在一定的交迭，共同決定了代建制的制度效率與最終的項(xiàng)目績(jī)效。其中，市場(chǎng)層面的治理為單個(gè)項(xiàng)目治理提供了宏觀的體制環(huán)境，而單個(gè)項(xiàng)目的治理實(shí)踐則由于部分地打開(kāi)代建項(xiàng)目績(jī)效形成的“黑箱”，從微觀層面為市場(chǎng)治理層面的制度優(yōu)化提供信息與依據(jù)。二者的相互影響與促進(jìn)推動(dòng)著代建制改革的不斷深入與完善。

因此，單個(gè)的代建項(xiàng)目的績(jī)效從而代建制的整體制度效率必然是兩個(gè)層面的共同治理發(fā)揮作用的結(jié)果。而具體代建項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中形成的治理結(jié)構(gòu)與采用的治理機(jī)制則集中反映了上述兩個(gè)治理層面的制度設(shè)計(jì)的有機(jī)統(tǒng)一。本文在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了基于項(xiàng)目治理的代建制改革制度優(yōu)化的分析框架（見(jiàn)圖1所示）。

由圖1可見(jiàn)，代建制改革的關(guān)鍵是構(gòu)建代建項(xiàng)目的主要利益相關(guān)者（如政府投資人、使用單位、代建單位、實(shí)施方等）的責(zé)權(quán)利的制度框架體系以形成穩(wěn)定的秩序，重點(diǎn)在于恰當(dāng)?shù)靥幚聿煌嫦嚓P(guān)者（特別是政府投資人與代建單位）之間的激勵(lì)、監(jiān)督與風(fēng)險(xiǎn)分配等治理問(wèn)題。在這一制度框架/秩序中，通過(guò)有效的治理去規(guī)范項(xiàng)目各利益相關(guān)者的行為，為代建項(xiàng)目的績(jī)效形成合力，并最終通過(guò)代建單位的項(xiàng)目管理（全過(guò)程、分階段）去具體實(shí)施項(xiàng)目，控制項(xiàng)目資源的轉(zhuǎn)化形成項(xiàng)目績(jī)效，促使代建項(xiàng)目的成功。

因此，代建單位對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的項(xiàng)目管理受制于代建項(xiàng)目治理（市場(chǎng)治理層面和單個(gè)項(xiàng)目治理層面）的根本制度框架體系，二者的匹配性可以通過(guò)代建項(xiàng)目治理水平予以衡量。判斷代建項(xiàng)目治理水平的核心是政府投資人與代建單位之間通過(guò)項(xiàng)目所有權(quán)配置而形成的激勵(lì)與約束機(jī)制。我國(guó)代建制推行中集中暴露出的若干制度性問(wèn)題也反應(yīng)了代建項(xiàng)目的治理水平仍然需要進(jìn)一步提高，只有通過(guò)分析影響代建項(xiàng)目治理水平的關(guān)鍵治理因子，對(duì)代建項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制的不斷地邊際調(diào)整才能夠?yàn)榇?xiàng)目管理搭建良好的制度平臺(tái)，有效促成代建項(xiàng)目的績(jī)效改善與成功。而上述基本分析結(jié)論正指明了代建制改革進(jìn)一步制度優(yōu)化的思路。

四、政府投資項(xiàng)目代建制的關(guān)鍵治理因子分析

1.政府投資代建制項(xiàng)目的治理結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制

項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)定義項(xiàng)目主要利益相關(guān)者的契約關(guān)系——核心是項(xiàng)目所有權(quán)配置及利益與風(fēng)險(xiǎn)的合理分配；治理機(jī)制——包括內(nèi)、外部治理機(jī)制與政府監(jiān)督機(jī)制，則主要解決契約的不完全性。治理結(jié)構(gòu)相對(duì)固化，治理機(jī)制則相對(duì)靈活。在企業(yè)型代建制模式下，政府投資主管部門(mén)或其授權(quán)其代表機(jī)構(gòu)（代建管理機(jī)構(gòu)）、項(xiàng)目管理公司（代建單位）、項(xiàng)目實(shí)施方（設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備材料供應(yīng)等專(zhuān)業(yè)單位）通過(guò)兩層委托代理而締結(jié)項(xiàng)目的契約，構(gòu)成代建項(xiàng)目主要利益相關(guān)者的契約框架，形成代建項(xiàng)目的治理結(jié)構(gòu)（見(jiàn)圖2所示）。

項(xiàng)目治理的內(nèi)核因子是項(xiàng)目所有權(quán)，即項(xiàng)目剩余控制權(quán)與項(xiàng)目剩余索取權(quán)。代建項(xiàng)目的治理結(jié)構(gòu)要與項(xiàng)目所處的自然、經(jīng)濟(jì)及市場(chǎng)環(huán)境相適應(yīng)，且根據(jù)項(xiàng)目特征進(jìn)行項(xiàng)目所有權(quán)的配置或重新配置來(lái)實(shí)現(xiàn)其優(yōu)化；代建項(xiàng)目的治理機(jī)制則在于克服契約的不完備性，通過(guò)建立規(guī)章和措施對(duì)項(xiàng)目主要利益相關(guān)者進(jìn)行協(xié)調(diào)、激勵(lì)與約束（見(jiàn)表2所示）。圍繞代建單位的治理機(jī)制重點(diǎn)在于借助這種有效機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)代建單位的長(zhǎng)期利益激勵(lì)與短期利益的約束而促進(jìn)其加強(qiáng)培育自身核心能力、加強(qiáng)自律，有效規(guī)避其利用自身信息優(yōu)勢(shì)而可能采取的機(jī)會(huì)主義行為。

2.政府投資代建制項(xiàng)目的關(guān)鍵治理因子

縱觀現(xiàn)有文獻(xiàn)，雖然項(xiàng)目成功因素（CSFs）與項(xiàng)目關(guān)鍵成功因素（KPIs）的研究較多，然而針對(duì)政府投資代建制項(xiàng)目關(guān)鍵治理因子的研究幾乎還是空白。代建項(xiàng)目關(guān)鍵治理因子分散存在于項(xiàng)目的治理結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制中，結(jié)合國(guó)內(nèi)學(xué)者進(jìn)行政府投資代建制項(xiàng)目成功因素（其中往往對(duì)項(xiàng)目治理因子與項(xiàng)目管理因子未做區(qū)分）的理論與實(shí)證研究成果［13-22-23］，本文從中提取出代建項(xiàng)目治理水平的影響因子并通過(guò)理論演繹，構(gòu)建了政府投資代建制項(xiàng)目的關(guān)鍵治理因子體系。其中，對(duì)于代建項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)層次的治理因子未做進(jìn)一步區(qū)分，具體內(nèi)容及其觀測(cè)變量見(jiàn)表3。

基于上述的代建制項(xiàng)目關(guān)鍵治理因子分析，代建制改革的繼續(xù)深入需要通過(guò)采取有效的措施來(lái)實(shí)現(xiàn)代建制改革的制度優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)代建制項(xiàng)目的治理結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制的協(xié)調(diào)，為代建項(xiàng)目的績(jī)效改善與項(xiàng)目成功提供制度平臺(tái)。

五、基于項(xiàng)目關(guān)鍵治理因子的代建制改革建議

1.代建項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化

項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)是通過(guò)委托代理關(guān)系形成的契約關(guān)系，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)是通過(guò)對(duì)項(xiàng)目所有權(quán)的配置或重新配置來(lái)優(yōu)化代建項(xiàng)目的委托代理關(guān)系和權(quán)利分配流程。在代建項(xiàng)目的委托代理關(guān)系中，最重要的幾個(gè)問(wèn)題是“誰(shuí)是委托人”、“誰(shuí)是代建人”、“由誰(shuí)來(lái)選擇代建人”、“怎樣選擇代建人”等，從治理的層面上講，這些重大問(wèn)題均屬于代建項(xiàng)目的市場(chǎng)治理層面，需要通過(guò)明確的法律、法規(guī)和具體的管理措施來(lái)予以明確，以正式制度進(jìn)行宏觀統(tǒng)籌。其中以如下核心問(wèn)題：

第一，政府投資主管部門(mén)應(yīng)授權(quán)或成立專(zhuān)門(mén)法人機(jī)構(gòu)作為委托人，充當(dāng)民事合同主體。一方面，規(guī)避了作為行政主體的政府投資主管部門(mén)締結(jié)民事合約的理論障礙，又不至于使其陷入更多的微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)，從而有利于實(shí)現(xiàn)其“抓綜合、管宏觀、定政策”的宏觀職能，如項(xiàng)目審批、下達(dá)代建計(jì)劃等；另一方面，專(zhuān)門(mén)法人機(jī)構(gòu)有利于積累經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮專(zhuān)職優(yōu)勢(shì)更好地從事代建單位選擇、代建合同談判與訂立，并進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的多方關(guān)系協(xié)調(diào)及沖突的解決等具體事務(wù)。

第二，國(guó)務(wù)院應(yīng)發(fā)文明確代建單位建設(shè)期建設(shè)單位職能，并相應(yīng)修訂現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)，承認(rèn)代建單位的合法地位。代建制改革對(duì)使用單位的利益進(jìn)行了重大調(diào)整，其原本擁有的項(xiàng)目資金使用管理權(quán)、項(xiàng)目建設(shè)管理權(quán)均被賦予代建單位，如果建設(shè)期項(xiàng)目法人身份依然保留勢(shì)必造成其干預(yù)代建單位工作且風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁于代建單位，不利于代建項(xiàng)目管理實(shí)施。

第三，政府投資主管部門(mén)應(yīng)以發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和提高治理效率為中心，積極引導(dǎo)代建單位的市場(chǎng)選擇。代建制下的項(xiàng)目建設(shè)是一種市場(chǎng)代理模式，從項(xiàng)目治理的角度而言，對(duì)于代建人的激勵(lì)，僅僅憑借內(nèi)部激勵(lì)是不夠的，還需要借助外部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制對(duì)代建人進(jìn)行激勵(lì)和約束：市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不僅包括培育完善的代建人市場(chǎng)，還需要具備市場(chǎng)化的選擇方法和程序完成選擇的過(guò)程。從各地不同代建制模式的實(shí)施情況分析，公開(kāi)招標(biāo)選擇代建單位的方式具有較強(qiáng)的生命力，代表了代建制改革的發(fā)展方向。

2.代建項(xiàng)目治理機(jī)制優(yōu)化

治理機(jī)制指為解決合約的不完全性，而對(duì)代建項(xiàng)目主要利益相關(guān)方進(jìn)行協(xié)調(diào)、激勵(lì)與約束的一系列規(guī)定和措施。治理機(jī)制可根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的環(huán)境和決策者的需要靈活調(diào)整。當(dāng)前優(yōu)化代建制治理機(jī)制包括風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、信息披露機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、聲譽(yù)機(jī)制（代建人名錄動(dòng)態(tài)管理）、代建取費(fèi)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、政府審查監(jiān)督機(jī)制和溝通機(jī)制等多種機(jī)制。上述各種治理機(jī)制是市場(chǎng)治理層面與單個(gè)項(xiàng)目治理層面的交迭，對(duì)于代建項(xiàng)目市場(chǎng)與具體項(xiàng)目均可以發(fā)揮其治理功能，應(yīng)以下列幾方面為要點(diǎn)：

第一，發(fā)改委應(yīng)會(huì)同建設(shè)行政主管部門(mén)研究制定代建合同范本，對(duì)代建單位的權(quán)利責(zé)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和獎(jiǎng)懲等進(jìn)行明確界定，屬于代建項(xiàng)目的市場(chǎng)治理層面。合同應(yīng)該體現(xiàn)出代建單位的權(quán)責(zé)對(duì)等、風(fēng)險(xiǎn)與收益匹配，對(duì)代建單位具有激勵(lì)與約束效能。規(guī)范的代建合同范本應(yīng)該建立在合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、合理的報(bào)酬激勵(lì)機(jī)制和合理的代建取費(fèi)與獎(jiǎng)懲機(jī)制的完善基礎(chǔ)之上。

第二，行業(yè)主管部門(mén)應(yīng)協(xié)調(diào)其他有關(guān)部門(mén)建立統(tǒng)一的代建單位名錄數(shù)據(jù)庫(kù)，做好代建單位市場(chǎng)的培育與完善。通過(guò)對(duì)代建單位績(jī)效考評(píng)，及時(shí)向社會(huì)批露信息，通過(guò)代建單位的清出與準(zhǔn)入更新名錄庫(kù)，動(dòng)態(tài)管理，引導(dǎo)代建單位重視聲譽(yù)與提高核心能力。此外，還應(yīng)該積極研究相關(guān)扶持政策，完善代建單位市場(chǎng)，促進(jìn)其有序、良性的競(jìng)爭(zhēng)。

第三，發(fā)改委應(yīng)協(xié)同其他財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察、建設(shè)行政主管部門(mén)等整合監(jiān)督資源，形成代建制的完善監(jiān)督體系。為此，各部門(mén)之間應(yīng)該明確分工協(xié)作，清晰劃分監(jiān)督工作范圍與界面，優(yōu)化監(jiān)督資源配置，應(yīng)避免重復(fù)監(jiān)督，構(gòu)建各有側(cè)重、相互配合、職責(zé)明確和主體清晰的有效監(jiān)管體系。

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（責(zé)任編輯：劉 艷）